美國智庫因素影響下的拜登政府對華政策走向

宋靜 司樂如

摘 要 美國智庫影響外交決策是美國政治運作的顯著特征。拜登新政府的上臺使精英政治復活，以智庫精英為代表的美國戰略界重現生機，得以正常施展其政策影響力。第一，智庫學者出身的拜登政府精英團隊在反思美國對華政策的基礎上，明確“中美競爭”的戰略定位和“不冷戰，不脫鉤”的戰略底線，以“價值觀外交”和構造“民主同盟”為載體，拉開意識形態競爭的序幕。第二，美國各大智庫紛紛設立項目，組建團隊，撰寫報告，為新政府擬定對華政策框架和執行路線圖。其中，布魯金斯學會的對華政策報告、新美國安全中心的三大戰略報告、戰略與國際問題研究中心的對臺政策新思維最具代表性。第三，美國戰略界在對華戰略認知上存在重大分歧。對華強硬派與溫和派展開激烈辯論，辯論結果將對拜登上臺后中美關系演化產生重大影響。競爭烈度而非合作深度將決定中美關系的未來。中方應抓住美國政治鐘擺帶來的換檔期，及時做出必要、全面的戰略回應，錨定中美大局“軟著陸”。

關鍵詞 美國智庫 拜登政府 對華政策辯論 中美關系

世界正經歷百年未有之大變局，大國博弈烈度加劇，國際秩序深度調整。特朗普執政四年來，中美關系在艱難動蕩中搖擺。2020年美國大選實現了兩黨更替，中美關系也迎來重新洗牌的時間節點。如何判斷接下來中美關系發展趨勢成為中國外交界和學術界共同關注的焦點。在美國政治生態中，智庫參政是白宮決策鏈上最為重要的組成部分。學界對特朗普政策制定用“高度不確定”加以概括，原因在于其重用“圈外人”而摒棄精英路線。建制派拜登的上臺使智庫精英重返決策中心，影響未來四年中美關系的航向。就權力結構而言，美國智庫主要通過“旋轉門”機制輸送政策精英、專業性政策報告的撰寫、政策話語的共識塑造等三個路徑影響最高外交決策層、政府職能部門、精英輿論和社會輿論。由此，本研究從考察拜登團隊的政策表達出發，選取布魯金斯學會、新美國安全中心、戰略與國際問題研究中心的政策報告做文本解讀，并聚焦美國戰略界政策大辯論的議題，進而厘清智庫影響拜登新政府對華外交決策的運作機理與過程，并嘗試對中美關系的未來走向進行研判。

一、拜登新政府精英團隊及其對華政策傾向

隨著大選塵埃落定，已近耄耋之年的約瑟夫·拜登（Joseph Robinette Biden， Jr）以原奧巴馬麾下老臣和嫡系親隨、民主黨新生代精英為核心班底、反特朗普的共和黨和無黨派人士為補充，組建了多元化的美國第46屆政府內閣。智庫學者與政府官員身份轉換的“旋轉門”效應是智庫影響政府決策的最直接有效的體現。相比特朗普以軍方和商界人士占主導的決策團隊，拜登的內閣人選既有參政經驗，又有智庫經歷，具有精英治國的典型特征。判斷拜登當選后的美國對華政策走向，必須先了解其精英團隊的人員構成、從政背景、智庫屬性及對華政策觀。

（一）“旋轉門”機制下的拜登政策精英團隊

圍繞各政府職能部門，拜登打造了一支龐大豪華的內閣團隊。其中，外交與國防政策團隊的智庫背景深厚，是確定中美關系的主體力量;經濟政策團隊的使命首先是聚焦復蘇遭疫情重創的美國經濟，緩解美國國內割裂的政治生態;科技政策團隊顯示新興科技利益集團從幕后走到前臺，與國家權力結合，影響美對華技術競爭的戰略決策。

1.拜登政府的外交與國防政策團隊

拜登的外交國防團隊老面孔居多，主要包括國務卿安東尼·布林肯（Antony Blinken）、國家安全事務助理杰克·沙利文（Jake Sullivan）、庫爾特·坎貝爾（Kurt Campbell）、埃利·拉特納（Ely Ratner）、托馬斯·多尼隆（Thomas E. Donilon）等。其中，布林肯諳熟國際事務，審慎溫和，注重價值觀外交，曾經主持中美戰略安全對話。沙利文、坎貝爾和拉特納組成的“鐵三角”是拜登政府給中美關系定基調的關鍵核心。沙利文曾創立反對特朗普政策的“國家安全行動組織”（NSA），囊括民主黨建制派外交和國安會重要成員。坎貝爾在“印太事務協調員”的位置上統籌領導中國事務、南亞事務與東亞暨大洋洲事務，被外界稱為“亞洲沙皇”。他是奧巴馬“亞太再平衡”戰略的主要設計者，曾參與解決東海和南海的緊張局勢。拉特納對華相對強硬，富有攻擊性，也是拜登政府策劃“印太戰略”的主推手。拜登競選首席策略師多尼隆與拜登私交甚密。他曾多次協調中美高級別對話，在管道溝通中扮演積極角色。拜登還提名希拉里的外交顧問羅拉·羅森伯格（Laura Rosenberger）擔任新設的“中國事務資深主任”，并將臺灣事務交由東亞曁大洋洲事務主任負責，在政治意義上有意制造臺灣的實體身份。擬任國土安全部長的馬約卡斯（Alejandro Mayorkas）在制定國家網絡安全戰略方面發揮過重要作用，曾牽頭與以色列和中國展開網絡安全協議談判。新任中央情報局局長威廉·伯恩斯是美國老牌知名智庫卡內基國際和平基金會的主席。該智庫在核不擴散和軍控領域研究居權威地位，2010年設立卡內基清華全球政策中心，在推動和平解決朝核、伊核議題上謀求加強與中國對話與合作。總統氣候問題特使約翰·克里（John Kerry）曾主導《巴黎協定》的談判，并推動了中美氣候合作議程。杰弗里·普雷斯科特（Jeffrey Prescott，中文名“蒲杰夫”）是耶魯中國中心創始人，關注中國政治制度與人權政策。國安會其他成員也多有智庫背景，如米歇爾·弗盧努瓦（Michèle Flournoy）、車維德（Victor Cha）、阿什頓·卡特（Ashton Carter）、科林·卡爾（Colin Kahl）等（詳見表1）。

2.拜登政府的經濟與科技政策團隊

經濟團隊成員主要由自由派經濟專家構成。前美聯儲委員會主席珍妮特·耶倫（Janet L. Yellen）出任財政部長，將協調財政和貨幣政策的制定，重塑美元霸權和經濟強勢，支持《京都議定書》和征收炭排放稅來應對全球變暖。

作為新凱恩斯理論和全球主義的信奉者，她關注國企補貼、技術競爭和知識產權議題，但反對貿易戰，是影響拜登政府對華貿易政策的關鍵人物。在眾議院亞太裔小組的力舉下，戴琦（Katherine Tai）被任命為美國貿易代表（U.S. Trade Representative）。她曾擔任貿易代表辦公室對華貿易首席法律顧問，處理世貿組織內與中國的訴訟爭端，對華立場相對強硬，預計其將推動世貿組織改革。

伊麗莎白·羅森伯格（Elizabeth Rosenberg）專長于對華貿易、金融和能源制裁政策的制定。團隊中還有前克林頓政府經濟顧問助理布雷納德（Lael Brainard）。他曾在20世紀90年代負責解決亞洲金融危機，也是推動中國加入WTO的政策執行者。

利益集團在美國政治生活中扮演著重要角色，體現在接受咨詢、參政、助選等方面。隨著中美科技競爭的展開，美國新型科技集團取代華爾街金融集團攪動政壇，成為未來民主黨政府的一大特點。拜登科技政策團隊成員多出身硅谷高科技公司的高管。其中，兩位華裔分別是奧爾布賴特石橋集團的黃妮可（Nicole Wong）和Facebook的奧斯汀·林（Austin Lin）。他們將從法律和技術方面服務于對華科技領域的政策制定和談判。值得關注的是，“政商智”一體化的印裔政治游說團體已成為影響白宮對華戰略決策的新興力量。副總統哈里斯（Kamala D. Harris，中文名“賀錦麗”）為印裔，代表硅谷印裔科技巨頭的利益，曾支持通過有明顯排華傾向的“S386高技術移民公平法案”。隨著印度國力和戰略地位的提升，印裔學者在美國戰略界話語權上升。阿什利·泰利斯（Ashley Tellis）、拉賈·莫罕（C. Raja Mohan）、希夫納·圖克拉爾（Shivnath Thukral）等印裔學者在印太戰略的形成過程中發揮了重要作用。

（二）拜登團隊對華政策的基本主張

從執政背景看，拜登總統身居參議院外交關系委員會主席和副總統多年，親歷中美建交四十余載的風雨，既是接觸政策的執行者，也是亞太再平衡戰略的制定者和執行者，其豐富的外交經驗和沉穩的性格有助于上臺后對華做出理性決策。拜登和他的團隊在對前兩任總統對華政策進行反思和揚棄后，初步明確了對華戰略的定位與底線，將解決國內問題、謀求盟友共識、重塑美國優勢和領導力作為未來對華政策的基石。

1.明確“中美競爭”的戰略定位

有美國學者認為，當前，“世界正從美國主導的單極體系轉向兩極世界，首次出現一個真正與美國平起平坐的競爭對手。”

美國戰略界對中國的定性是政治“威權主義”、經濟“國家資本主義”、貿易“重商主義”、外交“修正主義”，因此中美關系“現狀不可持續。”

按照亨利·基辛格（Henry Kissinger）的說法，既要接受中國崛起的現實，又展開戰略競爭是美方可取的“中庸之道”。

2020年10月25日，拜登在接受美國哥倫比亞廣播公司采訪時明確了其給現階段中美關系的定位：“中國不是美國最大的威脅，而是最大的競爭者（competitor）”。這一表態否定了特朗普將中國視為“對手”（rival）或“敵人”（adversary）的論斷，也與奧巴馬的一般性“伙伴”（partner）定位有很大差別。新任國務卿布林肯視中國為“最大挑戰”，主張與中國進行“基于有利于國家利益和價值的全面競爭”，輔以軍事威懾，但支持中美高層接觸以避免誤判。

拉特納主張中美關系應該超越遏制范式，呈現“有限競爭”和“必要合作”的圖景，即根據事態和領域進行選擇性競合，定位更加長遠。

貝爾指責中國放棄了“克制政策”，主張對華政策納入更多“良性競爭”（stable competition）元素，同時以預防性外交避免軍事對抗。

他還與沙利文聯名撰寫《避免災難性的對華競爭》一文，稱美中已進入“競爭性共存”（competitive coexistence）階段，“但競爭須以警惕和謙遜的態度進行，而非期望改變中國。”

這一觀點代表了民主黨精英對中國看法的整體性轉變，被稱為“新華盛頓共識”（New Washington Consensus）。

類似提法還有約瑟夫·奈的“合作性爭奪”（cooperative rivalry）。

2.強調“不冷戰，不脫鉤”的戰略底線

特朗普執政時期，共和黨極端保守派和鷹派主張中美脫鉤，將供應鏈和產業鏈從中國全部轉移出去，為“即將到來的新冷戰”做準備。拜登團隊意識到，“新冷戰”和“脫鉤”不符合美國的長遠利益。2020年7月2日，拉特納在《華盛頓郵報》發文強調，“中美競爭不是冷戰重演。”

第一，中國不是“第二個蘇聯”，既沒組建反美集團，也未發動代理人戰爭。與冷戰對立不同，中美經濟交流密切，中國已融入國際體系，中美競爭是有限度、差異化的，而非全面對抗，軍事聯盟、地緣遏制或全面經濟戰都不適用。第二，“全面脫鉤”（all-encompassing decoupling）口號會導致華人遭受種族歧視，也將使美國失去了解和進入中國的機會，無法影響中國中產階級群體。第三，“貿易脫鉤”等同于“自我孤立”，“關稅戰或陷入新冷戰陷阱，”

由于存在共同利益，兩國“既不能走向冷戰，也不可完全脫鉤”（No cold war， No decoupling），

可“設定條件后再行合作”。同時，美國應減少對中國商品的依賴，以多邊主義規制中國的發展模式和對外行為。第四，中美在“有限脫鉤”的模式下展開科技競合。謝淑麗借用軍事學的“小院高墻”（small yard， high fence）策略來確保美國科技優勢，即以負面清單、出口管制、限制華人華資介入為“高墻”，把核心技術封鎖在“小院”之內，在非關鍵技術領域可以與中國合作。對此建議，拜登團隊表示贊同，并積極納入對華科技政策制定的考量之中。

3.對內推動“中產階級外交”，對外重返多邊體系，加強“價值觀外交”與“民主聯盟”構建

2020年3月，拜登在《外交事務》（Foreign Affairs）上發表文章——《美國為何必須再次領導世界》，稱“美國回來了”，回歸“以規則、制度為基礎的國際秩序”，“多邊主義和自由貿易”，“民主和開放社會”，具體包括重返《巴黎氣候協定》和世界衛生組織，填坑修補聯盟體系和伙伴關系網絡。中美貿易戰爆發后，卡內基國際和平基金會發起一項把內政外交相結合的綜合性項目研究，設計出一條在競爭語境下重振美國經濟、解決民生和社會問題的全面復興之路。在沙利文的參與和推薦下，“中產階級外交”作為拜登政府籠絡人心的新外交政策得以推出。面對中美“體制競爭”（system competition），拜登團隊除了將戰略關注點轉移到“提升自身競爭力”上，還強調以“意識形態競爭”制衡中國崛起。

坎貝爾認為，“過去那種帶有浪漫色彩的中美雙邊閉門會談過時了，取而代之的將是一個讓相關方廣泛參與的戰略對話結構。”布林肯在2018年主持成立的小型智庫賓夕法尼亞大學拜登外交和全球參與中心（the Penn Biden Center for Diplomacy and Global Engagement）除了用以招兵買馬，還與“自由之家”、喬治·布什研究所合作，為召開“世界民主峰會”（summit of democracies）做準備，以“重振自由世界精神信仰和共同目標”。特別需要強調指出的是，羅拉·羅森伯格原本在德國馬歇爾基金會主持“保障民主聯盟項目”（Alliance for Securing Democracy），普雷斯科特一直關注中國的法律制度和人權政策，他們將共同致力于對華發動價值觀外交攻勢。

二、影響拜登對華決策的代表性智庫與政策報告

拜登團隊精英多來自于自由派智庫，包括布魯金斯學會（Brookings Institution）、新美國安全中心（CNAS）、卡內基國際和平基金會（CEIP）、哈佛大學肯尼迪政府學院（Harvard Kennedy School）、亞洲協會政策研究所（ASPI）、新美國基金會（NAF）。他們的政治光譜與民主黨中間偏左的外交基底相吻合，都主張溫和包容的自由國際主義和多邊主義，反對激進保守的單邊主義和孤立主義。團隊的一部分成員來自共和黨保守派智庫戰略與國際問題研究中心（CSIS）以及跨黨派的合同型防務智庫，包括蘭德公司（RAND）、斯坦福大學國際安全與合作中心（FSI-CISAC）。

此外，美國民主基金會、美國民主中心、美國進步中心、對外關系委員會等智庫也是民主黨制定對外政策的重要參考來源。

作為民主黨精英的大本營，布魯金斯學會擁有美國智庫中最權威、最全面的知華派群體，影響力巨大。坎貝爾和弗盧努瓦在2007年打造的新型防務智庫新美國安全中心已經成長為民主黨御用防務智庫。奧巴馬注重對華接觸，外交團隊多來自布魯金斯學會;拜登注重競爭，偏愛新美國安全中心。戰略與國際問題研究中心素來有“冷戰思想庫”之稱，是美國亞太安全、臺海問題研究的重鎮，與中央情報局、臺灣當局關系密切，由于其近年來主張較前溫和，符合民主黨“相對強硬”的競爭路線。

智庫具有議程設置（agenda setting）的先導作用。“中美已進入全面競爭的時代，為了取得勝利，美國需要建立一個反對中國霸權的地緣戰略聯盟，一個經濟聯盟來抵消中國商業力量的脅迫，一個技術聯盟以確保中國在21世紀不占領創新的制高點，以及一個能夠阻止北京改寫世界規則和規范的治理聯盟。”

根據這一思路，近期各大智庫紛紛組織撰寫和發布報告，通過各種渠道提交給最高決策層或相關職能部門。依照議題關注度高低依次為印太戰略、技術競爭、價值觀沖突、多邊規制、臺海問題。綜上考慮，本文選取這三個典型性智庫的對華政策報告進行文本解讀。

（一）布魯金斯學會提出對華政策總框架

布魯金斯學會設有三個研華機構，組建對華戰略計劃小組，小組負責人拉什·多西（Rush Doshi）被任命為國安會中國事務主任。2020年11月17日，由華裔李成（Cheng Li）領導的布魯金斯中國中心與保羅·格維爾茨（Paul Gewirtz）領導的耶魯法學院蔡保羅中國中心聯合發布了題為《美國對華政策的未來》的報告，提出了與中國打交道的新外交框架。第一，肅清特朗普外交遺產。這包括廢除聯邦調查局的“中國項目”;重新開放美駐成都總領事館和中國駐休斯頓總領事館;結束管制性貿易（managed trade）政策，就結構性問題與中國進行談判，淡化匯率和貿易失衡;與盟國協調經濟政策，重新加入“全面與進步跨太平洋伙伴關系協定”（CPTPP）;與中國就其在國際經濟機構中的作用進行談判磋商;確保美國經濟的大部分領域對中國保持開放。

第二，避免對抗，展開合作。這包括重新啟動中美氣候合作;測試在朝鮮問題上與中國合作的可能性;減少中美關系的風險，增加危機管理;振興與中國的法律和治理合作;制定在新冠疫情上和中國合作的新方法。

第三，應對中國挑戰，與中國競爭。這包括在東南亞與中國進行經濟競爭;優先考慮同盟關系，以漸進方式恢復與華對話;制定與中國打交道的替代經濟戰略;制定多邊技術和網絡安全政策，解決中美數據安全問題。第四，恢復人權對話。其中包括要求中國改變對新疆、西藏和香港的“政治打壓”;恢復美國在中國大陸、香港的和平隊和富布賴特項目;培養中美社會之間的聯系，支持中國“國內改革者”;重返聯合國人權理事會，就制定人權規范開展公共外交。報告建議新政府應從長遠角度看待中美關系，制定具有連續性的對華政策。

（二）新美國安全中心提出制衡中國的策略

當前中美戰略競爭正呈現出新的特點，即在地緣競爭上從亞太區域向印太區域轉移，在領域競爭上從經貿領域向科技創新領域拓展，在博弈主體上從單打獨斗向多邊規鎖轉變。新美國安全中心緊扣現階段中美競爭的上述三個關鍵性導向，組織專家團隊和社會網絡資源進行重點策劃，為新政府上臺后制衡中國提供備選方案。

1.深化印太戰略

出于壓制中國崛起的勢頭和地區影響力的增長的目的，特朗普政府在2017年11月正式提出構想已久的“印太戰略”（Indo-Pacific Strategy），中國周邊主要陸海通道和“一帶一路”倡議的重點實施地帶成為中美角力的新戰場。根據2019年國防授權法案，時任CNAS副主席的拉特納牽頭組織團隊對“印太戰略”進行獨立評估，研究人員來自國會兩黨、國務院、國防部、財政部、中央情報局和美國貿易代表辦公室。2020年1月28日，CNAS發布題為《迎接中國挑戰：更新美國印太競爭力》的報告，重申《2018年美國國防戰略》的判斷：“國家間戰略競爭已經取代恐怖主義成為美國國家安全的首要關切。”

中美已鎖定未來在印太地區的戰略競爭關系，須加快印太戰略的實施。第一，構建地區“微多邊”排華機制，維持常規軍事威懾，發展新型聯合作戰方式，包括探索美日印三邊聯合防務，促使美日韓三邊合作回到正軌，建立美法印三邊財團，主辦美日澳三邊安全對話。第二，側重在東南亞塑造共同行動愿景，支持印度作為軍事平衡力量給中國制造安全困境，促進與印太盟國和伙伴的外交，與歐洲加強在印太地區的合作。第三，促成新的高標準多邊貿易和投資協定，加強與世界銀行、亞洲開發銀行的合作，支持印太地區的高質量基礎設施項目、援助計劃。第四，積極參與亞洲多邊組織，主辦印太地區首腦會議，利用盟友、伙伴來影響美國未加入的上合組織、亞信會議、亞投行、區域全面經濟伙伴關系。第五，落實數字外交，防止中國主導印太地區的數字基礎設施。

不過，從發表在2020年《外交事務》上的署名長文到民主黨的2021年政綱，拜登一直回避“印太”一詞，有意淡化共和黨的印太戰略。

2.謀劃數字競爭戰略

隨著新一輪科技革命的發展，特別是網絡和通信技術的突破，國際關系也進入了數字時代。中國致力于推動大數據、5G云計算、智慧城市建設，使之成為連接21世紀數字絲綢之路。數字經濟、數字安全和數字治理也成為中美科技競爭的集中體現。CNAS總裁理查德·方丹（Richard Fontaine）早在2011年就提出把“互聯網自由戰略作為顛覆他國政權的外交工具”，在2017年又提出構建亞洲網絡安全的路線圖。

在西方持續炒作“中國數字威權”（Digital Authoritarianism）的背景下，拉特納在《外交事務》上呼吁美國應盡快設計出在數字領域與中國競爭的計劃。

2020年9月10日，CNAS發布了名為《設計美國數字發展戰略》的報告，鼓吹將戰略重點放在中國周邊地區和鄰國，優先與“搖擺國家”進行“巧接觸”（smart engagement），把印度、印度尼西亞、越南、新加坡等作為支點結成廣泛聯盟;促使發展中國家放棄中國的數字服務和產品，保持“經濟主權、決策自由以及自由的治理模式”;與地區盟友協作深化印太數字發展戰略，組織關于人工智能倫理和云計算互操作性標準的盟友對話、智庫交流;國務院和商務部共同領導由行業高管組成的美國“數字代表團”進行海外商務外交;建立國家安全委員會協調機制，跟蹤和評估中國在海外的數字項目;擴大國務院民主、人權和勞工局對數字技術的資助，對“數字監管體系不自由”的國家建立“開放、自由”的數字生態系統。

3.繪制對華競爭的跨大西洋路線

在2020年慕尼黑安全會議（MSC）討論中，“重新發現西方”成為歐美雙方的戰略共識，“西方”能否在大國競爭的新時代制定聯合戰略成為跨大西洋關系的核心議題。10月20日，CNAS發布《繪制應對中國的跨大西洋路線》報告，用意識形態來界定中西關系，改善美歐關系。“中國與自由民主政體的競爭，根本上是政治制度和世界觀的競爭，所構成的挑戰已使美歐利益趨同，并滲透到跨大西洋政策議程中”。

為此，美歐應加強跨大西洋對話，推動北約組織應對北京的挑戰，減少對華依賴，就技術、投資、貿易和全球治理等關鍵領域提出競爭路線圖，包括通過政府跨部門合作、投資審查、共享商業情報、多邊出口管制來限制關鍵技術流向中國;建立美歐日三方合作的技術聯盟，共同開發支撐軍事能力的未來技術;聯合研發和部署5G接入網絡解決方案，開發數字基礎設施替代項目;重啟跨大西洋貿易談判，促進供應鏈環節多樣化，創設美歐投資資金，以應對“一帶一路”倡議;利用WTO、反壟斷政策、工業標準制定、國家篩選機制來抵制中國的國企補貼、稅收減免、低成本貸款、貿易和投資壁壘;建立保護數據隱私的規范和標準，調整法規;改革聯合國人權理事會，促進民主規范，尋求建立更大的同盟和價值認同的利益伙伴共同體。

該報告內容與拉特納、羅森伯格的政策表達高度吻合，是對拜登政府意圖“聯歐治華”的政策分解和具體化。

執筆人朱莉·史密斯（Julie Smith）曾是拜登任副總統時的副國家安全顧問，在資政渠道上有著極其特殊的身份優勢。

（三）戰略與國際問題研究中心打造對臺政策新思維

“臺灣牌”一直是美國制衡中國的重要籌碼，近年來美國“一中政策”的認知發生動搖。2018年年底，美國國會通過《亞洲再保證法案》，正式將臺灣納入美國印太戰略的一環，展開高調而又實質化的合作，對中國和平統一構成新的挑戰。2020年1月，由CSIS中國權力項目負責人格拉澤（Bonnie S. Glaser）和布魯金斯學會東北亞政策研究中心主任卜睿哲（Richard C. Bush）牽頭，發起跨黨合作的對臺政策特別工作組，成員涉及13個智庫的專家學者、多名前美國駐臺高官、利益集團（奧爾布賴特石橋集團、美臺商會），背后還有臺灣當局的“官方”背書。2020年10月，CSIS出臺《走向更加強大的美臺關系》報告。報告雖然承認“一個中國”政策，但特別強調“對臺灣關系法”“六項保證”

這六項保證是1982年美國總統里根和蔣經國在中美第三個聯合公報發表前溝通的產物。確切文本一直保密到2020年8月，美國政府解密并公布了兩份相關電報，內容即美國對臺灣當局保證在與大陸談判中：不商定結束對臺軍售的日期;不同意就對臺軍售問題與中國協商;不在臺海兩岸起調解作用;不修改《臺灣關系法》;不改變其對臺灣主權的立場;不施壓要求臺灣與大陸進行談判。原文見https：//www.ait.org.tw/our-relationship/policy-history/關鍵美國外交政策文件地區六保證1982/。和“反對單方面改變現狀”，并提出一系列助長“臺獨”的新路徑。第一，擴大美臺雙邊合作，如技術安全、全球供應鏈、網絡經濟間諜、勞動力市場和能源供應。第二，啟動美臺貿易協定（BTA）的試探性談判，規則向《美墨加協定》和《美韓自貿協定》看齊。親臺華裔戴琦入主美國貿易代表辦公室表明國會內的長期障礙已經解除。第三，協助臺灣當局加入CPTPP、區域全面經濟伙伴計劃（RCEP）、“民主十國集團”（D10）及太平洋島嶼對話倡議，擴大與美國國際開發金融公司（DFC）的合作，并將臺灣納入旨在取代“一帶一路”倡議的“藍點網絡”（Blue Dot Network），加快融入所謂印太“民主治理”進程。第四，加強臺澳日聯盟，采取對外援助項目的聯合行動和1.5軌道三邊戰略討論（Track 1.5 trilateral strategic discussion），議題涉及出口管制（如半導體）、網絡安全和IT供應鏈等。第五，擴大美臺防務對話范圍，定期對臺軍售，準其與日澳共享情報，發起一項太平洋威懾計劃（Pacific Deterrence Initiative），以解決地區日益惡化的軍事平衡問題。第六，擴大臺灣當局對國際組織（如世界衛生組織、國際民航組織和國際刑警組織）和多邊團體的參與度。第七，加強與臺灣當局各“政黨”的接觸，介入和調解島內“政黨”之爭，保證臺灣政治精英的忠誠度。第八，國會、州政府和地方政府應加強與臺灣當局的接觸，國會委員會每年至少召開一次臺灣問題聽證會。第九，向臺灣美國研究所（AIT）提供更多財政支持，增加對臺灣富布賴特學術交流和博仁獎學金項目（Boren Fellowship Program），培養從事美臺安全事務的人才。

2.炮制“中美意識形態競爭論”。面對中美實力日益接近，強硬派認為“中國威脅”來自物質實力和強勢政權的結合，中國在金融危機爆發后的長期戰略意圖已出現激進轉變。第一，“中國運用‘銳實力擴大在發展中國家和國際組織中的影響力，重塑國際規則、規范、標準和機構。從長遠看，這分裂和削弱了民主政體的吸引力，是西方的‘系統性對手。”為此，“美國必須以‘全政府（whole-of-government）方式對華施壓。”

第二，“‘命運共同體是中國在外交領域構建‘統一戰線、取代西方聯盟的策略。‘一帶一路倡議改變了現有的國際機制，塑造了沿線國家的觀念和政策，侵蝕著美國全球領導力的根基”。

第三，中方否認西方普世價值存在，重新定義現有國際規范，在“民主尚未扎根”的地方強化“威權主義”，因此建立“民主政體共同市場”才是解決之道。

第四，“限制參與侵犯人權或其他威脅活動的中共官員及其家庭成員的簽證。”

這些言論在共和黨政府頗有市場。2020年12月初，即將下臺的特朗普政府發布針對中共黨員和統戰部人士的簽證限制，無論對中美官方還是民間交往都造成巨大阻隔。這種意識形態競爭在拜登任內初期預計還要延續下去。“中國事務資深主任”羅拉·羅森伯格近年來對華言論極不友好，稱“中國利用信息戰給民主政體帶來挑戰，”

“民主是武器，數據是力量，信息空間是戰場”，要明確“維護一個支持民主政體和關閉威權擴張的全球體系，就要分清朋友是誰，優先考慮他們的價值觀。”

（二）對華溫和派的政策主張

在溫和派看來，弗里德伯格主張對華實行“好戰而強悍”（belligerence and muscle flexing）的“推回”政策（push-back policy）罔顧事實，且對中國制度“理解不足”。

他們對強硬派學者的對華認知謬誤和錯誤的政策導向展開辯論，但在人權議題上沒有擺脫身份政治的困擾，與強硬派的觀點大致一致。

第一，否認“接觸政策失敗論”。溫和派眼里的“接觸”不僅限于改變中國的政治經濟體制，也在于改變其對外行為。“中國擁抱全球化，認同相互依存，成為全球經濟增長的主推手，接受不擴散大規模殺傷性武器和軍備控制。”“中國推動全球治理和國際機制改革，而不是顛覆性的‘另起爐灶。”

這些都證明對華接觸的有效性。單純將中國排除在全球貿易和技術體系之外的提議“是缺乏歷史眼光的體現”，正確做法是“在國際機制內與中國展開競爭與合作，而不是聽任中國以‘一帶一路恢復傳統的國際秩序”。

強硬派主張“阻止中國工業間諜活動和限制中國學者”的政策需謹慎行之，以免助長針對亞洲人的歧視和影響人才引進。同時，企圖以持續性對抗（sustained resistance）來減緩中國經濟增長，迫使中國接受“改變政權特性的改革”的極端做法會強化中國民族主義，削弱美國對中國社會的“親和力”。接觸才有合作，中美合作不僅是對國家利益的考慮，還有更廣泛的全球意義。“像新冠疫情之類的軟安全問題迫使我們認識到，在互聯世界中的‘脫鉤或‘自力更生都是危險的錯覺。”

第二，否認“中美地緣政治競爭論”。溫和派認為，中國在西太平洋地區日益增長的軍事能力，并非“削弱美國安全保障的可信度”和“破壞民主聯盟網絡”。2020年民主黨的綱領也提到“中國挑戰并非主要來自軍事挑戰。”與西方相比，中國經援“沒有更多的地緣政治動機。”

雖然中國在廣度和規模上帶來巨大挑戰，但自身弱點將限制其崛起，如對周邊領土爭端的長期焦慮、軍事力量不具備全球投射等。

鷹派論調的“排他性和險惡的政治意圖”否認了中國作為正常國家的“正當防衛權利。”相反，中國現有軍事力量在很大程度上是防御近海威脅，抵制周邊有爭議主權的長期挑戰。“對抗性競爭”和“重建在中國邊界的軍事主導權”必然會導致地區穩定的破壞和代價高昂的軍備競賽，而可行之策是“確保任何一方都不能控制中國沿海地區的領空和水域”，“確保能夠在海上對中國空、海力量造成不可接受的損害”，以此威懾中國而不是領土攻擊;在南海問題上，與其與亞洲大陸國家建立脆弱的聯盟關系，不如以“合作式螺旋”（cooperation spiral）推進創造性外交，促其回歸國際法、規則和克制;在臺海問題上，“放棄‘一個中國”和“阻止兩岸和解”的政策將是一場高風險的賭博，既加劇了臺海緊張局勢，也不符合臺灣民眾維持現狀的要求。由于中美在空海、網絡和太空領域危機升級的風險越來越大，溫和派呼吁華盛頓應與中國接觸，糾正地緣政治競爭的做法，特別是要建立和加強嚴重不足的危機管理機制，增加對話溝通的機會，最高領導層要參與維護“運作信任”。

第三，否認“中美意識形態競爭論”。溫和派認為，所謂“中西方分歧來自專制的中國政治體制”歪曲了歷史事實，中方的國際關切源于“長期存在的民族信仰和文化態度，且早于共產黨的存在”，包括“對西方殖民的怨恨”“對中國崛起的自豪”以及“對政治自由化進程可能危及國家繁榮和穩定的擔憂”。強硬派對中國外交做了過度解讀，中國在傳統上以自我為中心，而非意識形態擴張，并未向外輸出政治模式，對外發放貸款時也不區分“民主國家”與否。由于對華貿易往來遠高于美國，許多國家不愿在兩個大國之間選邊站隊。因此，國際社會對來自中國的“共同危險”并不存在共識。強硬派所謂“‘命運共同體是統治發展中國家的詭計”的論調也別有用心。實際上，“中國沒有強大盟友為其提供實質性支持，朝鮮和巴基斯坦對北京沒有太大幫助”，這不過是“贏得國際社會的宣傳口號。”同時，溫和派警告強硬派要尊重中國，放棄顛覆中國政權（regime change）的企圖。中國政治制度的特征是“黨國一體”（party-state）的不可分割的政治結構。改革開放使中國社會日益多元化，并與外界接軌，有執政的合法性。雖然現階段中國尚面臨嚴重的環境、社會、人口老齡化和公共衛生問題，但美國不應低估中國政府通過反腐運動、軍隊改革和扶貧攻堅戰等贏得公眾的能力，避免滑入弗里德伯格描述的“黑白對立的鏡像”之中。

第四，反對妖魔化中國，呼吁合作抗疫。首先，溫和派提醒美國政府制定對華政策時須謹慎、務實，承認中美經貿往來與全球性問題合作的現實價值，同時與“志同道合的國家”合作，以軍事力量為后盾，建立“力量均衡”的亞洲。將中國定性為“重商主義”，忽視了“經濟增長帶來的社會福利”以及“資本和市場激勵下的經濟繁榮”。2019年2月12日，亞洲協會美中關系中心和加州大學圣迭戈分校21世紀中國研究中心聯合發布聲明，認為“美中關系正處于危機時刻，美國須避免過度反應，不可駛入脫鉤的軌道。”2020年4月3日，兩智庫再次呼吁美方通過二十國集團等平臺構建全球共同應對疫情的框架機制。

聲明得到93名美國戰略界精英的聯名支持。名單中既有傅高義、蘭普頓、約瑟夫·奈、易明、貝德、沈大偉、艾利森、傅泰林等知華派智庫專家，也有奧爾布賴特、謝淑麗、洛德和洪博培等前政要和外交官，還有布林肯、沙利文、弗盧努瓦、威廉·伯恩斯等拜登團隊的核心成員，充分體現出美國戰略界對中美合作抗疫的共識。

這場大辯論在總體上就對華戰略調整的必要性形成了共識：“接觸”并未完全實現目標，反而壯大了“強敵”;未來五至十年是中美戰略競爭的關鍵期，“全面競爭”已成為美國對華政策制定的基本出發點。大辯論反映出美國智庫的黨派屬性和路線之爭，也反映出美國對華政策的智庫源頭與演化路徑。拜登團隊

成員在這場大辯論中的觀點，無論在對華強硬派還是溫和派中都有所體現，突顯出對“中美競合”的政策共識。

他們經過思想碰撞、觀點交流和方案比較，形成了更加縝密有章的對華政策，需認真對待。

四、結論

綜上，拜登時期的中美關系在短期將有所緩解，但利弊皆有。樂觀而言，自由中間派的民主黨政策精英取代共和黨強硬派和右翼保守勢力入住白宮本身就是利好。拜登新政在精英政治邏輯運作下有較大確定性，將部分糾偏特朗普對華外交政策，戰略語境將從“新冷戰”轉向“競爭性共存”。中美戰略訴求在不同層次上都有回旋余地，美國希望維護全球領導地位，中國要維護發展權。悲觀而言，中美關系從“自由落體”到“止跌回升”的轉變是不現實的，其對華戰略調整也是自身調整，面臨諸多困境。相反，拜登政府不會輕易放棄特朗普對華極限施壓的既得成果，而是在維持現狀的情況下對中國是否愿意在未來談判中做出實質性讓步進行耐心觀望和戰略試探。美有可能在修復同盟關系的基礎上，利用印太戰略、數字戰略、跨大西洋關系、臺海問題作為主要抓手，對中國進行組合式制衡，“經濟有限脫鉤”與“技術加速脫鉤”的趨勢仍會繼續。

就議程而言，如果以印太戰略或臺灣問題開局，中美競爭易趨向惡化;如果從應對氣候變化和疫情防控等多邊議題開局，可為中美合作創造對話機會，緩和氣氛。總體看，拜登政府的對華政策脫胎于奧巴馬的“接觸政策”和特朗普的“冷戰對抗”，戰略語境從“新冷戰”轉向“競爭性共存”，將在所謂“不脫鉤”“不冷戰”的基調下，形成“選擇性接觸、選擇性競爭、選擇性對抗”的基本模式，“競爭烈度而非合作深度將決定中美關系的未來。”

進而言之，“即便競爭不可避免，也需要合作管控好競爭，中美構建‘合作-競爭（cooperative competition）關系是可能的。”

民主黨善于打組合拳套路，對華政策調整有“全方位”“多議題”聯動的特點。中國須建立內外聯動的機制，一方面正視在結構性矛盾下中美競爭的客觀事實，做好“二次改革”與“國內國際雙循環”的功課，控制好競爭-合作的動態平衡;另一方面要在國際社會推動多邊合作與文明對話，避免競爭導向“泛多邊化”“泛安全化”“泛意識形態化”。修復中美關系需要時間，更需要智慧，智庫外交首當其沖。中國智庫可就危機管控、政策試探、規則談判做大量艱苦細致的功能性工作。此外，中國外交還應建立本國特色的智庫“旋轉門”機制，讓更多學者型官員進入外交決策層，為中國和平崛起歷練出更多卓越的外交家。當前，美國智庫已完成新老更替，老一代知華派已退出政治舞臺，近年來有“中國情結”的麥克法夸爾、布熱津斯基、傅高義等學者相繼離世，預示著“一個以尊重、理解和交流的方式對華研究的時代結束了”。在中美實力差距日益縮小的當下，美國中生代學者過于關注現實，強調分歧沖突，對華態度趨向強硬;新生代學者擅長語言、理論和技術性細節，但缺乏對中國社會的感情認知和換位思考的精神，影響了中美智庫交流的效果，也對雙方高層決策造成一定程度上的干擾。如何確保戰略互信是中美外交長期面臨的困境，中方應抓住美國政治鐘擺帶來的換檔期，及時做出必要、全面的戰略回應，推動中美對話機制早日恢復，主動參與議程設置，爭取促成中美新的戰略穩定，創造性地錨定中美大局實現“軟著陸”。

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（責任編輯：清寧）