我國數據市場治理的困境與突破路徑

梁 宇 鄭易平

內容提要：數據已成為數字經濟時代的關鍵生產要素，是經濟發展的新動力、新引擎。培育與完善數據要素市場是激活數據潛在價值的需要，也是推進要素市場化改革，完善社會主義市場經濟體制的重要組成部分。當前我國數據要素市場還處于起步探索階段，數據要素的市場化配置除了發揮市場的決定性作用，還需要強調政府對數據市場的治理作用。文章認為，當前我國政府在數據市場的治理實踐中還面臨意識、法律和組織等方面的諸多困境。因此，應強化政府善治理念與大數據理念的雙重植入，建立、完善數據交易法規，優化數據市場治理組織職能，以實現數據市場治理的高效化和精準化。

隨著大數據、人工智能、區塊鏈和物聯網等新興信息技術的飛速發展，數據在經濟發展中的作用日益凸顯，已發展為當今世界經濟增長的新動能、新引擎。黨的十九屆四中全會首次提出將數據作為一種新型生產要素，確立了數據要素新的歷史使命。2020年3月，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，進一步強調數據要素的重要地位，將數據與土地、資本、技術、勞動并列為五大生產要素，提出要從推動政府數據開放共享、加強數據資源整合和安全保護、提升社會數據資源價值等方面培育數據要素市場。我國擁有世界最大規模的數據量，數據市場的發展潛力巨大。然而，與西方發達國家相比，我國數據市場仍處于探索階段。數據生產要素的價值還未得到充分釋放，仍面臨著數據交易法律缺失、交易規則混亂、數據黑市蔓延、數據交易成本偏高和市場監管缺失等系列問題，這些問題掣肘了數據交易市場的培育和發展?；诖?，在數據市場發展過程中，除了發揮市場在資源配置中的決定性作用，還要加強政府對數據交易市場的治理，發揮政府在數據市場經濟中的監控等作用，這既是更好發揮大數據的社會經濟價值的必然要求，也是政府履行社會管理與服務職能的體現。

一、我國數據交易的實踐探索

我國擁有的數據體量龐大，據IDC預測，“從2018年到2025年，中國的數據量將從7.5ZB增長到48.6ZB，占全球27.8%，遠高于美國的17.5%”(1)IDC：《到2025年中國將擁有全球最大數據圈》，科學網，http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2019/2/423145.shtm。。隨著人們對數據需求量的增加，我國數據交易市場迎來前所未有的發展機遇，數據交易活動日益活躍。一方面，大數據交易平臺的數量和規模持續擴大。2014年6月，北京成立全國第一個大數據交易平臺——中關村樹海大數據交易平臺。2015年4月，貴州省成立貴陽大數據交易所，成為全國首家大數據交易所，其他大數據交易平臺緊隨其后。從各省(市、自治區)設立的各類數據交易機構來看，主要由政府主導、企業主導和具有產業聯盟性質交易平臺三類(如表1所示)。第一，由政府主導的大數據交易中心。貴陽大數據交易所、上海數據交易中心、華中大數據交易所等均是在地方政府的支持下建立的。第二是由大型互聯網企業以市場需求為導向建立的交易平臺，如京東、百度、華為、順風等大型企業主導的數據交易平臺。第三是產業聯盟性質的數據交易平臺，比如中關村大數據產業聯盟、中國大數據產業生態聯盟、南京大數據產業聯盟等數據商業服務。另一方面，大數據交易市場規模增長迅速。雖然我國大數據交易起步時間較晚，但已呈現快速發展態勢。2014年我國大數據產業規模為1038億元，2015年我國大數據產業規模1692億元，而到2019年產業規模就已超過8000億元，預計到2020年底將超過萬億。(2)國家工業信息安全發展研究中心：《〈2019年中國大數據產業發展報告〉顯示：我國大數據產業規模超過8000億元》，http://www.ecas.cas.cn/dtfb/yjdt/201912/t20191213_4553606.html。數據產業規模的擴大助推我國數字經濟的騰飛。根據中國信息通信研究院發布的數據顯示，2018年我國數字經濟規模達到31.3萬億元，占GDP比重達到34.8%，對國內生產總值增長的貢獻率達到67.9%，超越了部分發達國家，(3)中國信息通信研究院：《中國數字經濟發展與就業白皮書》，https://alicliimg.clewm.net/697/130/5130697/1556758784692672ef00666ace26acafce47a6803e2761556758781.pdf。數字經濟的迅速發展已成為推動國民經濟發展的關鍵力量。

表1 我國部分大數據交易平臺設立狀況

數據作為一種新型生產要素，人們對這種新型要素市場的思想認識尚未達成共識，尤其對數據要素市場交易規則還處于摸索階段，但是當前不少交易機構已經在嘗試建立數據交易的行業規范，并取得初步成效。以最具影響力的貴陽大數據交易所為例，貴州省于2016年就出臺了全國首部大數據交易的法規：《貴州省大數據發展應用促進條例》。除了法律規范外，貴陽大數據交易所還相繼制定了平臺交易規范《數據交易結算制度》《數據資源管理辦法》《數據確權暫行管理辦法》《數據交易資格審核辦法》《數據應用管理辦法》等系列數據交易規則，這些數據交易行業規范是數據市場穩定、有序發展的重要保障。目前，貴陽大數據交易所已發展2000多家會員，可交易的數據產品超4000個，明確規定交易的不是底層數據，而是數據清洗、建模分析的數據結果，要求數據買賣雙方保證數據所有權、合法、可信、不被濫用。(4)王芳：《關于數據要素市場化配置的十個問題》，《圖書與情報》2020年第3期。但是整體而言，我國數據交易市場的法律規制、技術標準和交易規則等尚未完善，大數據交易還處在起步階段，并未形成完整的交易規范體系。在數據交易市場的培育過程中，地方政府與企業的數據開放共享意愿不強。企業出于商業秘密、數據安全和同行競爭等因素考慮，對數據開放共享采取觀望、遲疑態度，造成數據開放共享壁壘和數據割據。數據市場運營過程中數據的時效性難以保證。數據開放格式難統一。數據交易平臺流通效率、質量管理方面良莠不齊，交易規范缺失，權屬不明，數據黑市交易更是泛濫等。要解決這些問題，離不開政府對數據市場的調控，當前亟需加強政府對數據交易市場的管理。

二、我國數據交易市場治理的現實困境

為充分發揮數據生產要素的潛在價值，就需要發揮政府在數據交易市場中的治理，將政府治理“有形的手”和市場機制“無形的手”結合起來，以培育更加健康、成熟的數據要素市場體系。然而在實踐中，由于受到諸多因素的掣肘，我國政府在數據交易市場的治理中仍面臨以下幾個方面的現實困境。

(一)意識困境：數據意識亟待增強

大數據意識的缺乏是阻礙數據交易市場治理的重要因素。盡管中央政府出臺了《促進大數據發展行動綱要》，但由于數據利益相關者對大數據的價值、重要意義等方面認知不足，數據意識淡薄，致使“數據國家”行動進展緩慢，掣肘數據交易市場的健康發展。一方面，就政府部門數據意識而言，政府數據的開放與共享，需要政府相關部門具有對數據價值的辨識能力，“數據在一些部門和官員眼里可能是垃圾和廢物，在另一些部門和人的眼里卻可能是寶藏和金礦”(5)馬亮：《大數據治理：地方政府準備好了嗎？》，《電子政務》2017年第1期。，如果政府官員沒有充分認識到數據的社會價值，將數據視為“垃圾”和“廢物”的話，就可能不愿意開放數據，數據也就難以發揮其在治理國家中的重要要素。一些地方政府擔心數據開放會對政府造成沖擊，片面地認為“信息革命破壞了官方對信息的權威控制，也限制了政府隱藏信息的能力”(6)〔美〕安瓦·沙：《公共服務提供》，孟華譯，北京：清華大學出版社，2009年，第1頁。，致使其對政府數據開放共享積極性不高，導致政府數據難以高效地參與到要素市場化配置中，從而難以發揮政府數據要素在數據交易市場中的主導作用。另一方面，就非政府組織的數據意識而言，企業是最主要的數據交易主體，當前我國企業對數據重視不夠，對大數據的開發、分析和應用能力有限，利用數據資源提高決策能力與市場競爭力的意識不強。根據工業互聯網產業聯盟的一項調查數據顯示，在面對工業數據共享流通時，有86%的企業表示擔心泄露商業機密，有33%的企業擔心會失去數據的控制權從而破壞自身的信息不對稱優勢。(7)何偉：《激發數據要素價值的機制、問題和對策》，《信息通信技術與政策》2020年第6期。出于對商業數據安全和自身利益的考慮，企業對數據開放共享的意愿不強，他們在數據開放上顧慮重重，這使得數據資源不能夠開放與共享，數據交易市場就失去內在驅動力。企業應認識到，數據不同于其他生產要素，它只有在充分流動中才能產生更大價值，封閉的環境下，數據價值可能會流失，難以實現數據保值增值的目的。此外，我國數據交易市場出于起步階段，企業對數據產權的保護意識也比較淡薄，在發生數據產權侵害時，利用法律維權的意識不強，“相較于數據人才不足、數據制度欠缺，數據意識淡薄則是則是制約數據利用與發展的根本因素”(8)張瑞敏、王建新：《大數據時代我國數據意識培養路徑探析》，《大連理工大學學報》2020年第1期。，這也導致數據交易市場的內驅力不足。

(二)法律困境：數據交易立法滯后

數據交易市場的有序、健康運行離不開健全的法律保障。當前，由于立法滯后，導致我國數據交易市場的法律規制缺失。其一，數據產權法律缺失。市場經濟的全部活動都是以產權為基礎并圍繞產權來展開的,(9)杜振華、茶洪旺：《數據產權制度的現實考量》，《重慶社會科學》2016年第8期。要培育數據交易市場，就必須要首先明晰數據產權。當前，我國數據市場上數據產權不明晰，對于數據所有權是屬于收集數據的企業還是產生數據的個人存有較大爭議，數據交易主體和授權交易資格的合法性得不到確認，導致數據的擁有方從事數據交易活動的意愿不強，有些企業不想或不敢將數據用于交易。數據一旦被盜用或侵犯，很難通過法律途徑進行維權，數據擁有者因此面臨很大的數據隱私安全和商業風險。目前，我國法律還未對數據產權歸屬作出明確規定，尚未出臺一部統一的權威性數據產權法，這無疑給未來數據交易市場帶來巨大風險和不確定性，不利于數據交易市場的健康運行。其二，數據監管法律的缺失。數據交易市場的健康發展，需要政府適度監管，當前我國國家層面上還沒有出臺數據監管方面的法律法規，地方政府僅貴州省出臺了《貴州省大數據發展應用促進條例》，但該條例只適用于貴州省行政區域內的數據交易活動。此外，該條例只對數據交易中的交易合同和交易場所、交易原則等做出了原則性，并未給出實際可操作的具體內容，因此難以實現監管目標。由于沒有統一的權威性數據交易監管法規，近年來暗網上底層數據交易活躍。據有關資料顯示，中國“網絡黑產”從業人員以超過150萬，市場規模達千億級別。數據泄露規模從2016年的14億條躍升至2017年的50億條。(10)《中國“網絡黑產”規模達到千億級別，網絡安全亟待多維度防御體系》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1599428738445793310&wfr=spider&for=pc。數據交易監管法規的缺失，直接導致數據黑市、數據濫用、數據泄露等行為猖獗，給政府數據治理帶來嚴峻挑戰。其三，數據開放相關法律的缺失。數據交易市場上的數據包括政府數據、企業數據和個人數據。其中政府數據在數據質量、可信度和價值等方面比企業社會組織和個人數據更具有優勢。作為公共物品，政府數據在數據交易市場上的開放與自由流通，能夠在一定程度上避免信息不對稱和交易成本的增加。但是，當前我國還未有明確、統一的數據開放相關法律，同時政府、企業和個人數據開放與共享的意愿不強，出于對數據安全和自身利益的考慮，數據利益相關主體對數據開放共享的動力不足。

(三)組織困境：數據交易治理組織職能分散

數據市場的有效治理，需要治理組織間的協同發力。我國數據交易的治理組織主要由政府相關數據治理機構和各地方成立的數據交易平臺擔任。一方面，就政府數據治理機構而言，我國還尚未成立全國性統一的數據治理機構，主要集中在各省、市政府和部委層面。隨著大數據技術的發展，各省(市、自治區)相繼成立大數據治理中心、大數據管理局和數字經濟局等治理機構，這些治理機構有的隸屬經信委、發改委、辦公廳等職能部委，還有的歸省政府主管(如表2所示)，各治理機構間由于條塊分割、部門利益沖突、信任缺失等因素影響，致使跨部門、跨地域和跨層級政府間的數據開放共享緩慢。此外，當前我國數據交易市場上數據爬蟲、數據竊取、“數據黑產”等非法行為呈擴大化態勢，嚴重影響了數據交易市場的健康、穩定、有序發展。究其原因，和數據交易市場的監督機構的空白息息相關。目前我國還沒有成立專門的大數據交易監管機構，數據交易更多依靠平臺自律?，F有的數據交易監管涉及到市場監管、工業信息化部門、公安機關和網絡信息管理等多個部門，由于監管責任不清，系統性和專業性不足，數據交易監管事實上處于缺位狀態，(11)田杰棠、劉露瑤：《交易模式、權利界定與數據要素市場培育》，《改革》2020年第7期。為數據市場中的不法行為滋生溫床。另一方面，就現有數據交易機構來說，2015年以來，各地方成立的大數據交易平臺如雨后春筍，大量涌現，由于缺乏全國統一的數據交易統籌協調中心，這些機構往往各自為戰，導致數據標準、數據交易價格和數據評價機制五花八門。以湖北大數據交易平臺、華中大數據交易所、武漢東湖大數據交易中心和長江大數據交易中心四個交易組織機構為例，這四個數據交易組織機構均位于湖北省境內，它們在功能定位上交叉重疊，形成了多個分割交易市場，直接導致了交易價格無序，交易規模小、交易頻次低等問題。

表2 地方數據治理組織機構設立狀況

三、數據交易市場有效治理的突破路徑

如何破解數據交易市場治理的諸多困境，發揮數據新型生產要素對經濟發展的關鍵性作用，激發數據要素價值，建立和完善數據交易市場，需要從理念更新、法律保障和組織協同等方面進行路徑優化。

(一)意識路徑：強化政府善治理念與大數據理念的雙重植入

培育與完善數據新型要素市場，發揮數據要素的巨大價值，是政府經濟管理與社會服務職能的重要內容。政府在數據交易市場的治理中，必須把“善治”作為政府治理和要素市場化改革的重要方向，實現從單一化管理型政府到多元化治理服務型政府的轉型。受傳統科層制組織影響，政府在數據市場的治理更容易傾向于單槍匹馬，不善于與其他非政府主體協同共治，對其他治理主體信任缺失，更多采用行政命令的方式，致使政府數據治理決策科學化程度不高，政府數據開放度不夠。即使已開放的數據，也難以實現互聯互通共享。因此在數據市場的治理過程中，一方面，需要創新政府治理能力，強化政府善治理念的植入。政府在數據交易市場治理的各個過程要堅持執政為民和以人民中心的善治理念，構建良好的“政民關系”和政企關系。要秉持協商、合作和伙伴關系的原則與其它行為體相互合作、平等協商、協同共治，增強企業、社會組織、民眾等非政府主體與政府間的信任感，解除企業對數據開放共享的后顧之憂，使政府數據和非政府數據都能在要素市場上充分自由流通，促使數據價值得到最大化釋放。另一方面，需要強化大數據理念的植入，樹立政府數據交易市場治理過程中的大數據思維。“大數據不僅是一門新技術，而且是一種新模式、新戰略和新思維，是人類認識客觀世界、創新驅動發展的方法論”(12)吳韜：《大數據治理視域下智慧政府“精準”決策研究》，《云南行政學院學報》2017年第6期。，因此應強化對數據市場主體的大數據理念的植入。其一，加強政府部門關于數據收集、管理、處理、利用、安全等方面的技能培訓力度，提高工作人員的數據素養，增強對數據的感受力、持久的注意力和對數據價值的洞察力。重塑數據流程，使政府工作人員能夠養成主動采集、統計、儲存、分析和利用各類公共數據的習慣。其二，提高企業數據保護意識，加強對商業數據的監管，避免自身商業數據的泄露或被非法使用。一旦數據產權受到侵害，要主動尋求法律和行業的援助。此外，企業要強化數據思維能力和數據分析決策能力，加強對職工數據素養的崗位培訓，提高數據決策與分析能力，學會利用數據參與市場競爭。最后要強化數據交易平臺的數據產權保護意識，采用先進、安全的數據管理系統對平臺交易數據進行保護，維護數據交易雙方的合法權益。

(二)法律路徑：建立與完善數據交易法規，讓市場主體“依規交易”

目前，我國還未制定全國性統一的大數據交易的法律法規，致使大數據交易市場的治理面臨無法可依的窘境?，F有的數據交易規范主要聚焦于國家政策、地方性法規和行業規范。(1)國家層面已出臺《網絡安全法》《政府信息公開條例》《促進大數據發展行動綱要》《數據安全管理辦法(征求意見稿)》等政策文件。(2)地方性法規層面只有貴州省出臺的《貴州省大數據發展應用促進條例》，但該法只適用于貴州省境內的數據交易。(3)各大數據交易平臺制定行業規范，如貴陽大數據交易所出臺的《貴陽大數據交易所702公約》，安徽大數據交易中心制定的《安徽大數據交易規則》，華中大數據交易所制定的《大數據交易管理條例》和《大數據交易行為規范》等。這些政策文件和行業規范對防控數據交易風險發揮了重要作用，但更多的是指導性的，并沒有對數據交易的具體內容作出詳細規定。此外，數據交易平臺制定的行業規范僅適用于數據交易平臺內部，約束力不夠。因此，應盡快出臺全國統一的數據交易法規，明確數據交易規則。一是盡快出臺數據產權的相關法律規范。明確各種數據產權歸屬，規定可交易的數據品種與各利益主體的責任與權利邊界，為數據交易掃除產權障礙，避免數據交易摩擦，使數據交易和數據保護有法可依。在數據產權法出臺之前，可先制定統一的行業標準和規范，包括數據交易品質的規定、數據清洗和處理的規定、大數據交易中的產權流轉和數據的安全保護標準等，以減少交易糾紛。二是數據交易監管法律規范。對數據交易買賣雙方與數據交易平臺、交易范圍、交易價格和數量質量等核心內容進行法律監管，依法對數據黑市、數據竊取和侵權等不法行為進行懲戒，建立完善的監管體系，保證市場有序健康運行。三是數據開放相關法律。政府數據開放共享是數據市場的重要一環。政府數據的免費或低成本開放共享，能夠為市場主體提供更多決策信息，消除信息不對稱，可進一步減少數據交易成本。由此，應建立政府公共數據開放法律，確定政府數據開放的標準和監督措施，規范政府數據開放行為，完善涉及數據隱私和國家機密的政府數據信息安全的法律與政策，明確規定哪些數據可完全免費開放，哪些政府數據限制或完全禁止開放共享，從而明確政府數據開放共享的范圍，使政府數據的開放共享規范化。例如，美國的《開放政府數據法案》規定，政府必須以“機器可讀”的格式，即以方便公眾在智能手機或電腦上閱讀的數據格式開放和發布數據。同時，限制發布涉及公眾隱私或國家安全的敏感信息。(13)余麗、張濤：《美國數據有限性開放政策及其對全球網絡安全的影響》，《鄭州大學學報》2019年第9期。美國政府通過立法對政府數據開放的范圍和原則作出了清晰的界定，在維護國家利益和保障企業商業數據隱私安全的基礎上，政府將數據開放共享提升到前所未有的廣度與深度，有力地促進數據的社會經濟價值。企業是最大的數據持有者，政府應保障企業手中數據的安全，不應一味強制要求企業開放共享數據，對此，數據開放法律應該確認企業數據開放的條件、具體要求和基本原則，加強對企業數據產權的法律保障。例如，歐盟《數據戰略》提出，只有在市場失靈的情況下，才能通過公平合理無歧視的條件賦予數據訪問權，不能強制要求企業分享其數據，要尊重數據持有者合法權益。

(三)組織路徑：優化數據市場治理組織職能，保障數據市場“有序交易”

數據交易離不開政府的監管。數據市場上“市場失靈”更需要政府的有效管理。當前我國在國家層面尚未成立數據市場治理的專門機構，數據交易面臨“監管缺位”的窘境。雖然各地方政府相繼成立大數據治理的相關機構，但是由于組織間缺少協同，不同組織間的職能不清晰,導致數據質量不高、標準不一，形成數據碎片化和數據孤島。因此這些組織在實際操作中對數據交易的監管功能并不顯著。從實際情況來看，當下我國數據交易的監管更多是通過工業信息化部門、公安部、網信辦和市場監管等多個部門，但是這些部門之間仍然存在責任不清，職能分工不明確，缺乏專業性等問題，致使數據交易監管的實效大打折扣。為此，應在國家層面設立數據交易的監管部門，通過數據交易監管的相關法律明確數據市場監管部門及其監管職責。數據交易監管主體除了政府監管部門，還包括其他非政府監督組織，應整合各類數據治理組織資源，形成對數據交易最大化的監督力量。尤其是在政府組織監督不到位的情況下，第三方監督機制的引入，能夠較好地彌補政府單一監管模式的缺陷，有效提高監管效率。美國由聯邦貿易委員會對數據經紀人進行監管。歐盟的歐洲數據監管局和成員國數據監管機構負責數據交易監管，監管部門采取自愿認證方式，設立了一批從事數據處理監管的第三方專業機構，授權專業機構對數據處理者進行監控，以規范數據服務市場。我國大數據交易應將政府監管和數據交易平臺監管結合起來，政府和大數據交易平臺各自承擔數據交易監管的職責，形成雙向監管模式。因此，有必要在數據交易相關法律中明確數據市場監督主體及各自監管范圍，加強對數據交易的交易內容、交易價格、交易范圍、交易質量等核心內容的監管，保障數據市場的“有序交易”。

數據交易市場體系的建立與完善，是適應新一代產業革命，繁榮中國特色社會主義市場經濟的必然要求。為充分激活大數據的潛在價值，保障數據市場的有序、穩定發展，既需要發揮市場在數據資源配置中的決定作用，還要強調政府在數據市場中的調控作用。將市場機制“無形的手”和政府治理“有形的手”緊密結合起來，促進數據交易市場的持續穩定、健康運行與發展，從而有助于我國政府向現代“有為政府”與服務型政府的轉型。我國政府在數據交易市場治理的過程中，還要面對數據立法滯后、數據意識和思維能力缺失和組織協同不夠等方面的困境，文章據此認為要從提高數據市場利益相關方的大數據意識與政府治理理念的創新、建立與完善數據交易法律體系、優化數據市場治理機構的職能等舉措切實提高數據交易市場治理實效和效能，從而增強我國數字經濟的國際競爭力。