社會(huì)資本視角下片區(qū)開發(fā)ABO模式的思考

張君

摘要：文章從公公合作、公私合作及項(xiàng)目合作三個(gè)層面，從社會(huì)資本視角，對(duì)片區(qū)開發(fā)ABO模式可行性和操作程序進(jìn)行梳理和分析，并從業(yè)主履約、土地與市場(chǎng)、融資、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)四個(gè)方面對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，提出防范措施及建議。

關(guān)鍵詞：ABO模式;授權(quán)方式;項(xiàng)目業(yè)主;社會(huì)資本;風(fēng)險(xiǎn)

自2014年國(guó)家大力推廣PPP模式以來，片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目迎來的一輪發(fā)展期，隨著《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）、《政府投資條例》等規(guī)范性法律法規(guī)的出臺(tái)，片區(qū)開發(fā)PPP模式步入發(fā)展冷靜期，在規(guī)范地方政府違規(guī)舉債、防范融資風(fēng)險(xiǎn)的要求下，對(duì)片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目提出了創(chuàng)新發(fā)展的新要求，授權(quán)（Authorize）—建設(shè)（Build）—運(yùn)營(yíng)（Operate）的ABO模式逐漸進(jìn)入視野。

一、公公層面的合作

（一）確定被授權(quán)對(duì)象即項(xiàng)目業(yè)主

所謂ABO模式，是指地方政府通過競(jìng)爭(zhēng)性程序或直接授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，由其向政府方提供項(xiàng)目投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)服務(wù)，合作期滿將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府方，政府方按約定給與一定財(cái)政資金支持的合作方式。可見ABO模式的第一層合作為“政府—企業(yè)”的授權(quán)合作，由于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目是以區(qū)域統(tǒng)籌引領(lǐng)為主，授權(quán)范圍廣、力度大，且子項(xiàng)目涉及業(yè)態(tài)種類繁多，許多子項(xiàng)甚至需要被授權(quán)企業(yè)完成報(bào)批立項(xiàng)等手續(xù)，因此要求被授權(quán)企業(yè)其必須掌握豐富的本地資源及經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，這就決定了被授權(quán)企業(yè)是區(qū)域行業(yè)經(jīng)驗(yàn)及資源優(yōu)勢(shì)突出的、具有綜合服務(wù)能力的大型屬地國(guó)有企業(yè)或平臺(tái)公司。被授權(quán)企業(yè)通過授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議，獲得片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的業(yè)主職責(zé)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化服務(wù)，政府根據(jù)協(xié)議支付授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，因此ABO模式在第一步的合作仍然屬于公建公營(yíng)的“公公”合作。

（二）合法合規(guī)性論證

這一層面，雖然社會(huì)資本不直接參與其中，但是為保障后續(xù)合作的合法合規(guī)性，社會(huì)資本方應(yīng)關(guān)注此處的授權(quán)方式。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際操作看，此類項(xiàng)目地方政府與地方平臺(tái)公司的合作程序還未有相關(guān)法律法規(guī)做出明確規(guī)定，根據(jù)現(xiàn)有ABO項(xiàng)目來看，多采用直接授權(quán)和招標(biāo)授權(quán)兩種方式。

直接授權(quán)模式，如開創(chuàng)ABO模式的北京地鐵四號(hào)線就是采用該種授權(quán)，江蘇省住建廳、發(fā)改委及財(cái)政廳也于2018年聯(lián)合發(fā)布《推進(jìn)政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》（蘇建建管〔2018〕23號(hào)），該指導(dǎo)意見中明確表述本地政府投資工程組織建設(shè)工作由政府直接授權(quán)實(shí)施單位，并由實(shí)施單位承擔(dān)工程組織建設(shè)及工程立項(xiàng)報(bào)審招標(biāo)職能。

招標(biāo)授權(quán)模式，此類授權(quán)方式是基于將片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目定性為政府采購(gòu)項(xiàng)目，通過采購(gòu)程序確定被授權(quán)主體。本文建議片區(qū)開發(fā)ABO項(xiàng)目在第一層授權(quán)主體上采用競(jìng)爭(zhēng)性程序確定，以加強(qiáng)社會(huì)資本后續(xù)合作的合法合規(guī)性保障。從項(xiàng)目資金來源角度分析，片區(qū)開發(fā)ABO項(xiàng)目其最終實(shí)現(xiàn)資金平衡，一方面依靠項(xiàng)目自身造血功能;另一方面政府財(cái)政資金根據(jù)授權(quán)協(xié)議支付經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，而此處財(cái)政資金部分來源于這一片區(qū)土地封閉化運(yùn)作后的土地收益。從項(xiàng)目具體內(nèi)容看，是由被授權(quán)企業(yè)向政府就基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目提供投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等整體服務(wù)，區(qū)別與企業(yè)與企業(yè)之間合作、區(qū)別于商業(yè)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目合作等。鑒于上述，片區(qū)開發(fā)ABO項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)行為，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十六條約定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式進(jìn)行。

因此，未采取競(jìng)爭(zhēng)性方式確定項(xiàng)目被授權(quán)企業(yè)，存在程序上的法律瑕疵，可能會(huì)導(dǎo)致授權(quán)行為的無效，給后續(xù)社會(huì)資本參與其中增加政府及項(xiàng)目業(yè)主履約風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目融資無法落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

二、公私層面的合作

（一）合作內(nèi)容

在ABO模式下的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目，被授權(quán)企業(yè)以授權(quán)協(xié)議為依托，按照物有所值原則和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)思路與社會(huì)資本，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和契約化的方式，高效整合全產(chǎn)業(yè)鏈資本、專業(yè)、技術(shù)和管理等各類相關(guān)資源。由于片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目構(gòu)成復(fù)雜，除了以傳統(tǒng)基建為主的土地一級(jí)整理、二級(jí)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施及市政公共配套設(shè)施建設(shè)等，還包括區(qū)域整體規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資管理、產(chǎn)業(yè)招商服務(wù)、城市運(yùn)營(yíng)等。

（二）合作方式

且由于項(xiàng)目業(yè)主為地方國(guó)企，因此落在公私合作層面，與社會(huì)資本的合作方式相較于地方政府而已更具有靈活性和變通性。可以項(xiàng)目整體打包合作，也可以子項(xiàng)目分別合作，“ABO+PPP”、“ABO+股權(quán)合作”、“ABO+EPC”、“ABO+代建”、“ABO+產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)”等多種類型和方式。

在這一層面，大型建筑類企業(yè)無疑在此類項(xiàng)目上具有先天優(yōu)勢(shì)，其不僅具備傳統(tǒng)的施工優(yōu)勢(shì)，且具備一定的片區(qū)發(fā)展規(guī)劃能力和產(chǎn)業(yè)鏈以及價(jià)值鏈上下游資源整合能力，建議以投資—建設(shè)—招商—運(yùn)營(yíng)一體化的方式參與項(xiàng)目整體開發(fā)。

三、項(xiàng)目層面的合作

基于上述整體開發(fā)思路，被授權(quán)企業(yè)既可以只行使以管理、考核為主的項(xiàng)目業(yè)主職責(zé)，也可以與社會(huì)資本合資組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投建營(yíng)。本文更傾向于第二種方式，對(duì)于被授權(quán)企業(yè)來說，適當(dāng)參股項(xiàng)目公司，有利于對(duì)項(xiàng)目全過程的整體管控，又可通過合同約定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、績(jī)效考核、付費(fèi)方式，發(fā)揮屬地國(guó)企與社會(huì)資本的給優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)片區(qū)綜合、整體開發(fā)的實(shí)施效果。對(duì)于社會(huì)資本來說，有代表政府履行公共服務(wù)職能的地方企業(yè)參與到項(xiàng)目的具體合作中，有利于對(duì)項(xiàng)目的把控力度以及自身投資收益的保障和實(shí)現(xiàn)。

四、從社會(huì)資本角度分析片區(qū)開發(fā)ABO模式風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及防范措施

（一）項(xiàng)目業(yè)主方履約風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別：與政府方未實(shí)施主體不同，ABO模式項(xiàng)目片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施主體為被授權(quán)企業(yè);且在項(xiàng)目開發(fā)前期，為迅速提升區(qū)域價(jià)值，社會(huì)資本一般投入較大，但是投資回報(bào)須帶區(qū)域土地出讓后方有資金來源，因此，被授權(quán)企業(yè)的履約信用、支付能力等都會(huì)影響社會(huì)資本的投資效益。

防范措施：增加合規(guī)程序，由于ABO模式目前未出臺(tái)規(guī)范性政策文件。為保障項(xiàng)目合法合規(guī)性，建議增加程序性設(shè)置，如項(xiàng)目立項(xiàng)審批、競(jìng)爭(zhēng)性招選被授權(quán)主體等相關(guān)規(guī)范性要求，且政府支出責(zé)任納入預(yù)算管理，以防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

違約風(fēng)險(xiǎn)防范，被授權(quán)企業(yè)是社會(huì)資本方的直接合作對(duì)象，無論以何種方式進(jìn)行合作，建議對(duì)被授權(quán)企業(yè)開展全面背景調(diào)查和履約能力，以防范后續(xù)合作風(fēng)險(xiǎn)。合作協(xié)議中應(yīng)對(duì)業(yè)主違約情況，制定有效可行的延遲支付的違約責(zé)任和退出機(jī)制。

（二）土地和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別：由于片區(qū)土地封閉化運(yùn)作，因此土地出讓延遲或由于宏觀經(jīng)濟(jì)、房地產(chǎn)調(diào)控等政策對(duì)項(xiàng)目資金來源產(chǎn)生影響。

防范措施：聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，提前預(yù)測(cè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，結(jié)合區(qū)域和市場(chǎng)需求，合理調(diào)整投資策略與計(jì)劃，采取“分期建設(shè)、滾動(dòng)開發(fā)”的原則，在實(shí)施過程中及時(shí)調(diào)整投資節(jié)奏，以降低因土地出讓延遲和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)帶來的不利影響。

（三）融資風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別：根據(jù)目前實(shí)際片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目融資實(shí)際情況，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于采用非PPP模式的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的融資審批要求嚴(yán)格，因此項(xiàng)目貸款能否滿足項(xiàng)目開發(fā)的實(shí)際需要存在不確定性。

防范措施：項(xiàng)目綜合考慮土地整理投資、工程投融資條件，合理安排土地出讓計(jì)劃和投資計(jì)劃，實(shí)行滾動(dòng)開發(fā)，降低貸款總額和貸款占用時(shí)間。

（四）產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別：片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目最終要通過產(chǎn)業(yè)服務(wù)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)循環(huán)，帶動(dòng)區(qū)域土地價(jià)值和產(chǎn)業(yè)價(jià)值的提升，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)服務(wù)作為產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展的有機(jī)結(jié)合的重要環(huán)節(jié)，是產(chǎn)城融合的關(guān)鍵。結(jié)合地方政府產(chǎn)業(yè)升級(jí)和供給側(cè)改革的新常態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，產(chǎn)業(yè)服務(wù)存在不穩(wěn)定因素，面臨一定風(fēng)險(xiǎn)。

防范措施：爭(zhēng)取規(guī)劃主動(dòng)權(quán)在片區(qū)開發(fā)中規(guī)劃是實(shí)施的必備條件，此類項(xiàng)目大多也將規(guī)劃咨詢作為合作內(nèi)容之一，社會(huì)資本在參與此類項(xiàng)目中尤其要注重對(duì)規(guī)劃?rùn)?quán)的爭(zhēng)取，獲得規(guī)劃的主動(dòng)權(quán)非常有利于社會(huì)資本的項(xiàng)目規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)的把控，有利于將項(xiàng)目按照自身的意圖設(shè)定發(fā)展權(quán)。

深挖片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的內(nèi)在價(jià)值，建立專業(yè)化運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化的統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)管理。社會(huì)資本在培養(yǎng)自身運(yùn)營(yíng)能力的同時(shí)，也可引入專業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理公司以降低運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)，通過專業(yè)化運(yùn)作，降低運(yùn)營(yíng)成本，防控運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，從社會(huì)資本視角參與ABO模式下的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)關(guān)注公公層面的授權(quán)關(guān)系，公私層面的合作方式以及項(xiàng)目層面的把控程度，在此基礎(chǔ)上分析可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，提出完善的操作建議，便于后續(xù)片區(qū)開發(fā)ABO模式的操作根據(jù)可推廣性和可復(fù)制性。

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（作者單位：中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司華東區(qū)域總部）