科研單位工資收入分配制度研究

何 憲

(中國人才研究會,北京 100101)

黨的十九屆五中全會提出， “要強化國家戰略科技力量，提升企業技術創新能力，激發人才創新活力，完善科技創新體制機制。”要實現高速度發展向高質量發展的轉變，必須高度重視科技創新，必須充分發揮科研單位和科研人員的作用。進一步改革完善科研單位的工資收入分配制度，對提高科研人員的積極性、激發科研事業單位活力、促進科研創新體系發展具有重要現實意義。

1 科研單位和科研人員的特點

科研事業單位作為事業單位的重要組成部分，是推進科技創新的主要承擔者，是加強我國自主創新能力、實施創新驅動發展戰略的骨干力量。《中國科技統計年鑒2020》的數據顯示，2019年全國科研機構共3217家、研發人員48.5萬人。其中，中央部門所屬研究機構726家，研發人員37萬人；中國科學院110家，研發人員10.7萬人；省級部門所屬1305家，研發人員9萬人；副省級城市部門所屬125家，研發人員0.38萬人；地市級部門所屬1051家，研發人員2萬人。按門類劃分，自然科學類機構256家，研發人員8.7萬人；農業科學類1121家，研發人員6.3萬人；醫藥科學類257家，研發人員3.2萬人；工程與技術科學類1009家，研發人員28.5萬人；人文與社會科學類574家，研發人員1.7萬人。在全國3100萬事業單位工作人員中，科研單位工作人員僅占1.6%，比重不大，但是很重要。

研究科研單位的工資收入分配制度，需要研究和分析科研單位和科研人員的特點。與其他社會領域的工作比較，科研是一種很特殊的活動，其特點主要有以下四個方面。

第一，科研成果的高創造性。經濟的發展、技術的進步每一步都與科學的進步密切相關。現代社會生活方式的形成是科學技術進步的結果，我們生活質量的改善都與科學研究成果有直接關系。發現自然界的規律對人類的發展作用是無法估量的，每當科學認識進步一小步，人類社會就會前進一大步。一個小小的科研成果就可能改變人類生活的進程，從根本上改變人們對自然界的認識和利用。蒸汽機的發明、電的利用、計算機的發明、互聯網的利用、手機技術的不斷提高都是鮮活的例子。有的使人類生產活動發生革命性變化，有的完全改變我們的生活方式[1]。

第二，科研活動的不確定性。科研活動不像其他事業單位的活動，如教育、衛生等，比較規則規范，按規定的要求進行，完全可以預期結果。科研活動是對未知領域的探索，難以預測研究的結果。因此，科研活動盡管有最初的動機、某種主觀的猜想或者大致的預測，但是科研不是完全按規劃出成果的活動。很多研究多年沒有成果，而很多成果是偶然的發現，研究成果與研究投入并沒有直接的關系。科研需要像其他工作一樣努力，但與其他工作不一樣的是，并不是只要付出努力就會得到預期的成果，科學研究沒有這樣的必然性，付出努力沒有達到預期成果是很常見的事。有時多年的努力沒有成效，但一個偶然的發現會具有極高的應用價值。例如，20世紀英國科學家弗朗西斯·高爾頓在利用人的觸覺、痛覺、視覺、聽覺的反應靈敏度來測試人的智力的研究失敗，卻在這一過程中開發出了 “相關系數”這一非常有應用價值的測算兩種變化之間關聯的方法。又如，美國輝瑞公司發明治療心臟病的藥效果不佳，卻成了治療性功能障礙的特效藥。

第三，科研人員的高素質。科研人員需要有很高的素質，科研活動是高智慧的創造性活動，對研究人員的素質要求很高。研究人員需要系統的現代科學知識和掌握科學研究方法。我們對中國科學院、中國社會科學院、中國醫學科學院、中國農業科學院等單位的調研發現，新進入的研究人員幾乎全部是博士學位。在中國科學院現有研究人員中，具有博士學位的占38.2%、具有碩士學位的占31.7%、本科學歷人員占20%；中央部門所屬的研究機構中，具有博士學位的人員占19.8%、具有碩士學位的人員占37.8%、本科學歷人員占29.3%；地方部門所屬的研究機構中，具有博士學位的人員占13.6%、具有碩士學位的人員占34%、本科學歷人員占38.4%，在事業單位中屬于整體學歷水平很高的單位。科研人員的高素質更重要的是體現在研究人員對科學的熱愛和崇尚科學精神上，很多科學家終身投入科學研究，根本不是因為科學研究收入高、地位高、待遇好，而是出于對科學的熱愛。

第四，科研工作的獻身精神。從事科學研究，需要敢于探索、敢于創新、敢于挑戰現有的理論。任何理論的突破都表明了與現有理論的不同，是對傳統理論的某種否定。因此，科學研究需要大無畏的獻身精神。我們知道哥白尼提出了日心說，布魯諾為堅持日心說并發展宇宙無限說，被宗教裁判燒死在鮮花廣場，為捍衛科學真理而獻身的故事。現代社會已經遠離中世紀的愚昧，科學研究已經有了寬松的環境。但是提出一個新的學說、新的理論，也不是完全沒有風險。因此，真正的科學家是那些追求真理、獻身真理、品德高尚的人員。更重要的是，科學研究不是貪圖回報、獲得物質利益的領域，科研工作不是能發大財的職業。無論社會發展到什么階段，從事科學研究仍然需要獻身精神。

以上四點是對科研活動、科研人員共同特點的概括，反映的是科研活動和科研人員的共性。但我們說的科研，全稱應當叫科學技術研究，科研單位的范圍很廣，不同的科研單位的差異很大。我們既要了解科研單位的共同特點，還應分析不同類別的科研單位的不同特點，以便根據不同科研單位進行有針對性的管理。

對科研種類的劃分，本身就是一個研究課題。根據李俠的研究，科技界對研究類型進行分類是近些年才有的事情，我們非常熟悉的R&D (研究與發展)分類標準，來自經合組織 (OECD)于1963年在意大利小鎮弗拉卡蒂召開的一次會議。在那次會議上，專家們提出把研究的類型分為基礎研究、應用研究與試驗發展研究，這就是當下全世界都在采用的指標[2]。1986年3月 國家科學技術委員會發布《關于科研單位分類的暫行規定》，根據研究與開發機構所從事的工作性質、承擔課題的類型，把研究與開發機構劃分為下列四種類型：①技術開發類型；②基礎研究類型；③多種類型；④社會公益事業、技術基礎、農業科學研究類型。其中 “多種類型”是指同時從事上述基礎研究、技術開發兩種類型工作，其中每種類型工作均占相當的比重，但又均不占明顯優勢的單位。2018年《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》 (國發〔2018〕25號)把科研單位分為基礎前沿研究、公益性研究、應用技術研究開發三種類型，提出對不同類型的科研機構實施差別化的經費保障機制。在日常工作和社會活動中，我們也在對科研單位進行分類。比如，在自然科學領域，我們可以把研究分為直接為市場服務的、長期研究可以轉化為應用成果的、一般學術性的、基礎性長期研究。在社會科學領域，可以把研究分為基礎性研究、學術性研究、政策基礎研究、政策應用研究等幾種類型。

從工資制度和工資管理的角度，可以把科研單位分為三種類型。第一類直接從事市場技術開發，由市場主導，成果讓市場來檢驗，價值讓市場來認可，這種類型的科研單位工資可以完全由市場決定。第二類是基礎科研，這是市場不愿意、不可能做的那些研究。對這些研究，需要的是根據他們的能力、學歷、職務、職稱，有一個與同類人員基本相當的收入，保證他們有一個體面的生活。重大的研究成果可以適當給予一定獎勵，但是科研成果被業界認可、被社會認可才是對他們最大的獎勵。第三類是介于以上兩類之間的中長期研究，可以稱其為基礎性的應用研究，或者應用的基礎研究。這些單位既有基礎研究的成分，也有一定的市場技術開發成分，也有市場開發的前景，但需要的時間較長、投入較大、風險也較大。這類科研機構要在加強中長期考核的基礎上，參考市場的工資水平確定工資。

值得注意的是，基礎研究、應用研究、基礎性應用研究這三種類型在運用上需要結合實際，科學地、客觀地、實事求是地進行劃分。這里有三種劃分方法：一是對科研院所進行劃分。根據我們對中國科學院、中國醫學科學院、中國農業科學院的調研，大家的意見是要對院所一級進行截然的簡單劃分，可能有相當的難度。因為除了極少數可以完全劃入基礎研究和應用研究外，大多數的研究院所都既具有基礎研究任務，又承擔應用研究的任務，在院所這個層面來劃分只適合少數的單位。二是對院所下面的研究室進行劃分。顯然，這比對整個院所進行劃分更接近實際一些。但根據我們對中國科學院化學所、中國醫學科學院基礎醫學研究所、中國農業科學院生物所的調研，大家認為要對研究室進行三個類別的截然劃分也有困難。在很多研究團隊內，既有搞基礎研究的，也有搞應用研究和中長期應用研究的，這樣的組合有利于團隊的長遠發展。三是對科研人員進行劃分。這樣的劃分更準確，但劃分也更復雜，因為不同的劃分是為了在工資管理上區別對待，在一個研究團隊中對不同人員進行鑒別，難度相當大，對研究團隊的團隊精神和相互合作的影響也有待評估。因此，比較好的辦法是根據實際情況進行實事求是的劃分。有的需要對不同的研究院所進行劃分，有的需要對同一研究院所內的不同研究室或研究團隊進行劃分，有的則需要對不同人員進行劃分。對基礎性研究或應用基礎性研究的院所、研究室或團隊、研究人員給予更多的財政保障。

2 科研單位體制和工資制度存在的問題

改革開放以來各個時期科研單位的工資制度和工資政策激發了科研單位的活力，調動了廣大科研人員的積極性，特別是搞活科研單位的措施，使科研工作在為社會提供服務的同時增加了科研單位的收入，加快了科研工作的發展，提高了科研人員的待遇，但同時也存在很多問題。在目前階段，科研單位的分類不清晰，一些單位發展方向不明確，不同類型的單位混雜，討論工資制度不能不涉及科研單位改革本身的問題。

2.1 事業體制的科研機構，缺少優勝劣汰的機制

目前的科研機構和科研體制，是計劃經濟時期以蘇聯為榜樣逐步建立起來的。改革開放以來，特別是黨的十四大提出發展市場經濟以來，計劃經濟體制逐步退出了歷史舞臺，取而代之的是社會主義市場經濟。把在計劃經濟條件下形成的科研機構和科研體制，簡單地搬到市場經濟中來，是行不通的。計劃經濟體制下形成的科研機構，與市場經濟體制最不協調、最不吻合的就是缺少優勝劣汰的機制。在市場經濟下，除了政府以外的各類機構都處于激烈的競爭中，企業最為典型，符合基本的條件 (有的國家基本不設條件)就可以申辦企業，做得好企業就不斷擴大，做得不好就破產倒閉。不斷有企業產生，不斷有企業倒閉，優秀企業在競爭中發展壯大，劣等企業在競爭中逐步淘汰。其他非營利性機構也處于類似競爭中，也在優勝劣汰，這就是市場經濟的活力所在。但反觀事業單位的研究機構，要申請建立一個科研單位難度很大，資金、編制、人員、級別，每一項都不是一個簡單的問題，需要經過反復審核，且很難獲批。建立一個機構很難，撤銷一個機構更難。一個科研機構要撤銷，僅人員安置問題就讓人卻而止步：人往哪里安，身份怎么辦，級別怎么辦。這種需要時很難設立、設立后就無法撤銷的性質，與市場經濟要求的活力和競爭格格不入，這也是我們很難建立發達國家的國家重點實驗室制度的重要原因。國家重點實驗室要求人員有機組合、自由流動、靈活而適應性強，我們的事業單位科研體制很難做到這一點。科學技術日新月異，各種創新層出不窮，各類機構競爭激烈，事業單位科研機構的機制體制是無法適應的，因此應當從機制體制上加大事業單位科研機構的改革。改革的方向可以是企業，也可以是非營利機構等，少數保留國家研究單位的性質，但管理方式要改變，人員流動要活起來。近年來我們對這個問題進行了深入研究，也在逐步推進相關制度改革，但這是科研體制的深層次問題，這個問題不解決，解決工資制度問題就無從談起。

2.2 經費保障力度不夠，大單位做小課題找錢發獎金

我國的科研單位數量很大、門類龐雜、供養人員多，國家財政難以全額保障所需要經費，特別是近年來工資收入水平迅速提高，人員經費大大增加，各級財政對科研單位人員經費的保障嚴重不足。這些年來，幾乎所有的科研單位都在面向社會創收，其中很主要的目的就是獲得收入以彌補財政經費的不足。不同行業部門的研究機構之間雖然有一定差別，但無論什么性質、什么部門設置的科研單位，財政撥款和縱向課題都不能覆蓋所有的費用。科研單位面向社會提供服務是一個比較復雜的問題。科研單位承擔橫向課題、提供橫向服務大致有以下幾種情況。一是本來就有這種職能，即該研究院所就是做應用性開發研究，在完成國家應用性研究之外，面向市場搞開發研究也是該院所的重要功能。二是該院所是做基礎研究的，但做一些相關的應用研究對基礎研究有一定好處，在完成基礎性研究任務后，有時間做一些應用研究也是可以的。三是不需要做橫向課題或搞市場性的技術開發，但需要創收彌補財政撥款的不足。第三種情況的創收，是相當一部分科研單位具有代表性、普遍性的情況。一個大科研單位、一批高層次研究人員，去做一些對本職工作沒有意義的社會課題研究項目，實在是浪費資源、浪費人才。但不搞市場的橫向課題、橫向服務，院所就無法生存，研究人員的工資過低，研究隊伍不穩定。目前部委所屬的研究機構設立目的是進行為政策制定服務的理論研究或政策研究，或者國家發展所需要的重大研究。但由于財政所撥經費不足以發放研究人員工資和津貼補貼，一些部委的研究院所不得不把相當大的精力用于延攬橫向社會課題，有的單位為了維持生計，甚至把橫向課題研究放到首位，而把本應當作為立身之本的為部委決策服務的科研任務放在次要位置。

2.3 缺少獨立法人治理結構，用管理行政的方式管理科研機構

科研工作有其獨特的規律性，科研機構必須尊重科研規律、服從科研規律。但是在計劃經濟下形成的科研單位都有行政主管部門，而行政主管部門大多按一般管理下屬單位的辦法來管理所屬的科研機構。無論在業務發展、人員管理或是審計巡視上，都把科研單位視同一個普通的下屬單位進行管理。雖然從20世紀90年代開始進行了事業法人登記，但是部門所屬的科研機構還只是一個形式上的法人，仍然是主管部門的附屬機構。在此基礎上，為了進一步推進事業單位改革，國家又提出了建立事業單位法人治理結構的想法，并在一些地區開始試點，但從試點情況看，也并沒有擺脫行政的干預，還沒有成為獨立的法人。值得注意的是，一些新型研發機構在獨立法人治理方面取得了積極進展，但還不能說是形成了健全的法人治理結構。絕大部分事業單位性質的科研單位，管理的體制機制基本沒有大的變化。依據科研規律，給科研單位充分的自主權，形成健全的治理結構仍然任重道遠。沒有獨立的法人治理結構，科研單位的工資也只能按一般事業單位工資制度來執行，最多適當考慮科研單位的一些特色，給予一定程度的自主權和靈活性，無法做到法人治理結構完全依靠市場自主決定工資水平和工資制度，并依據本單位的特點建立科學的工資制度，做好單位內部工資分配。

2.4 對國家撥款的項目缺少科學考核，投入產出無法準確評估

目前科研單位的經費劃撥，工資獎金是按人頭劃撥，而這個劃撥的人員經費標準是比較低的，遠遠達不到實際發放的需要，因此科研單位的工資獎金有相當部分來自國家的課題和社會課題。大型科研單位有足夠的國家課題，但國家課題只有30%可以作為所謂的間接費用用于發放工資獎金。很多單位有資金，但沒有可用于發放工資獎金的資金，在水井邊活活渴死。即使他們把課題圓滿完成，有關方面對研究成果也很滿意，剩下的課題結余資金也不能發放工資獎金。也就是說，對于相當一部分科研單位來說，目前的問題不是增加財政撥款的問題，而是調整財政撥款用途的問題。很多單位反映，他們的單位不需要增加財政撥款，只需要適當調整財政撥款的使用政策即可解決當前缺少工資獎金的資金來源問題。那么，為什么縱向課題經費不能用于發放工資獎金呢？表面原因是財政撥款中已經有人頭經費了，實際的原因是有關機構擔心如果沒有一個比例限制，一些單位會把課題經費大部分甚至全部用于工資獎金，沒有資金購置設備進行實驗和研究，無法完成項目要求的科研任務。這種管理方法是我們國家特有的一個現象。在國外，課題經費怎么用是科研單位的事，下達任務的部門只管課題承擔單位是不是完成了任務，是不是達到合同中提出的各項要求。硬性規定人工經費的做法是很不科學的，因為不同的項目、不同的任務，需要的設備和試驗用品的比例是不一樣的。因此，我們要改變規定用于人員經費比例的做法，必須細化科研項目合同的內容，嚴格科研工作的考核，加強科研成果的評估，增強科研項目管理的科學性，同時也放開對科研單位研究經費使用的約束，讓科研單位更加靈活地處理人員費用和設備實驗費用的關系。

2.5 內部績效考核壓力過大，導致科研工作的短期行為

1985年科技體制改革后，科研人員工資與個人的績效考核逐步建立起了聯系。1993年工資制度改革確立了事業單位工資中活的部分，使個人績效與浮動工資的聯系有了制度安排。2006年事業單位建立崗位績效工資后，加強了績效考核，績效考核結果與收入分配緊密掛鉤進一步有了制度保證。崗位績效工資制度建立起來后，績效工資在科研人員的工資收入中比例越來越大，績效考核結果對科研人員來說越來越重要。應當說，科研人員的績效考核結果與其工資收入掛鉤，對調動科研人員的積極性、鼓勵多出成果起到了重要的推動作用。但也要看到，內部績效考核壓力過大導致了學術研究的短視性和短期行為。科研人員多出成果、快出成果的想法相當普遍，重應用項目、輕基礎研究的行為趨向明顯，功利化和利益驅動的科研活動越來越多，影響了科研機構的使命和國家戰略的完成，也不利于科研機構的長期發展。同時，這種嚴格的績效考核制度與科研工作 “容錯”機制也不吻合，部分科研單位在考核 “指揮棒”的影響下，害怕研究失敗對個人考核結果產生不利影響，不愿意承擔高難度研究，影響了科研創新。真正的科學研究絕不是考核出來的，我們不知道對牛頓實行了什么樣的考核制度使其發現了萬有引力定律，不知道對愛迪生進行了什么樣的考核使其發明了電燈，不知道對陳景潤進行了什么樣的考核使他在如此艱苦和簡陋的條件下突破了世界性的數學難題，這些重大研究成果都與考核無關。一旦對研究進行考核，那么研究就只能跟著考核的指揮棒走，你考核什么，他就做什么，不可避免就形成了研究的功利性、短期行為，這樣的考核對科學研究是毀滅性的。考核和激勵是兩件事，不能一說到激勵就立刻想到考核。激勵是多種多樣的，對科學的熱愛這種激勵，可以說完全與考核無關。在堅持績效考核的前提下，合理區分短期項目、中期項目、長期項目的考核辦法和考核指標，遵循科研規律，建立容錯機制，在這個基礎上實施的績效工資制度才是符合科研工作特點的績效工資制度[3]。

2.6 各類科研單位情況復雜，不同單位之間收入差距過大

同屬于事業單位，科研單位與高校、公立醫院的情況完全不一樣。高校和公立醫院都是大致相同類型的單位，高校基本屬于教育行政部門管理，公立醫院屬于衛生行政部門管理。但科研單位主管部門很復雜，很多部門都有自己的科研單位，雖然對國家科技行政部門有一些大的政策規定，但各個部門下屬科研單位情況差異很大，包括財政保障的力度差別、交辦課題經費多少的差別、市場創收能力的差別、收入分配政策的差別，等等。在這種情況下，雖然都是科研單位，科研人員的工資收入差別是很大的。以某省部門直屬科研院所為例，該省的部門直屬科研單位一共20家，2018年績效工資水平最高的省環境科學研究院為人均30.65萬元，最低的省血吸蟲病防治研究所為5.94萬元，差別近6倍。但高校的差別就沒有這么大。該省直屬高校82家，2018年平均績效工資最高的學校為10.07萬元，最低的學校為5.75萬元，差別為1.75倍。而省直屬13家公立醫院中人均績效工資最高的為17.22萬元，最低的為4.82萬元，差別為3.57倍。這是工資收入改革方面的政策性問題造成不同研究院所之間收入的差別過大，產生了明顯的不公平。

3 改革完善科研單位工資制度的思考

3.1 加快對科研事業單位的整體改革

針對科研機構事業體制存在的問題，早在2000年國務院就提出了《關于深化科研機構管理體制改革的實施意見》 (國辦發[2000]38號)。意見要求，技術開發類科研機構實行企業化轉制，實行企業化轉制，要通過轉為企業或進入企業等方式向企業化轉制，與原部門脫鉤；為國家經濟和社會發展提供重大基礎或共性技術服務、無法得到相應經濟回報的個別科研機構，通過調整結構、優化組合形成一支精干隊伍，這些科研機構可以由原部門 (單位)繼續按事業單位管理；承擔軍事科研任務的科研機構，原則上也要向企業化轉制，具體轉制方式和管理體制另行制定。社會公益類科研機構分別按不同情況實行改革。公益類研究和應用開發并存的科研機構，有面向市場能力的 (占總數一半以上)要向企業化轉制；以提供公益性服務為主的科研機構，有面向市場能力的也要向企業化轉制；主要從事應用基礎研究或提供公共服務、無法得到相應經濟回報、確需國家支持的科研機構，仍作為事業單位按非營利性機構運行和管理，其中具有面向市場能力的部分，也要向企業化轉制并逐步與原科研機構分離。其他科研機構要向中介服務方向發展。

2000年7月，國家在繼10個工業局所屬的242家科研機構轉制的基礎上，又推出了建設部等11個部門 (單位)所屬134家科研機構轉制方案，總體上看轉制是很成功的，很多院所在轉制后仍然作為國家隊，起到了行業技術進步領頭羊和推動者的作用，有的成為上市公司，經濟實力和科技實力大幅加強。后來國家又推出了一些單位的改制，但進展不太順利。企業化有利于改變中國當前科研機構結構不合理的狀況，強化研究開發工作的市場導向。獨立于企業之外的科研機構過多，是中國科研機構結構不合理的一個集中反映。中國研究開發人員在科研機構、高等院校和企業三個部門的分布大約是37%、43%和20%;而美國的分布是6%、14%和80%，日本的分布是5%、35%和57%，即大部分在企業。同時，中國的研究開發經費在科研機構、高校和企業的分布是43%、2%和43%，大部分也是在科研機構；而美國的分布是10%、14%和76%，日本的分布是9%、20%和65%，還是大部分在企業。中國科技人員和科研經費分布不合理的狀況，導致研究開發工作市場導向不強、成果轉化少、產業化程度低[4]。2015年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《深化科技體制改革實施方案》 (中辦發〔2015〕46號)，提出要 “堅持技術開發類科研機構企業化轉制方向”，說明技術開發類的科研機構的轉制要繼續進行，需要在總結此前轉制機構的經驗基礎上，把轉制平穩有效向前推進。2018年國務院《關于優化科研管理 提升科研績效若干措施的通知》 (國發〔2018〕25號)要求開展科研機構分類支持試點 “對從事基礎前沿研究、公益性研究、應用技術研究開發等不同類型的科研機構實施差別化的經費保障機制”，這是促進技術開發類科研機構走向市場的重要措施。

科研機構改革仍然在路上，現有的科研機構未來要走三條道路。一是繼續把技術開發型的機構推向市場，改制為企業；二是把一部分公益性研究機構改為非營利機構，讓他們建立法人治理結構，形成自我約束能力，同時具有充分的自主權，以靈活的機制從事科研；三是少數基礎理論研究和國家戰略性的研究由國家主辦、國家主管，按國家要求完成國家交辦的任務。只有面向市場的科研機構轉制搞活，減少國家財政支持的科研機構數量和人員，國家才有足夠的力量確保那些國家應該承擔的機構所需的資金，確保需要由國家來辦的科研機構的科研人員工資水平。除了技術開發類科研單位轉制外，其他科研機構也需要深化改革，要使各類科研機構都活起來，落實科研事業單位在編制管理、人員聘用、職稱評定、績效工資分配等方面的自主權，根據其特點和定位，逐步向不同的方向發展，真正形成符合科研規律，適合科研發展的體制機制。

3.2 理順科研單位工資獎金的資金來源方式

從制度上來講，目前事業單位的工資獎金所需要的經費是由國家財政統一劃撥。這就是科研事業單位預算中的所謂人頭費，即按人員數量和工資標準劃撥的工資獎金費用。看起來國家財政保障了科研單位的工資獎金所需要的費用，給予科研單位很大的支持，是科研單位運轉最重要的保障。但實際上，科研單位的工資獎金來源很復雜。

目前大多數公益性科研事業單位的工資獎金經費來源于三個方面：一是來自國家財政按預算劃撥的人頭費；二是來自國家下達的科研項目中按規定可提取的間接經費；三是來自面向市場的橫向課題或服務取得的經費。我們常常看到相當多的科研事業單位面臨的情況是，國家人頭費不夠，間接經費放不開，橫向經費很勉強。所謂人頭費不夠，是指國家按目前的基本工資和績效工資標準，撥給科研單位的財政經費低于科研人員的實際工資水平；所謂間接經費放不開，是指科研單位的科研項目，國家規定只能有30%作為間接經費可以用于發放勞務；所謂橫向經費很勉強，是指不做橫向課題，工資獎金經費不夠，做橫向課題，課題和科研院所的層次、水平、方向不吻合。不同的科研單位幾乎都有這三個方面的資金來源，但不同單位的三個資金來源所占的比重不一樣。這種情況是特定時期的特殊情況，隨著科研事業單位改革的進一步深入，特別是分類推進改革的步子加快，工資獎金的資金來源管理也應當進行整合、理順、加強。

隨著科研單位改革的推進，根據工資獎金的資金來源不同，可以把科研單位分為三類。第一類是推向市場的單位，完全從向市場服務中獲得資金，他們的工資獎金完全市場化，但國家要對院所領導人的工資水平進行管理。第二類是從國家的項目經費中得到資金的單位，在提高項目資金水平的基礎上，國家不再劃撥人頭經費預算，項目經費使用完全放開，不設限制，工資水平和績效工資總額也完全放開。這類單位要加強競爭，優勝劣汰，研究項目的資金要充足，研究成果的檢驗要嚴格。如同保送上研究生的道理一樣，有的國家項目也可以不必招標投標，直接讓有實力的研究團隊承擔，靠多年研究的成果建立起來的信譽，這也是一種競爭。第三類是國家完全保障工資獎金經費的單位，國家制定工資收入的標準并嚴格按標準發放，工資獎金經費全額保障，不再靠項目的間接經費，這類單位數量要少、人員要精，比如基本理論研究、必要政策支持研究、國家戰略性研究等確需國家支持和保障的科研單位。達到這樣的目標可能需要一個發展過程，在開始階段無法一下子改變多種資金來源，但需要鑒別不同研究機構的性質，與機構的改革方向相配合，逐步理順工資獎金的資金來源關系。

3.3 構建符合科研工資特點的科研人員工資制度

在討論什么是適合科研單位特點的工資制度之前，首先我們應當理清一些基本概念。績效和績效考核是現代管理制度中對單位或者個人工作和工作成效的管理方法。績效獎勵是對那些績效考核的結果比較優秀的單位和個人給予適當獎勵的一種制度。而績效工資是把工作人員的收入與其工作成效緊密掛鉤，由量化的考核結果決定收入高低的工資制度。一般來說，那些直接產生經濟效益的單位和工作比較適合搞績效工資，而普通的事業單位比較適合搞績效獎勵。績效工資和績效獎勵針對的情況不一樣，績效工資是你干多少活、出多少成果、為單位創收多少，就給多少工資。因此，把基本工資定得低低的，把工資的主要部分與工作成果掛起鉤來，成果多績效工資就多，成果少績效工資就少。績效獎勵充分依靠基本的工作責任感和職業道德，注重長期激勵，不把工作成果與工資過分緊密聯系，但對出成果多的且確實有成就的給予一定的獎勵表示肯定和鼓勵。 因此，對一般事業單位來說，不是搞績效工資，而是在績效考核基礎上的適當獎勵。基本工資應當是工資的主要部分，績效獎勵一般在10%以內即足夠了。現行的崗位績效工資制度，把績效獎勵和績效工資混淆，把所有單位都搞成了績效工資，績效工資在工資中的比重占到了一半以上，這不適合一般的事業單位，也不適合一般的科研單位。

科研人員的工資制度應當符合科研工作的特點，科研人員的激勵可以分為短期激勵、長期激勵、自我激勵三種類型。短期激勵是指在較短的時期就能見到效果，在年終績效考核時能夠得到體現的激勵；中長期激勵是指在較長時期，即3到5年，甚至10年20年才能見到成效的激勵；自我激勵即對事業的熱愛，沒有任何激勵也努力奮斗，不講報酬、不計代價去為實現目標而奮斗。現行的崗位績效工資制度，把科研人員激勵簡單等同于基于年度考核基礎上的短期激勵。國外對科研的考核一般以3至5年為一個周期，特別是基礎研究，很少有把年度考核放在重要位置的。但國內卻對短期績效考核比較在行，對中長期的評價不在行，或者說很不在行，缺少對中長期績效評價的制度安排。中長期基礎性研究可能在相當長的時期內都無法出成果，但其研究具有戰略意義，一旦成功就會發生革命性的變化。在目前的考核指標導向下，這樣的長期的、基礎的、戰略性的研究得不到應有的重視，對國家長遠發展和國際競爭將非常不利。此外，對一批真正的科學家，他們對科學的熱愛、對國家的責任感，頻繁的年度考核對他們是傷害，是對他們科學研究的干預。沒有人能比他們更能評價科研項目的意義，沒有人比他們更為國家的科研著急。對于這種自我激勵，任何外在的考核激勵都是多余的。而目前科研單位的績效工資制度恰恰過分強調短期激勵，忽視中長期激勵，是沒有正視和尊重科學家的自我激勵。

不管什么類型的科研單位，總需要出科研成果，有的科研成果可能大一些，有的科研成果可能小一些；有的科研成果可能不需要太長的時間，有的科研成果則需要幾年、十幾年甚至幾十年。雖然都是科研成果，但是性質差別很大。因此，科研單位的工資制度需要根據科研工作的特點，在三類激勵的基礎上建立不同的工資制度。對建立在短期激勵基礎上的工資制度，要加強年度考核的科學性，既要有量的考核，也要有質的考核，確實把科研成果作為工資收入分配。這種制度比較適合搞技術開發，搞短平快項目的單位和人員。對建立在中長期激勵基礎上的工資制度，首先要探索建立中長期的考核制度，在中長期項目研究過程中可以考核，但不能和工資掛鉤，要建立容錯機制，要和人員的聘用制度和聘用周期結合起來，加強中長期激勵的有效性。對建立在自我激勵基礎上的工資制度，給予科學家充分的空間，讓他們自由進行研究，探索新的科學研究方向，確保他們生活保障和應有的尊重。要允許這三類分配方式以及其他各種分配方式存在，給不同類型科研單位足夠的選擇空間，充分調動各類科研人員的積極性。

3.4 逐步實行科研人員年薪制

年薪制是伴隨著現代企業發展而產生的一種職業經理人薪酬制度，很多市場經濟國家的醫生、高校老師、科研人員也采用年薪制。值得注意的是，年薪制并不是根據年度考核來確定年度收入的薪酬制度，年薪制在合同簽訂時就已經確定了年度薪酬總量，年度考核只是為了掌握履行合同的情況，或者有少量收入與考核掛鉤。根據年度考核結果來確定工資的制度是績效工資制度，在合同中就已經確定了年薪及相關要求的制度才是年薪制。因此，年薪制和績效工資制最主要的差別在于激勵的長期性。科研工作大都短時間內無法看到成效，甚至有科研失敗的風險，不適合采用年度考核且根據考核結果確定科研人員的收入，而年薪制正好能為科研人員潛心研究提供穩定的收入保障和收入預期。國家已經下發文件鼓勵高層次人才實行年薪制，科研單位是高層次人才集中的地方，在科研單位實行年薪制，既符合國家的有關規定，也適合科研工作的特點，與科研工作的要求相吻合。

在科研單位實行年薪制有多方面的意義。第一，有利于與國際接軌，實現人才流動、人才共享。除了特殊項目外，科研工作是開放的，人才是流動的。實行年薪制有利于我們與國際接軌，吸引各類優秀人才， “聚天下英才而用之”，進一步提高我國科研工作的國際水平。第二，有利于把薪酬改革與用人制度改革相結合，實現真正的聘用制度。目前在事業單位實施的聘用制對用人制度的影響不大，原因是多方面的，這導致了科研單位的人才流動難度大、單位用人制度不活、人才配置狀況不理想。年薪制的重要特點就是把薪酬水平的確定與聘用期相結合，在聘用合同中，既明確聘用期間的待遇，也明確聘用期間的要求，聘用以年為單位，薪酬實行年薪，聘用到期聘用關系中止，合同確定的薪酬中止。第三，有利于克服激勵短期化，強化中長期激勵。在科研單位實行年薪制，可以充分發揮年薪制長期激勵的優勢，有利于解決我國科研單位缺少中長期考核的短板。聘用合同一般3到5年，年度考核了解工作開展情況、聘用合同履行情況；聘用合同到期，對合同期間的表現進行全面評價，工資收入按合同約定的水平支付。這樣年薪制有利于中長期科研項目的開展，有助于解決過分強調短期激勵導致科研活動短期化的問題。

3.5 建立和完善法人治理結構

按傳統的事業單位管理方式，政府直接把科研單位微觀的事情管了，包括科研單位研究什么、怎么研究、需要多少人、工資發多少、工資怎么發等國家都要制定文件，主管部門都要按照文件來進行檢查，科研單位只能按這些要求去落實。建立法人治理結構后，科研單位成為一個真正的獨立法人，科研單位內的管理事務全部交給科研單位自己去處理。建立事業單位法人治理結構是很早就提出來的命題。2011年，中辦、國辦發布了《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》，事業單位構建法人治理結構的基本治理要求主要有四方面：一是法定規則，其治理架構與決策方式、管理制度和監督機制、管理機制和組織目標等都是法定的；二是分權制衡，體現事業單位各權益相關者之間的權力分配與制衡關系；三是運作獨立，自主管理、自主辦理有關法定的業務，獨立開展經營業務，獨立承擔法律責任；四是公開透明，保證事業單位接受社會監督[5]。為什么原來國家什么都管，建立法人治理結構后就可以把單位的內部事務交給單位了呢？最主要的是法人治理結構中有各方利益的代表，形成了單位內部的相互制約機制。

近些年來，事業單位法人治理結構建設試點取得了積極成效，特別是新型研發機構的探索，走出了一條與傳統事業單位改革不同的路子，構建內部制約機制建設有明顯進步。從事業單位法人治理結構的試點看，做得比較好的有以下幾個方面：一是法人通過章程確定單位的運作要求；二是把決策和日常管理相分離；三是理事會的定期召開確定重大事項。但是最大的問題是理事的責任不明確，沒有形成各方利益的相互制約，形不成實際的決策和監督機制。從試點的情況看，理事會剛成立時，理事會成員重視一些，參加理事會積極一些，發表意見認真一些，但時間一久，理事會就會逐步流于形式，事業單位又回到了向主管部門或主辦單位負實際責任的狀況。為什么會出現這樣的情況？

事業單位法人治理結構與企業法人治理結構有一定區別，但是企業法人治理結構有許多可借鑒的地方。企業的董事分為執行董事和外部董事，執行董事是在企業高管任職的董事，外部董事是不在企業日常管理中任職的董事。外部董事分為股東董事和獨立董事，股東董事由股東選出，獨立董事由企業聘任。董事有領取薪酬的，也有不領取薪酬的；有在派出單位領取薪酬的，也有在公司領取薪酬的。無論誰派出、誰付薪酬，董事對公司負有勤勉和忠誠的義務。《中華人民共和國公司法》一百四十七條規定，董事、監事、高級管理人員應當遵守法律、行政法規和公司章程，對公司負有忠實義務和勤勉義務。 第一百四十九條規定，董事、監事、高級管理人員執行公司職務時違反法律、行政法規或者公司章程的規定，給公司造成損失的，應當承擔賠償責任。《中華人民共和國刑法》還對上市公司的董事、監事、高級管理人員違背對公司的忠實義務、利用職務便利致使上市公司利益遭受重大損失的處罰做了相應規定，這些規定對企業的董事提出了明確要求，責任是什么，沒有承擔相應責任怎么辦，相關法律都做了明確的要求和處罰規定。

目前事業單位法人治理結構建設最核心的問題是理事會成員的責任不明確。要使事業單位法人治理結構真正發揮作用，必須借鑒公司法人治理結構建設的經驗，像公司治理結構一樣，對理事 (董事)明確提出任職要求，用法律形式明確事業單位理事會成員的法律地位和法律責任，讓理事會成員有職有權，代表各個方面的利益，切實負起理事 (董事)的法律責任。代表各方派出的理事必須向派出單位和該法人單位負責。派出單位要把理事的履職情況作為干部考察的重要內容，如果派出單位代表沒有認真履行相關職責，派出單位要追究責任。如果出現該法人單位出現重大決策失誤和違反國家法規重大管理問題，屬于理事責任的，應當追究理事會成員的責任。徹底改變把理事作為一種擺設、作為一種榮譽的做法，真正建立起法人單位的內部制約機制。

3.6 建立科研人員工資水平調查比較制度

在傳統體制下，科研人員的工資水平與其他事業單位是完全一樣的，沒有體現科研人員的特點。建立市場經濟體制以后，事業單位的工資逐步開始分化，與市場工資接軌是無法避免的趨勢，這就需要建立科研人員工資水平的調查比較制度。

根據《公務員法》的規定，公務員與企業相當人員的工資水平試調查比較的工作已經進行了幾年，取得了一定經驗，但事業單位的工資調查比較才剛提出不久。2016年國務院發布《關于激發重點群體活力 帶動城鄉居民增收的實施意見》，在要求完善事業單位的工資水平決定機制時，提出 “在加強行業薪酬調查和信息發布基礎上，探索建立體現行業特點的高校、科研機構薪酬調查比較制度。”這是首次在國務院文件中提出事業單位工資的調查比較問題。我們知道，公務員以綜合管理人員為主，公務員工資調查的比較對象是企業管理人員，相對來說比較單一。事業單位以專業技術人員為主，專業技術人員涉及很多行業、很多類型、很多專業，各個行業有各個行業的特點，比較起來不那么簡單。日本、美國等一些國家的公立學校、公立醫院和公立研究機構屬于公務員，在公務員工資的調查比較中就包含了對民間相關機構的工資調查。而我國的公務員中不包含事業單位，事業單位的工資需要進行單獨的調查。當然不是事業單位每一類人員都需要通過調查比較的辦法來確定工資，比如國家法律已經明確規定義務教育學校教師工資不低于當地公務員的工資水平。而科研單位不一樣，企業的科研人員也相當多，高校也有相當多的人員專職或兼職從事科研工作，通過市場的調查比較來確定科研人員的工資水平很有必要。因此，國務院提出在高校和科研機構進行工資調查的試點，是針對目前科研人員工資確定缺少客觀依據提出來的現實問題，也是對未來科研單位工資確定機制的有益探索。

科研單位工資調查比較是一項新工作，需要進行深入研究，提出可行性方案，調查范圍由小擴大，循序漸進開展。工資調查比較是一件很專業的工作，要有專門的調查機構開展，或者委托具有資信的咨詢機構進行調查；調查對象對調查數據有很大的影響，不同的調查對象會得出不同的調查結論，因此要經過充分論證，合理確定調查對象；要重視調查方法的研究，確保調查獲得的數據真實可靠；要制定可行的比較方案，確保把相同層級的人員進行準確比較。調查比較工作初始階段，可以把調查出來的市場工資水平作為一個參考因素，在調查比較工作逐步成熟后，再將調查出來的市場工資作為確定科研單位工作的主要依據，實現科研人員工資完全與市場接軌。