“最多跑一次”改革背景下行政機關(guān)單位的檔案管理路徑探析

郭學(xué)華

（內(nèi)蒙古赤峰市喀喇沁旗市場監(jiān)督管理局，內(nèi)蒙古 赤峰 024400）

為建設(shè)服務(wù)型政府，近年來我國各地行政機關(guān)單位在“最多跑一次”改革中投入了大量資源和精力。但結(jié)合實際調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，檔案管理工作無法較好服務(wù)于“最多跑一次”改革的情況較為常見，很多問題因此出現(xiàn)。為更好滿足“最多跑一次”改革需要，正是本文圍繞行政機關(guān)單位檔案管理開展具體研究的原因所在。

1 “最多跑一次”改革概述

作為現(xiàn)階段重要的政務(wù)服務(wù)改革目標(biāo)，“最多跑一次”改革實質(zhì)上屬于“集成服務(wù)、一窗受理、一次辦結(jié)”的創(chuàng)新服務(wù)模式，行政機關(guān)單位可由此更好為群眾和企業(yè)提供服務(wù)。以筆者所在的內(nèi)蒙古赤峰市喀喇沁旗市場監(jiān)督管理局為例，“最多跑一次”改革主要圍繞受理一窗式、辦事標(biāo)準(zhǔn)化、全面電子化、證照免費寄、主動“零上門”五方面開展，政務(wù)服務(wù)“只進一扇門，最多跑一次”由此得以順利實現(xiàn)。但在具體實踐中，由于“最多跑一次”改革對檔案管理工作提出的更高要求，檔案管理無法適應(yīng)改革的情況得以暴露，為更好推進“最多跑一次”改革，行政機關(guān)單位的檔案管理必須設(shè)法優(yōu)化[1]。

2 基于“最多跑一次”改革的行政機關(guān)單位檔案管理路徑

2.1 簡化檔案利用手續(xù)

為更好服務(wù)于“最多跑一次”改革，行政機關(guān)單位檔案管理需設(shè)法簡化檔案利用手續(xù)，以此取消無謂證明，避免“跑冤枉路”問題的出現(xiàn)。“最多跑一次”改革目的在于解決“循環(huán)證明”、“奇葩證明”、“辦事跑斷腿”等問題，因此檔案管理工作必須設(shè)法簡化行政機關(guān)單位的繁瑣的辦事手續(xù)、繁雜的無謂證明。基于“最多跑一次”改革，檔案利用各環(huán)節(jié)的細化可通過目錄指南編制實現(xiàn)，以此明確各個領(lǐng)域的所需材料、咨詢方式、示范文本、負責(zé)部門，同時需要關(guān)注行為規(guī)范性。行政機關(guān)單位檔案管理需結(jié)合“最多跑一次”改革中的“減證便民”措施，以“書面承諾”制度為例，該制度可將部分難以提供的證明材料由“承諾書”的針對性簽訂而替代，檔案利用手續(xù)簡化自然可由此實現(xiàn)。

2.2 強化公共服務(wù)職責(zé)

為推進“最多跑一次”改革，行政機關(guān)單位檔案管理人員需要在相應(yīng)規(guī)范下做到各盡其職。但結(jié)合相關(guān)調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，“最多跑一次”改革更多關(guān)注國家綜合檔案館，行政機關(guān)單位檔案管理工作的受關(guān)注程度不足，結(jié)合現(xiàn)行檔案法規(guī)可以了解到，行政機關(guān)單位檔案不屬于開放對象，只有檔案形成單位的同意后方可開放相關(guān)檔案。結(jié)合《機關(guān)檔案管理規(guī)定》可以發(fā)現(xiàn)，本單位負責(zé)人的批注直接關(guān)系著行政機關(guān)單位檔案能否對外提供利用。在現(xiàn)行法制框架下，行政機關(guān)單位具備較高的獨自操作伸縮余地，這對“最多跑一次”改革能否順利開展帶來的影響較為深遠，民眾檔案利用需求很可能無法得到滿足。為推進“最多跑一次”改革，行政機關(guān)單位檔案管理部門必須明確自身的公共服務(wù)職責(zé)，以此規(guī)避缺位問題。行政機關(guān)單位檔案管理部門需要被納入政府信息公開條例，基于現(xiàn)行制度，檔案的歸檔移交需強化時效性的控制，并通過“內(nèi)外兼修”探索逐步取代以往的“重內(nèi)輕外”，以此明確行政機關(guān)單位檔案管理部門的公共服務(wù)職責(zé)，更好滿足民眾的檔案公共服務(wù)需求，“最多跑一次”改革自然可由此獲得有力保障[2]。

2.3 保證電子檔案的法律效力

“最多跑一次”改革涉及大量的電子檔案利用，這是由于“互聯(lián)網(wǎng)+電子檔案”在提供相關(guān)憑證方式具備顯著優(yōu)勢，屬于改革的主要實現(xiàn)途徑。但對于民眾檔案利用需求滿足來說，民眾的需求雖然能夠通過電子檔案較好滿足，但受限于發(fā)展緩慢的法律憑證價值，電子檔案法律效力問題對行政機關(guān)單位檔案管理和“最多跑一次”改革推進帶來的影響必須得到重視。為保證電子檔案的法律效力，需從觀念革新、技術(shù)進步、法治保障等方面入手，同時強化法律體系建構(gòu)。在行政機關(guān)單位，需保證數(shù)字檔案與其他證據(jù)平等，建立健全電子證據(jù)的收集、審查、保全、運用、判斷標(biāo)準(zhǔn)，以此保證其證明力，逐步與證人證言、書證、物證等傳統(tǒng)證據(jù)實現(xiàn)“平等”。通過開展“創(chuàng)制性立法”探索，逐步健全電子檔案法律體系，“最多跑一次”改革即可獲得更為有力支持。結(jié)合現(xiàn)行《會計檔案管理辦法》可以發(fā)現(xiàn)，“單套制”歸檔為會計檔案奠定了法律基礎(chǔ)，而近年來各地出臺的“最多跑一次”改革相關(guān)規(guī)定也明確了電子檔案法律效力等同于紙質(zhì)檔案，但需要保證行政機關(guān)單位按規(guī)范形成電子檔案。在電子檔案支持下，確認固化的“最多跑一次”改革成果能夠為電子檔案法律效力探索提供支持。結(jié)合《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》可以發(fā)現(xiàn)，該《草案》規(guī)定電子形式的電子檔案如具備法律效力可作為憑證使用。綜合分析可以發(fā)現(xiàn)，電子檔案法律效力近年來逐漸得到法律認可，逐步獲得社會認同，因此基于“最多跑一次”改革的行政機關(guān)單位檔案管理需設(shè)法更好保證電子檔案的法律效力。

2.4 建設(shè)數(shù)字檔案共享利用平臺

為進一步推進“最多跑一次”改革，行政機關(guān)單位檔案管理還需要關(guān)注數(shù)字檔案共享利用平臺的建設(shè)，單位的辦事效率可進一步提升。結(jié)合實際調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，“最多跑一次”改革離不開網(wǎng)絡(luò)平臺和電子數(shù)據(jù)的支持，但對于具備機密性、政治性等特點的檔案管理工作來說，檔案信息共享可能受到的制約必須得到重視，“中看不中用”的檔案利用網(wǎng)絡(luò)平臺對改革也會帶來一定限制。為強化數(shù)字檔案共享利用，我國必須設(shè)法建設(shè)專門的《數(shù)字檔案共享利用管理辦法》，以此明確檔案信息的保密、共享、公開標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)獎懲機制的建設(shè)也需要得到重視。考慮到檔案信息的特殊性，需細化和明確檔案信息共享的適用情形、例外情形、法律責(zé)任、救濟程序、操作指南，數(shù)字檔案的數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)著錄標(biāo)準(zhǔn)、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、文件格式也需要設(shè)法統(tǒng)一，以此保證“最多跑一次”改革中“一個數(shù)據(jù)用到底”的順利實現(xiàn)。在獎懲機制的建設(shè)中，需設(shè)法消除地區(qū)、行業(yè)限制，獎懲機制需結(jié)合法規(guī)從頂層進行設(shè)計，獎懲機制需同時融入考核體系，如將職員和領(lǐng)導(dǎo)升遷與政務(wù)數(shù)據(jù)共享利用、“最多跑一次”改革掛鉤。

3 結(jié)論

綜上所述，“最多跑一次”改革離不開檔案管理工作的支持。在此基礎(chǔ)上，本文涉及的保證電子檔案的法律效力、建設(shè)數(shù)字檔案共享利用平臺等內(nèi)容，則提供了可行性較高的檔案管理優(yōu)化路徑。為更好服務(wù)于“最多跑一次”改革，具體改革還需要關(guān)注相關(guān)人才的培養(yǎng)、軟硬件的針對性建設(shè)。