全球經濟治理創新：一項基于議題調適和規則重構的分析

韓召穎 呂賢

摘 要 2016年來，美歐發達國家內部治理失范引發“逆全球化”和經濟民族主義盛行，導致全球經濟治理規制的“合法性”加速衰減和“有效性”不足，客觀上要求推進全球經濟治理創新。作為制約創新的主要變量，全球經濟治理的“議題調適”和“規則重構”成為影響治理創新成敗和績效的關鍵因素。在新的國際經濟條件下，全球系統性金融風險防控、投資自由化趨勢下降及貿易保護主義回潮成為治理議題調適的主要方向，而國家間宏觀經濟政策協調、“邊境后”貿易措施治理和各國“新工業化政策”影響下的投資政策變化成為規則重構的重點。鑒于此，中國應從統籌國內經濟發展、擴大“公共物品”供給和凝聚新興經濟體利益共識的角度推進全球經濟治理創新，并相應提升中國的影響力。

關鍵詞 全球經濟治理創新 議題調適 規則重構 中國角色

2008年金融危機暴露出全球經濟治理機制存在的“不完全”“非中性”及核心治理議題“失真”和規則更新滯后問題。全球經濟發展失衡的加劇客觀上要求推動全球經濟治理創新。然而，美國社會在“新鍍金時代”（the Gilded Age）積累的深層次矛盾的集中爆發，傳統的“政治正確”和“文化多元主義”的式微，卻推動了個人主義和民族主義價值的回歸。政策上，特朗普將制造業外遷、就業崗位減少、貿易赤字飆升歸因于民主黨政府的“全球化政策”和自由貿易政策，轉而倡導“美國優先”（America First），排斥國際合作，擺脫多邊貿易規則約束，對“不符合”美國單邊利益的多邊機制搞“退出政治”。同時，歐盟作為傳統上全球經濟治理“規范性力量”（normative power）的主要貢獻者，在歷經歐債危機、“難民危機”“英國脫歐”和“新冠疫情”四大考驗后，內部治理困境加劇，對全球經濟治理創新的引領效應式微。德國利用危機強化對歐盟的主導，歐盟中小成員國“疑歐”和“恐歐”情緒上升。

在歐元區貨幣政策一體化基礎上，德國利用歐債救助積極推進區域財政政策協調，如果實現“雙協調”無疑將擴大德國在歐元區經濟政策制定的影響力。 “難民危機”源于歐盟內部移民政策分歧，而英國“退歐”則反映出“逆全球化”背景下歐盟成員國對推動區域治理協調的希冀下降。2020年“新冠疫情”肆虐歐美，這一混亂趨勢再度加劇。

一、選擇性治理、議題失真與規則滯后

對全球經濟治理的歷史考察表明，在全球化時代，出于掌控和引導全球價值鏈構建，塑造有利于自身利益的國際經濟秩序，歐美發達國家在事關全球經濟治理的議題選擇、議程設置和規則構建上采取“選擇性治理”（selective governance）的立場，導致全球經濟發展失衡、金融風險累積和治理效能下降。后危機時代，全球經濟治理核心議題“失真”和治理規則更新滯后進一步制約了全球經濟治理效能的提升，并加劇了全球經貿摩擦的頻率和烈度。

一方面，長期以來，全球經濟治理回避制約治理效能提升的實質性問題，核心議題“失真”。（1）全球經濟治理長期片面強調發展速度和經濟效益，對制約全球經濟穩定發展的系統性金融風險、制度供給赤字缺少足夠重視，并漠視發展中國家參與治理的價值。事實上，金融衍生品交易監管缺失導致的金融風險累積正是引爆2008年金融危機和歐債危機的觸點。

2008年金融危機前，總額達數千億美元經過包裝的美國次貸產品流入歐洲金融系統，加劇歐洲國家流動性緊張是引爆歐洲主權債務危機的重要因素。參見約瑟夫·E·斯蒂格利茨.自由市場的墜落[M].李俊平，譯. 北京：機械工業出版社，2010：18-19.治理議題調適事關全球經濟治理及其創新的主導權，美歐卻對此刻意回避。例如，對金融危機根源的反思，美歐國家長期糾結于美聯儲加息對房地產市場的影響、華爾街金融投機交易及財政赤字比例失調等技術細節，刻意回避國際貨幣體系改革、新興經濟體參與治理及強化全球金融交易監管等實質問題。（2）美歐積極推動發展中國家開放市場，卻回避本國經濟結構調整，加劇了全球貿易摩擦和經濟失衡。在美歐發達國家利用技術、資本和規則優勢掌控和引導全球利益格局的同時，本國產業卻紛紛走向離岸外包（offshoring）或海外生產，經濟模式趨向于價值鏈中的金融服務業、尖端技術研發制造、原材料和農產品出口。以美國為例，2008年金融危機之前的十年，美國制造業產值占GDP的比重由25.7%下降到18.9%，全球比重由27%下降至14%。

馬雪嬌.美國經濟虛擬化的教訓[J]. 中國金融，2017（10）：16-20.2018年，美國三大產業比重分別為0.8%、18.6%和 80.6%，

虛擬經濟擠壓實體產業的問題已經比較嚴峻。特朗普執政后，為繼續轉嫁危機，高舉貿易“301條款”，公然破壞WTO多邊貿易規則，激起全球性貿易保護主義浪潮。

另一方面，全球經濟治理規則更新滯后，難以應對新環境和新問題，大幅降低了全球經濟治理的“有效性”。（1）經濟問題復雜化和新議題不斷涌現。全球價值鏈深化和科技創新加劇了全球經濟問題的復雜化，新環境和新議題對治理規則提出更新、更高要求，特別是互聯網經濟興起在加速資源跨境流動和提升全球資源配置效率的同時，也加劇了經濟風險及其防控難度。（2）大國權力的博弈加劇。全球經濟治理規則構建始終是大國權力博弈的焦點。2016年，IMF改革完成后，中國投票權上升至6.07%，帶動新興經濟體投票權整體上升。

黃薇.國際組織中的權力計算——以IMF份額與投票權改革為例的分析[J]. 中國社會科學，2016（12）：195.但截至2019年12月，美國在IMF的投票權份額仍高達16.52%，并頑固堅持85%多數票獲勝規則，實質上意在把持“一票否決權”。此外，美歐國家之間對治理主導權的競爭也阻礙了治理規則更新。2011年5月，正值歐債危機救助和IMF改革之際，《紐約時報》爆出“卡恩性侵事件”，其中美國政府所扮演的“角色”至今仍令人生疑。

米歇爾·多波曼. 改變法國的丑聞——卡恩事件特別調查[M].陳雯，譯. 北京：東方出版社，2013.（3）改革勢力面臨集體行動困境。作為新銳力量，新興經濟體在涉及集體利益時常因利益分歧和發達國家介入而難以協調立場。以2017年為例，中、俄、印度和土耳其鋼鐵出口份額分別為13.6%、4.8%、3.4%和2.7%，

中國所占份額超過三國之和，因而中國與三國之間的鋼鐵貿易糾紛也超過發達國家。2019年3月，美國宣布支持巴西加入經濟合作與發展組織（OECD）。這意味著巴西將放棄WTO框架下“發展中國家”身份，此舉使中印等國陷入被動。

二、全球經濟治理創新相關文獻述評

學術界對影響和制約全球經濟治理創新及其議題調適和規則重構的研究成果豐碩，研究視角可大致歸納為如下三類：

一是探討治理創新中議題調適和規則重構“必要性”及其影響因素，并特別關注“美國政策變化”對全球經濟治理創新的影響。陳德銘撰文指出，二戰后的全球經濟治理規制（理念、議題和規則）反映的是美歐國家的利益和價值觀，無法反映國際經濟格局變遷、平衡新的經貿利益訴求和應對全球經濟“新議題”的涌現。據IMF統計，2008年新興市場和發展中經濟體占全球GDP比重首度超越發達經濟體，上升至51.2%，而2018～2019年又分別上升至59.7%和 60.3%。

2006～2018年，“金磚五國”（BRICS）的GDP占全球比重由12%上升至 23.6%，貿易比重由11%上升至16.3%，對外投資比重由7%上升至12%

。宋國友對“奧巴馬與特朗普兩屆政府參與全球經濟治理意圖”的比較研究表明，前者冀望借助全球經濟治理機制協調國際社會的“統一經濟力量”，幫助美國擺脫金融危機;后者認為全球經濟治理重要性下降，在治理理念上也由“全球主義”轉向“美國優先”，特朗普政府態度轉向是造成全球經濟治理陷入低潮的主要原因。

二是對“專業領域”治理中的“議題調適”和“規則重構”的探討。鑒于系統性金融風險對全球經濟和金融安全的威脅，張發林對“全球金融治理”進行了研究。他認為，危機后的全球金融監管應注重加強國際協調，監管方式上應從“市場交易主體微觀審慎性監管”向“全球金融政策宏觀審慎性監管”轉變。而黃薇對IMF“投票機制”及“投票權”改革的研究表明，國際組織投票過程反映成員國的權力博弈，中國等新興經濟體在IMF投票權份額的上升并不代表其“決策權”比重的提升，即“投票權變化與決策權變動”之間不存在嚴格的對應關系。劉敬東對WTO改革“議題設計”進行了探討。他認為，未來WTO改革的議題應集中于與貿易新形勢有關的補貼、透明度、國有企業與市場扭曲方面的規則修訂、爭端解決機制的完善及WTO管理職能的強化三個方面。

事實上，上述研究已聚焦于后危機時代全球經濟治理主要機制及其相應領域治理創新中的“議題調適”和“規則重構”，而國際社會也已取得一定共識，并獲得部分實踐成果。

三是對經濟治理創新中“新興經濟體”對推動“議題調適”和“規則重構”的價值，尤其是“中國角色”的探討。就“新興經濟體”角色而言，王飛認為，危機后新興經濟體對推動國際貿易、金融和投資規則重構的影響力進一步上升，未來應當繼續堅持以“適應性融入”為取向，以加強國家能力建設和強化共同利益基礎上的集體行動推動全球經濟治理創新。徐秀軍也主張，中國和其他發展中國家應從“機構平臺、議題設置及構筑國家和地區安全防護網絡”方面合作推動全球經濟治理創新。朱旭則指出，中國除堅持“共商共建共享”理念外，還應當從提供“公共產品”（public goods）的角度貢獻“中國智慧和力量”。

與受“華盛頓共識”（Washington Consensus）影響的國家不同，埃塞俄比亞和盧旺達深受中國經驗的影響，比如制定中長期經濟發展規劃和產業指導政策、重視基礎設施建設、引進外資和發展制造業等。

2004～2016年埃塞俄比亞GDP年均增長10.8%，人均GDP增長277%，饑餓指數從56下降到32

2014～2016年埃塞俄比亞饑餓指數（GHI）數據，，2019年繼續下降至28.9。

2019年埃塞俄比亞GHI數據，當前，作為推動治理創新的中堅力量，中國的態度、政策和實踐關乎全球經濟治理創新的走向和成效，同時有助于提升中國的影響力。

歸納發現，就全球經濟治理創新的諸要素而言，既有文獻對宏觀意義上的治理理念、價值和制約因素的探討可謂深入，且在中觀意義上對“治理機制改革及可操作性”的研究也已成熟，基本能涵蓋和回應學術界的關注。比較而言，微觀意義上，如何解決危機前“選擇性治理”的弊病，提升治理“有效性”，實現“標本兼治”，而非有利于發達國家“轉嫁危機”，同時適應國際經濟新環境和新格局，尚待深入探討。在此意義上，促進治理“議題調適”和“規則重構”是影響全球經濟治理績效的主要變量，也是影響全球經濟治理創新成敗的關鍵因素。

三、全球經濟治理創新與議題調適

金融危機前，美歐國家采取的“選擇性治理”，以及治理目標過度強調經濟增長和經濟效益，對威脅全球經濟安全的系統性金融風險、美國內部政策的外溢效應及發達國家涌現的貿易、投資保護主義缺乏足夠重視。因此，當前全球經濟治理創新的議題調適應從以下三方面展開。

（一）聚焦全球系統性金融風險防控

系統性金融風險的跨國傳導會影響公眾對金融市場的信心，導致全球金融市場動蕩。鑒于美國在全球經濟中的主導地位，國際社會對系統性金融風險，特別是美國內部政策變化引發系統性金融風險缺乏足夠重視。

一是美國金融政策的外溢效應需要引起重視。美元霸權下，國際貿易、投資和金融跨境交易過度依賴美元和美國宏觀經濟政策的現實難以改變，而美國貨幣金融政策“失范”恰恰是全球系統性金融風險累積的主要根源。截至2014年，美聯儲出臺四輪量化寬松政策，向金融市場注入數萬億美元流動性，導致印度、土耳其及阿根廷等新興經濟體債務比例驟增。

2017年后，美聯儲貨幣政策趨向緊縮，政策轉向無視可能引發新興經濟體資本外逃的風險。因此，負責任的美國貨幣金融政策是防控全球系統性金融風險的關鍵。

二是全球金融風險監管需要加強。美歐金融監管架構分散、監管標準寬松與金融市場規模不匹配、監管模式與經營模式脫節導致的監管無效是金融危機爆發和擴大的重要根源。首先，統一國際監管標準。全球范圍內落實《巴塞爾協議III》的要求，商業銀行確保一級資本充足率6%、計提2.5%防護緩沖資本和不高于2.5%的反周期準備資本，并將杠桿率、流動杠桿率和凈穩定資金來源比率納入風控標準。其次，擴大監管范圍。推動發達國家將金融創新業務納入監管范疇，重點提高金融衍生品跨境交易監管水平。最后，改善監管理念。推動金融監管政策由中觀和微觀交易行為監管向宏觀政策審慎性監管轉變，加強大國政策溝通、信息交流和風險預警合作。

三是發展中國家需要構筑金融“防火墻”（firewalls）。美歐倡導的“華盛頓共識”積極推動全球金融自由化，鼓勵發展中國家開放金融市場，主動撤去經濟安全“藩籬”。事實上，亞太金融危機、俄羅斯金融危機和阿根廷比索危機的教訓一再表明，實行完全金融自由化的發展中國家是國際金融風險外溢的主要受害者，而選擇有限金融開放的國家應對危機的抵抗能力更強，經濟復蘇也更強勁。

當前，新興經濟體日益成為經濟溢出效應的產生者，構筑發展中國家金融“防火墻”對全球金融安全、經濟復蘇和可持續發展意義重大。

（二）關注全球投資自由化下降趨勢

2017年來，全球投資自由化不確定性增強。全球投資主要依賴《雙邊投資協定》（BIT）的現狀無法改變，投資規則“碎片化”（fragmentation）問題持續存在。全球投資流動的規模和效率下降。2017～2018年，全球外國直接投資流量較上年的下降幅度分別為23%和13%，其中發達經濟體流入下降幅度分別為37%和27%、發展中經濟體流入增幅為1%和2%，而轉型經濟體流入分別下降27%和28%。

另外，國際投資整體收益率持續下降。2012～2017年，全球投資收益率從8.1%降至6.7%，其中發達經濟體由6.7%下降至5.7%，發展中國家由10%下降至8%。

全球投資自由化趨勢下降與發達國家“逆全球化”升溫、經濟民族主義興起和外資安全審查趨緊直接相關，解決投資規則“碎片化”問題迫在眉睫。截至2017年末，國際投資協定總數達3322個。

2018年底，實際終止的投資協定309項，有效國際投資協定總數達3317項，其中含雙邊投資協定2932項和358項含有投資協定的條約。

國際投資協定泛濫導致的規則“碎片化”加大了“意大利面碗”（spaghetti bowl phenomenon）效應，降低了投資效率，并推高了投資成本。當前，應充分利用發展中國家在國際投資領域影響力整體上升的機遇，繼續推動《多邊投資協定》（MIA）談判，緩解全球投資規則“碎片化”對投資自由化和便利化的制約效應。此外，需要敦促各國減少投資監管和取消投資限制措施。2017年，全球出臺144項投資措施，其中23項屬于限制或監管措施，占比為16%。而2017年10月至2018年4月，新出臺的投資措施中超過30%為限制或監管措施，特別針對戰略性“國有資產”和“技術收購”采取更嚴格的審查。2018年全球出臺112項投資措施，其中31件屬于限制或監管措施，占比為27.7%。

最后，構建統一的投資者與國家爭端解決機制。2017年，國際投資爭端解決機制（ISDS）新增65件，累計收案達855件;2018年又新增71件。截至2019年1月總計收案達942件。

關于投資爭端解決機制，美歐之間存在投資者—國家爭端解決機制和國際投資法庭體系（ICS）的分歧，而權威的國際投資爭端解決機制及規則體系缺位無疑深度影響全球投資自由化進程。

（三）重視全球性貿易保護主義回潮

美國貿易政策調整是本輪貿易保護主義回潮的主要誘因。特朗普政府將貿易政策調整的基礎從奧巴馬政府的規則重構轉向以國家實力為主，力圖憑恃美國超強實力獲取單方談判優勢，達成有利于美國的貿易規則。為此，特朗普政府渲染自由貿易（free trade）對美國經濟、就業和安全的威脅，企圖以“公平貿易”（fair trade）取代自由貿易原則，導致多邊貿易秩序陷入無序狀態。迄今，美國已與中國、歐盟、日本、加拿大、韓國、墨西哥及印度等全球主要貿易國爆發過激烈的貿易沖突，沖突規模和烈度甚至堪比經濟大蕭條（great depression）時代。

受美國貿易政策調整的影響， 2017～2018年，G20的8個發達成員G20的8個發達國家包括美國、日本、德國、英國、法國、意大利、加拿大、澳大利亞。出臺的貿易保護措施高達1182件，是“新興十一國”（E11）同類措施的1.5倍。從國別觀察，美國和德國出臺的貿易保護措施較多，其中美國共計出臺350件，位居世界第一，德國共計出臺169件。

鑒于此，抵制全球貿易保護主義回潮，捍衛自由貿易進程，應將世界貿易組織改革納入治理議程，以適應全球貿易治理新環境。（1）依據議題達成協議的難易度，設定議題優先排序。世界貿易組織應在簡單議題上尋求突破，為成員方樹立談判信心。多哈回合（Doha Round）談判陷入僵局的根本原因在于談判議題過于分散、議題設置缺乏優先性，增加了發達成員和發展中成員協調立場的難度。（2）重視“邊境后措施” （behind the border measures）等非關稅壁壘問題。在傳統關稅壁壘已大幅降低的條件下，不同規則體系、監管標準和執行部門正在形成一種新的“邊境后”非關稅壁壘，國際規制合作（international regulatory cooperation）的緊迫性急劇上升。（3）理性回應發達國家的關切，將“競爭中立”（competitive neutrality）、“知識產權”保護和“強制技術轉移”等納入談判議題。應當說，就增強多邊經貿機制的合法性和有效性而言，理性回應發達國家的關切，有助于降低當前發達國家內部經濟民族主義升溫所導致的負面影響。

此外，擴大“區域化”的“公共物品”效應，促進區域內規則重構成為推動全球經濟治理變革的“跳板”。世界貿易組織談判歷程表明，先行的諸邊談判成果往往會被其后的多邊談判所采納。例如，世界貿易組織東京回合（Tokyo Round）談判達成的9個諸邊協定，其中7個被隨后的多邊談判成員所接納。

四、全球經濟治理創新與規則重構

鑒于全球經濟治理所處的制度困境，以及在危機后保障全球經濟穩定、貿易自由化和投資便利化所存在的現實局限，新一輪全球經濟治理創新中的規則重構應將國家間政策協調、“邊境后”貿易限制措施削減、新“工業化政策”影響下的投資規則重構和應對“新議題”作為重點。

（一）宏觀經濟政策協調是規則重構的基礎

全球價值鏈深化要求各國就財政、貿易和貨幣金融等宏觀經濟政策展開磋商和協調，夯實全球經濟復蘇的政策基礎。一方面，需要加強全球、特別是歐美發達國家的金融監管政策協調。鑒于金融交易監管無效的破壞效應，歐美分別出臺了具體監管規范。2010年7月，為遏制金融危機深化，奧巴馬政府出臺《多德—弗蘭克金融監管法案》，對金融從業人員、衍生品交易和金融機構杠桿率做出嚴格限制。2010年9月，歐盟就區域金融監管改革達成妥協，敦促成員國，特別是歐元區國家強化財經紀律，并將征收金融衍生品交易稅提上日程。毋庸置疑，實現有效監管的前提是統一全球金融監管規范，以及促進跨境金融交易監管機構的協調。事實上，盡管《巴塞爾協議III》就規范商業銀行運營和交易風險已做出明確要求，但出臺具體監管細則使之具備可操作性，并在全球范圍內推廣才是落實《巴塞爾協議III》的關鍵。與此同時，在監管理念方面，應促進發達國家金融監管從自身微觀交易監管向宏觀政策審慎監管轉變。

張發林.共識與爭論——宏觀審慎性全球金融治理評析[J].太平洋學報，2019（2）：50-62.

另一方面，需要促進世界各國在財政和貨幣政策方面開展協調。金融危機后，為刺激經濟復蘇，世界各國競相實行的貨幣寬松和過度財政擴張是全球宏觀政策協調的重點。鑒于美國貨幣政策的巨大溢出效應，美聯儲四輪量化寬松政策已為金融市場注入數萬億美元流動性，這一措施雖然助推美國經濟的復蘇，但也增加了部分新興經濟體的金融風險。伴隨美元加息等去寬松政策的實施，土耳其金融市場率先爆發動蕩。2018年8月10日，特朗普宣布對土耳其鋼鋁產品加征關稅后，土耳其貨幣里拉單日下跌20%，10年期國債利率上升20%，股市暴跌。

與此同時，國際貨幣基金組織也已經對越南、印度、阿根廷、墨西哥及巴西等高度依賴國際資本流入的經濟體的債務風險提出預警。

因此，加強全球宏觀經濟政策協調對本輪全球經濟治理創新中的規則重構至關重要。

（二）“邊境后措施”是危機后經貿規則重構的重點領域

后危機時代，“邊境后措施”已成為推動全球貿易自由化的主要障礙，也是全球經貿規則重構的重點之一。“邊境后措施”除主要涵蓋國內規制（domestic regulations）、知識產權、環境衛生標準及競爭政策外，還包括監管方式和執法行為。但就“邊境后措施”的現實重要性而言，知識產權保護規則和“競爭中立”政策是當前“邊境后措施”規則重構的關鍵。

一方面，關注知識產權規則重構的必要性。在美國主導下，1994年《關稅與貿易總協定》（GATT）框架下達成的《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPs）構成國際經貿領域知識產權保護的規則基礎。數字化時代，美國主導的“2T”（TPP和TTIP）談判及《反假冒貿易協定》（ACTA）對“知識產權”設定更高標準（TRIPs-PLUS），引導全球知識產權規則重構新趨勢。首先，進一步擴大知識產權保護范疇。將《與貿易有關的知識產權協定》下作為“秘密信息”內容的“未披露的實驗數據或其他數據”納入知識產權保護范疇。

其次，延長部分知識產權的保護期。在《與貿易有關的知識產權協定》下，知識產權專利權20年有效保護期已得到國際社會認可，但美國提出“有條件”延長專利期間，將提交專利申請起至授權專利超過5年或做出審查請求之日起超過3年時應對專利所有人進行合理補償。例如，針對“醫藥產品因成員國市場準入程序導致有效期間被不合理縮減的期間，應對專利所有人進行補償”。最后，相較《與貿易有關的知識產權協定》的靈活執法條款，美歐倡導強化執法力度，包括“主管機構對知識產權啟動民事、刑事及行政執法程序時推定該商標或專利權有效”、損害賠償范圍擴展到未來侵權及將侵犯知識產權的刑事處罰擴大至商標假冒及盜版物進出口等。

事實上，當前知識產權保護規則重構的趨勢主要反映了歐美發達國家的利益，客觀上給發展中國家，特別是新興經濟體推進本國技術升級和經濟轉型帶來更多困難。

另一方面，關注“競爭中立”政策的影響。2011年起，美國積極在經濟發展與合作組織、聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）和北美自由貿易區等全球和區域經濟合作機制中推動“競爭中立”框架，并引入重點針對“國有企業”的條款。2012年，在歐美積極推動下，世界銀行發布《競爭政策：促進市場繁榮與發展》為“競爭中立”政策確定基調。首先，積極削減反競爭市場監管措施，主要是削減法定壟斷、企業數量限制或禁止私人投資，消除市場價格或其他市場限制措施，減少商業活動風險。其次，遵循反壟斷法，降低關鍵中間產品和最終產品成本升高的風險，阻止反競爭并購交易，加強《反不正當競爭法》執行和減少反競爭行為。最后，控制和削減國家資助和補貼，以便減少不公平競爭。事實上，“競爭中立”政策的規制范圍主要涵蓋可競爭性市場與非競爭性市場交叉或模糊的領域。其中，在可競爭性市場領域重點在于政府補貼、債務、稅收和監管是否中立，立法與實際執行是否相一致等，根本目的在于打破制約社會資本（包括國際資本）進入某些特殊領域的限制而獲得同等市場準入或競爭待遇。2020年1月14日，美歐日三方在華盛頓就“產業補貼”問題舉行談判，攻擊發展中國家依靠“舉國體制”推動本國產業發展。

長期觀察，“競爭中立”政策正在由發達國家的政策訴求向具有普遍約束力的國際經貿規則的趨勢轉變，并正在為更多的全球經濟治理機制所推崇，因而也成為“邊境后措施”規則重構的重點。

（三）各國新“工業化戰略”凸顯投資規則重構的重要性

金融危機后，各國為促進經濟復蘇，競相吸引國際資本推動本國制造業轉型升級。一方面，發達國家積極吸引資本回流推動“再工業化”戰略。在奧巴馬政府推出的《先進制造業國家戰略計劃》和《國家制造業創新網絡計劃》基礎上，特朗普政府進一步倡導“美國優先”。2018年10月，《美國先進制造業領導戰略》提出“發展和推廣新的制造技術、教育培訓先進制造所需勞動力及完善大國制造業供應鏈能力”等三大目標，力圖從根本上解決美國制造業的“空洞”問題。

2019年2月，德國發布《國家工業戰略2030》，提出2030年將工業增加值份額提高到德國經濟的25%和歐盟的20%。

另一方面，以中國為代表的新興經濟體積極致力于推動本國制造業轉型升級。2015年5月，中國政府發布《中國制造2025》，確定未來重點發展通信技術、新材料、船舶及航空制造等十大制造業領域，提高上述產業的技術密集度，引領國家制造業升級。

2014年9月，印度莫迪政府提出“印度制造”倡議后，2015年8月又提出“數字印度”政策，并特別針對手機產業提出“階段制造業促進項目”。2018年4月，印度再度推出“卓越防務創新計劃”，期望借助龐大防務需求提升本國制造業水準。

此外，巴西、南非等新興經濟體也提出了本國的工業化戰略或制造業發展規劃。

各國新“工業化戰略”的實施與推進國際投資自由化密切相關。2016年9月，G20杭州峰會通過的《全球投資指導原則》提出“營造開放、透明和有益的全球投資政策環境，促進國際國內投資政策協調，促進包容的經濟增長和可持續發展”的九大原則。

二十國集團全球投資指導原則[N].人民日報，2016-09-07（21）。實踐中，為推進全球投資自由化和便利化，減少歧視性投資壁壘，未來全球投資規則重構應聚焦以下三個方面：（1）以“準入前國民待遇”和“負面清單”整合現有雙邊和區域投資協定，最大限度減少全球投資規則的“碎片化問題”，降低跨境投資成本，提高投資回報率;（2）完善外資并購安全審查制度，特別是提高美歐發達國家的外資并購安全審查制度的透明度、公開性和制度化，同時力爭在多邊投資協定（MIT）談判中實現全球性制度協調;（3）在投資者—國家投資爭端解決機制（ISDS）方面，盡管目前存在著美國倡導的“投資者—國家爭端解決機制”與歐盟主張的“國際投資法庭體系”（ICS）之間的分歧，但從維持投資爭端解決機制程序透明和公正的角度考量，國際投資法庭體系因其機構設置相對穩定、裁決結果具備可預測性，且保留救濟措施（上訴機制），更有助于公正合理地解決國際投資爭端，從而提升全球投資治理體系的合法性和有效性，也更有利于保障發展中國家的合法權益。

（四）積極應對全球經濟治理中“新議題”

所謂“新議題”是指除傳統貿易、投資及知識產權等外，既往在全球經濟治理領域并未得到重視，或伴隨全球價值鏈深化和國際經濟格局變遷出現的新問題和新現象。比較研究表明，全球經濟“新議題”涵蓋政府采購、統計規則標準化、網絡間諜及經濟腐敗等領域，其中政府采購和國際貿易統計規則標準化則是當前最為重要的方面。

一方面，政府采購市場對全球經濟復蘇的重要性上升。當前，全球與政府采購有關的貿易額已占全球貿易總額的10%，僅2016年全球政府采購總額就高達6萬億美元。

陳德銘，等. 經濟危機與規則重構[M].北京：商務印書館，2014.傳統上，發達國家是全球政府采購市場的主要獲益者和規則制定者。在政府采購規則領域，1993年關稅與貿易總協定下達成的《1994年政府采購協定》（GPA 1994）是全球政府采購領域的主要國際協定。金融危機后，為提振制造業出口，美歐積極推動世界《政府采購協定》談判，成果體現在2012年歐委會出臺的“歐盟采購市場準入及支持歐盟貨物與服務進入全球政府采購市場”規劃，明文限制“無資格成員”“無資格成員”指“除GPA參與方、與該采購方簽署自貿協定的伙伴和最不發達國家”以外的其他國家。進入歐盟采購市場。該規劃提出進入歐盟市場采購的三項標準：（1）對貨物與服務的“原產地”做出界定，限制“非涵蓋貨物或服務”（源自“無資格成員”的貨物或服務）參與歐盟采購投標;（2）對郵電、供水、能源及運輸領域經營實體接受歐盟外的貨物或服務投標設定更嚴格準入標準;（3）對第三國的市場限制措施，歐盟保留提起磋商和報復的權力。

美歐政府采購規則重構的方向和策略仍然以破除發展中國家的市場限制為目標，并首先在發達成員內部實現政策協調。鑒于發達國家的市場主導地位，政府采購規則的重構趨勢有五大特征：（1）產品或服務的“原產地”將會成為規則重構的焦點。發達國家此舉意在限制新興大國政府采購市場的崛起，并以中韓等國為主要目標。（2）公共設施領域的市場準入是規則重構博弈的重點。鑒于發達國家人力和材料成本較高，在公共設施服務領域缺乏競爭力，因此發達國家將極力限制新興經濟體進入本國的公共設施領域。（3）由于經濟低迷，《1994年政府采購協定》下發達國家給予發展中國家和最不發達國家的政府采購準入資格或豁免權將會大幅削減。（4）為維護市場壟斷，發達國家，特別是歐美國家之間的政策協調、監督及聯合執法的力度會更強。（5）發達國家計劃首先在區域內部實現“政府采購市場一體化”，同時完成政府采購規則重構，再將既有規則強加給世界貿易組織多邊談判成員，迫使多邊協定采納。

另一方面，國際貿易統計規則差異成為誘發國際經貿沖突的重要因素。事實上，簡單的貿易數據有時并不能真實反映國際貿易關系的現實，由此產生的糾紛反而妨礙全球貿易和投資自由化進程。伴隨全球價值鏈深化，國際貿易統計規則出現嚴重分歧。現行國際貿易統計對貿易規模的統計采納“商品總值”為統計口徑。以中美貿易統計為例，2017年中美貨物貿易統計中，中國統計結果為順差2758億美元，而美國統計為逆差3958億美元。

這種差異主要源于中美雙方對進出口價格組成、轉口貿易增值、直接貿易加價等項目的分歧。規則分歧導致美國在計算對華進出口時的統計標準不一致。首先，關于運輸保險和運費的計入。在計算中國對美出口額時，美國將運輸保險和運費計入進口總額。而當美國計算對華出口額時，運輸保險和運費則不計算在美國的出口額之內。其次，關于轉口貿易的價值核算。全球價值鏈時代的轉口貿易中，在中國僅完成了商品加工和組裝，但美國會將整個商品計入來自中國的進口額。2017年，中美貿易中61%為加工貿易。

換言之，如果統一以“貿易增加值”方法進行核算，則中國對美貿易順差大幅下降至1394億美元，僅為美國統計數額的35.2%。

此外，在基于所有權的貿易統計中，跨國公司在東道國的出口數額在統計東道國對母國的出口時如何核算也是國際貿易統計的爭議問題。例如，2017年中國對美貨物出口4298億美元，占中國總出口的19%，同期在華美資企業實現銷售收入5170億美元。據估計，其中超過20%價值的商品，以中國對美出口的形式回流美國。

因此，如果參考跨國公司以及FDI在國際貿易中的角色，將資本所有權作為跨境交易屬性的依據，并將“外國投資凈收入”和“外國投資凈支出”引入到母國經常賬戶，從而能夠精確測量母國從國際貿易和國際化經營所獲得的全部收益。綜上所述，全球價值鏈時代，以“貿易增加值”為準核算進出口貿易額，再輔之以“所有權投資”的收益和成本，測量投資國在國際貿易中的收益和損失，二者的結合是衡量一國參與國際貿易“得失”最合理的依據。這應是國際貿易統計規則重構的發展方向。WTO和OECD曾于2011年發起“世界制造倡議”，正式提出運用“貿易增加值”方法彌補現有貿易統計規則的缺陷，以此減少國際貿易糾紛。同時，發展中國家要求將發達國家基于跨國公司的投資收益納入貿易收益統計也將深刻影響國際貿易統計規則重構的價值取向。

推動全球經濟治理規則重構不僅是增強全球經濟治理“合法性”和“有效性”的需要，也是國際經濟格局變遷背景下，國家競爭的基礎由傳統的“資源稟賦和工業化水平”向“全球經濟規則重構主導權”之爭轉變的必然結果。

五、啟示與建議

全球經濟治理創新的“議題調適”和“規則重構”伴隨著治理主導權分享，其固有的“制度慣性”，或曰“路徑依賴”（path dependence）成為制約創新進展的關鍵因素。中國憑借經濟實力和增長貢獻，促進治理議題調適和規則重構，客觀反映國際經濟格局變遷的現實，并正視發展中經濟體的利益訴求。然而，“中國主張”能否轉化為“世界行動”取決于中國實力增長的可持續性，并體現為中國在全球經濟治理機制中的決策影響力、中長期議題設置能力和發展經驗的吸引力。

張發林. 全球金融治理體系演進：美國霸權與中國方案[J]. 國際政治研究，2018（4）：33-36.鑒于此，中國應在統籌國內發展基礎上，構建推動治理創新的利益共同體，依托G20、亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）和金磚銀行等全球性或區域性治理機制，推動全球經濟治理創新。

（一）統籌國內發展夯實推動治理創新的物質基礎

歷史上，邊緣國家推進全球經濟治理變革鮮有成功的案例。誠如英美兩國在決定二戰后的國際經濟治理安排時，最終美國國家實力決定了“懷特方案”在與“凱恩斯方案”的競爭中勝出。

本·斯泰爾. 布雷頓森林貨幣戰——美元如何統治世界[M].符荊捷，陳盈，譯. 北京：機械工業出版社，2014：298-330. 因此，“中國主張”能否被廣泛接受，主要取決于中國綜合國力的上升和“中國主張”在解決具體議題上的效果和可行性。事實上，金融危機后，中國經濟的卓越表現奠定了中國推動全球經濟治理創新的物質基礎。以2013～2016年為例，中國對世界經濟增長的平均貢獻率高達31.6%，超過發達國家美國（18.2%）、歐元區（8%）和日本（3.7%）的總和。

在全球經濟放緩背景下，2017～2019年，中國經濟增長率仍然達到6.3%、6.1%和 6.1%，年均6.2%的水平遠高于歐元區和七國集團（G7）成員的水平。

2020年“新冠疫情”肆虐，全球經濟衰退已成定局，國際社會對中國經濟增長的期許更甚。2020年6月24日，IMF預測，2020年全球經濟增長為-4.9%，其中美國為-8%、歐元區為-10.2%、日本為-5.8%，中國為1%。中國是全球主要經濟體中唯一保持增長的國家。

（二）擴大“公共物品”供給構建推動治理創新的道義基礎

擴大“公共產品”供給是中國推動全球經濟治理創新頂層設計的關鍵。中國提出的“共商共建共享”理念已被第71屆聯大《關于“聯合國與全球經濟治理”的決議》所采納，十九大報告也再度強調要以“一帶一路”為重點，遵循“共商共建共享”原則，參與全球治理體系改革，這表明中國要以新理念引領全球經濟治理創新，推動治理議題調適和規則重構。區域層面，“一帶一路”倡議把“互聯互通和融資平臺”建設作為主要議程，與AIIB和絲路基金一起共同致力于維護區域金融穩定、國家減貧和基礎設施建設。在國際層面，中國促進擴大IMF資金規模，推動投票權份額向發展中國家整體轉移超過6%，帶動發展中國家整體話語權上升。

黃薇. 國際組織中的權力計算——以IMF份額與投票權改革為例的分析第[J]. 中國社會科學，2016（12）：95-197. G20杭州峰會上，中國提出“加強宏觀政策協調”和“創新發展方式，挖掘增長動能”等具有“中國特色”的政策倡議。

推動G20開啟“結構改革”和“創新增長”的雙輪驅動，經濟治理主題也由“危機應對”向“可持續發展”轉變，并助推G20向長效治理機制轉型。

（三）凝聚和拓展利益共識穩固推動治理創新的動力基礎

就全球經濟治理議題安排的緊迫性而言，凝聚新興經濟體及發展中國家利益共識對推進全球經濟治理創新的議題調適和規則重構至關重要。一方面，共同抵制貿易和投資保護主義。由于全球性貿易和投資保護主義回潮，2020年1月IMF把2020年全球經濟增長預期下調至3.3%，2021年全球經濟增長預估調整為3.4%。

在IMF與世界銀行（WBG）在巴厘島舉行的2019年度聯合年會上，中國、俄羅斯、印度和印尼等國一道敦促會議，就“抵制保護主義，維護多邊經貿機制的生命力”達成一致，有力捍衛了WTO自由貿易原則。另一方面，加強與新興經濟體和其他發展中國家就“共同關注”議題進行合作，合作領域包括基礎設施建設、金融穩定及國家減貧等。中國倡導的“一帶一路”“絲路基金”及AIIB等區域治理機制有助于區域國家通過“互聯互通”，改進基礎設施、增加就業和降低貧困率。而中國與印尼、沙特、巴基斯坦及非洲國家在交通和能源領域的合作即是新興經濟體與發展中國家在“共同關注”議題領域合作的典范。

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（責任編輯：清寧）