社會信用體系建設中征信約束擴大化的防止

孫夢夢 陶廣杰

摘 ?要：征信信息是社會信用體系建設的數據支撐。近年來，隨著社會信用體系建設的不斷推進，征信信息約束方面呈現泛化和擴大化趨勢，其主要表現在征信信息的收集和錄入、失信行為的認定和記錄、失信“黑名單”認定與失信懲戒措施實施過程中。有效規范征信約束是建設社會信用體系的前提和基礎。結合我國社會信用體系建設現狀，針對征信約束擴大化的特點及成因，借鑒美國、歐盟和日本信用體系建設方面的先進經驗，我國可綜合運用多種手段防止征信約束擴大化，主要是：規范征信采集范圍，明確征信記錄標準，嚴格準入機制，加大監管力度，完善征信體系，明確懲戒措施等。

關鍵詞：征信約束擴大化;防止;社會信用體系

中圖分類號：C912.3 ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1672-4437（2021）01-0105-04

古人云：人無信不立，業無信則不興，國無信則衰。誠信是社會的基石，是人與人之間交流的基本要件，是穩定社會秩序的必要因素。截至目前，我國社會信用體系建設可以分為三個階段：一是起步階段（20世紀90年代），信用中介機構的出現是其主要標志。二是發展階段（1999年—2003年），其標志是1999年10月，中國第一個信用研究課題“建立國家信用管理體系課題”成功立項，國家對征信問題的研究逐漸重視，征信行業進入人們的視野。三是加速階段（2003年至今），其標志是黨的十六大明確提出要健全現代市場經濟的社會信用體系，以及十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》進一步提出建立符合我國基本國情的社會信用體系的基本框架與運行機制[1]，我國社會信用體系建設進入了加速發展階段。

近年來，互聯網的發展與普及，不僅擴大了人們信息的交流面，而且為個人和企業的信用建設提供了極大的便利。個人征信、行業信用以及城市信用等備受關注，這些征信信息是建設和完善社會信用體系的有機組成部分。截至2020年，我國已建成覆蓋整個社會的征信系統，我國社會信用體系建設取得了里程碑式的進步。

三十多年來，我國社會信用體系發展成效顯著，但在征信信息的收集、記錄、認定、分析、使用等方面還存在著一些問題，且日益凸顯。2019年8月，國家發改委針對我國社會信用體系建設中出現的問題，提出必須通過法治手段規范社會信用體系的建設，各部門與各行業必須依法依規、合理適度，防止出現個人信用及其他信用建設舉措、應用泛化和擴大化[2]。建設完善的社會信用體系是推進我國征信建設邁向現代化的重要目標，如何在現有基礎上推進社會信用體系建設進一步向前發展顯得尤為重要。因此，我們需要及時對我國社會信用體系建設進行總結與分析。

一、我國征信約束現狀及主要特點

（一）我國征信約束現狀

我國征信系統已經成為全球覆蓋面最廣、收錄用戶信息最多的征信系統[3]。截至2019年，有10.2億自然人的相關信用信息以及2834.1萬個企業和有關組織的信用信息被中國人民銀行征信系統收錄。而且伴隨信息化的快速發展，征信信息納入的種類和內容不斷增加，例如，有些部門將ETC欠費超30天、公租房違規等納入到個人征信中并列入失信“黑名單”，對“黑名單”者實施不同標準的失信懲戒措施[4]。然而，某一行為是否應被定性為失信行為，失信行為是否應列入征信“黑名單”，同一行為應如何懲戒，面對這些問題不同地區和部門的標準具有很大的浮動空間。如果對征信范圍不加約束、界定，主觀列入征信系統會導致征信約束泛化和擴大化。

（二）我國征信約束的主要特點

第一，征信信息來源范圍廣，且數量龐大。2020年1月，二代征信系統的應用擴大了原有的征信范圍，如收集個人基本信息新增了學歷學位和榮譽證書持有情況、非信貸交易違約信息、預增水電費繳納信息等，此外，個人信用報告采用信用評分模型以具體數值進行量化，公共信息中增加了政府部門收集的數據等。這些規定一定程度上對需要納入征信系統的信息范圍進行了約束，但對于未詳細列出或是隨著經濟與互聯網發展出現的新型信息是否應該納入征信尚無定論，這主要因為政策具有一定的滯后性，無法及時反映社會變化。我國是人口大國，每日產生大量的信息需要納入征信系統，其在采集、整理、保存過程中可能會受到收錄設備、從業人員水平等因素影響造成征信數據存在一定的偏差。

第二，征信信息和征信系統功能使用不合理。社會征信體系建設之初主要是為了降低經濟領域中因交易雙方信息不對稱而帶來的交易風險，揭示社會主體信用優劣，保證經濟運行的公平和效率。然而隨著大數據的迅猛發展，再加上社會征信體系建設沒有及時完善，征信機構良莠不齊，一些無征信資質的機構或企業利用便捷的網絡條件收集企業和個人的信息，甚至利用這些信息從事不法行為，侵害企業和個人利益。此外，一些部門或機構把征信系統作為解決其它社會問題的“良藥”和“工具”，導致征信信息和征信系統被隨意使用和不合理使用。

第三，失信行為認定、懲戒標準不統一。對于同一行為是否判定為失信行為以及是否需要采取懲戒措施，各地各部門存在不同標準。由于征信具有信息范圍廣、數量多、易變化等特點，無法預先制定統一的法律標準。對相似的征信行為，何種程度是失信行為，對于失信行為采取何種懲戒措施尚無統一的標準。有些人提出將日常行為納入征信中，如拖欠水電費、公租房違規等，違反這些日常行為將判定為失信。這樣就可能導致對失信行為的認定和懲戒出現泛化和擴大化的現象，不利于統一的社會信用體系建設。

二、征信約束擴大化的原因

（一）征信信息采集范圍和標準不明確

《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）是專門針對個人信用信息管理出臺的具體法律文件。《辦法》第四條①規定了個人信息的采集范圍，主要包括個人的基本信息、信貸方面的信息以及其他能夠反映個人信用狀況的相關信息。這里的規定不夠全面和明確，正因如此，一些部門將《辦法》未規定的征信信息納入征信數據，如地鐵逃票行為、未實行垃圾分類、闖紅燈等。此外，某些部門將個人隱私信息納入征信系統，這種做法可能會侵犯公民的隱私權。納入征信系統的數據將影響個人信用狀況，某些城市除了依據《辦法》納入基本信息外，還納入了一些具有地區“特色”的征信數據。如深圳市規定乘坐地鐵一年內逃票超過三次的行為將會納入征信系統;西安市規定對不進行垃圾分類的個人或單位進行三萬元的罰款和信用處罰;南京市規定非機動車駕駛人、行人一年內違反交通規則（如闖紅燈、駛入機動車道）累計達5次以上將記入個人征信檔案[5]。這些措施雖然能夠敦促公民在生活中守法守規、養成誠信美德，但也會導致信息采集擴大化以及不同地區信用評價標準不一致，不利于建設統一的社會信用評價體系。

（二）征信機構準入機制標準不統一，監管責任不到位

征信記錄的收集離不開征信人員和征信機構。征信信息的收集是征信人員和征信機構直接接觸征信主體的原始環節。我國社會信用體系在不斷發展和完善，但征信工作人員的業務素養仍存在城鄉區域發展不平衡問題。如基層銀行工作人員缺乏系統培訓、業務技能不熟練、風險意識薄弱;銀行監管責任不明確、體系不完善等可能導致信用信息收集存在偏差。此外，未取得準入資質的機構或組織通過互聯網違規收集用戶信息或者收集信息范圍超過法規、規章規定，某些公司私自獲取、倒賣用戶信息或保留用戶的征信報告等，嚴重侵犯了被征信者的權益，對社會信用體系的建設造成損害。中國互聯網信息中心曾針對互聯網發展狀況進行統計，結果顯示，截至2018年底，我國有近一半的網民認為自己在使用網絡的過程中遭遇過網絡安全方面的問題[6]。為應對上述問題，在社會信用體系建設過程中需要明確監管責任，加大監管力度。2013年，國務院針對征信業務存在的問題專門發布了《征信業管理條例》（以下簡稱《條例》），明確規定各級人民銀行要加大對相關征信機構的監管力度。但由于部分地區政策落實存在偏差，管理不到位等原因，弱化了監管政策的實施。

（三）失信懲戒措施標準不完善，法律保障不健全

《條例》是我國目前最高法律位階規范征信業務的法律文件，屬于行政法規。各地各部門頒布的部門規章、規范性文件作為補充，指導轄區內的征信記錄及失信懲戒。征信法規散見于不同位階的法律文件中，尚未形成統一的法律體系。由于征信法律法規的不完善，失信懲戒的標準不統一，導致失信行為認定以及對于相關信用的記錄存在泛化和擴大化的現象，在失信“黑名單”認定以及對于失信主體進行懲戒的手段方面同樣存在泛化和擴大化的隱患。例如，各地各部門對失信行為的認定，失信懲戒的措施存在差異;征信機關、征信主體和授信機構之間存在信息交流不及時，各地征信記錄不同步。這可能導致有些行為在某些地區沒有納入征信，而在其他地區被認定為失信。

三、防止征信約束擴大化的對策

（一）規范征信采集范圍，明確征信記錄標準

美國和歐盟征信行業從發展到成熟離不開法律的保障。美國《消費者信貸保護法》的第一部分明確規定監管范疇和征信采集的范圍，如隱私內容不得納入征信信息。歐盟《關于保護個人信息處理以及自由移動的法令》規定嚴格保護個人信息數據，如嚴禁對揭示人種、政治主張、宗教或其他信仰、以及與健康或性生活有關的個人數據進行自動化處理[7]。借鑒歐美國家信用體系建設的一些做法，結合我國基本國情以及我國信用體系發展實際，我國應當建立統一的征信信息采集范圍以及失信行為認定標準，防止出現失信行為認定和記入的泛化、擴大化。首先，立法層面應合理、明確、嚴格地確定征信信息的收集范圍，確保征信信息采集范圍依法固定[8]，對于不同地區提出具有“地方特色”的征信信息，應在考慮全國統一前提下試行，防止各地出現征信內容不統一。其次，對于屬于個人隱私信息，遵循不侵害的原則，保護個人的合法權益，對于違反規定侵害個人合法權益的行為給予嚴懲。最后，制定幅度失信行為認定標準和幅度失信行為懲戒措施。某一行為是否是失信行為不是一次實現的結果，而是一個過程性行為。2019年7月，針對社會信用體系構建過程中的監管問題，國務院辦公廳專門出臺了《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》，指出對相關信用信息要充分了解和掌握，在綜合研判相關主體信用狀況的基礎上對其進行分級別分類型設置監管模式，采取與其相對應的監管手段[9]。立法機關應在充分調研的基礎上對失信行為的認定標準以及失信行為的懲戒手段進行規范，并通過制定法規的形式予以明確，使失信行為的認定與懲戒有法可循，防止再次出現失信行為認定和懲戒實施的泛化、擴大化。

（二）嚴格征信機構準入機制，加大監管力度

美國社會信用系統和征信行業的建立是以市場為主導，以Experian、Equifax、TransUnion三大機構采用統一的FICO標準報告為橋梁進行征信信息錄入和其他信用服務，以征信監管部門聯邦貿易委員會與消費者金融保護委員會兩大監管機構的制約為保障得以健康發展。歐盟的征信體系是以政府為主導，即由央行設立信貸登記中心，并提供信用信息服務和對征信業監管，其征信機構為非營利性的組織機構[10]。綜上，結合我國基本國情，充分發揮市場經濟所固有的優勢，彰顯我國社會主義制度的優越性，應大力推進具有中國特色的社會信用體系建設。此外，在社會信用體系建設方面應充分發揮政府和市場的雙重作用。如果僅靠政府推動社會信用體系建設，不僅加重政府負擔，而且很難及時有效地應對市場變化，反映市場的真實需求。相反，如果僅由市場推動社會信用體系建設，則可能會出現征信機構水平參差不齊，征信數據可信度差，個人隱私受到侵害等情況。在此情況下，我國應充分發揮政府和市場的作用，使二者有機統一，相互促進。

此外，政府還應當制定征信機構統一準入標準，明確征信機構的權利義務，嚴控征信機構越權征信行為。同時完善監管機構和退出機制，定期對征信機構進行考核，對不符合要求的征信機構及時采取有效措施。對于征信機構從業人員要定期培訓，規范征信數據的采集、整理、保存等標準，提高從業人員的業務能力和職業素養。建立征信行業協會，積極主動地監督征信機構和征信從業人員，促進社會信用體系的健康發展。

（三）完善征信法律體系，明確失信懲戒措施

完善的法律體系是社會信用體系建設的保障。美國從1873年征信機構開始出現至今，通過十幾部法律文件不斷完善其征信法律體系。日本從1892年征信機構開始出現至今，先后出臺多部法律文件為完善征信體系提供保障。我國征信業的發展是在改革開放后，建設時間較短，現有的法律文件主要為《條例》《辦法》《信息安全技術個人信息安全規范》及一些地方法規、規章等。這些法律性文件位階不高，數量較少，且不夠系統，因此，需出臺更高位階、更全面的法律文件支撐我國現代化的社會信用體系的建設。盡管國家在社會信用體系建設方面專門出臺了《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》，使我國社會信用體系的建設取得了非常顯著的成果，社會信用體系已相對系統化和規范化，但進入新時代，為應對社會快速發展出現的新問題、新情況，為創建良好的社會信用環境，我國需進一步完善征信法律體系，以保障我國社會秩序和市場經濟高效運行。

社會信用體系的建立和完善是我國社會主義市場經濟不斷走向成熟的重要標志之一，是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現。信用既是市場經濟健康發展的基本保障，也是重要的宏觀調控手段。經過近40年的發展，我國社會信用體系建設已見成效。為更好地保障我國社會秩序和市場經濟的高效運行，在社會信用體系建設過程中還有很長的道路要走，我們要敢于面對問題，想方設法解決問題，進一步推進我國社會信用體系的健康發展。

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注釋：

①《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》第四條本辦法所稱個人信用信息包括個人基本信息、個人信貸交易信息以及反映個人信用狀況的其他信息。前款所稱個人基本信息是指自然人身份識別信息、職業和居住地址等信息;個人信貸交易信息是指商業銀行提供的自然人在個人貸款、貸記卡、準貸記卡、擔保等信用活動中形成的交易記錄;反映個人信用狀況的其他信息是指除信貸交易信息之外的反映個人信用狀況的相關信息。

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