地方政府是市場制度的重要創設者

曹檸

中國的改革開放進程也是社會主義市場經濟體制不斷完善的過程。在1978年以后，地方政府不僅是中央政策的接受者，更是市場制度的創設者。

如何理解地方政府主動推進市場化改革的體制基礎？有約束的放權和高質量的發展如何平衡？南風窗記者專訪了浙江大學公共管理學院教授高翔，她的新著《放權與發展：市場化改革進程中的地方政府》基于行政審批制度改革、城鄉土地制度變革，以及數字政府建設等案例研究為理解地方政府行為提供了新視角。

轉變發展型政府的行為方式

南風窗：繼去年推出《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》后，今年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建設高標準市場體系行動方案》，成為深化市場化改革的又一部署。中央在促進地方發展的思路上傳遞出怎樣的信號？

高翔：在我看來，上述文件構成了中國在數字時代加快完善社會主義市場經濟體制的綱領性文件，突出了市場化、制度化和數字化等三個關鍵詞。它表明，地方政府需要轉變發展型政府的行為方式，形成“有限”但是“有為”的政府治理新形態。

第一個關鍵詞是“市場化”，即中國深化市場化改革的目標和決心沒有發生變化。我國的改革開放采取了漸進式的策略：政府在放權給市場的同時，仍然保留了一部分經濟管理權限和資源要素審批權限。漸進式策略是平穩、有效啟動市場化改革的重要保障，但它也導致我國的市場化改革從一開始就是不徹底的。以此為背景，中央文件的連續發布對于全面深化改革、加快完善社會主義市場經濟體制有著重要的方向性意義。

第二個關鍵詞是“制度化”，即中國將更加重視推動產權制度等基礎經濟制度的市場化變革。我們以前經常說，改革開放是“摸著石頭過河”，因為我們并不了解怎樣才能實現從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型。在市場化改革啟動的時候，我們更多是給地方政府、市場主體的探索留出空間，沒有去結構性地調整很多基礎經濟制度。

比如，《土地管理法》在很長時間內都延續了計劃經濟時代的遺留思路。一是堅持“按原用途補償”的農用地征收補償標準，二是要求地方政府承擔解決被征地農民的安置責任。在高速城市化進程中，這一基礎制度安排也引發了地方治理中頻頻發生的征地矛盾。黨的十八大以后，改革已經取得了一些成效，比如2020年1月開始實施的新版《土地管理法》，就正式刪去了“按原用途補償”的表述，同時破除了農村集體經營性建設用地入市的法律障礙。全面深化改革，還需要我們繼續推進這些關鍵性、基礎性的經濟體制改革。

進入全面深化改革的新時期以后，放權和集權完全有可能在不同領域同時發生，這要求我們細化對放權問題的討論。

第三個關鍵詞是“數字化”，即中國需要加快構建適應數字時代的基礎制度，為數字經濟的健康有序發展提供基礎規則。如果說中國政府在土地、金融資本、勞動力等傳統資源要素領域的核心任務是減少對微觀經濟的直接干預，避免職能越位，那么在數據資源、平臺經濟等新經濟領域，政府職能轉變的核心目標恰恰是要避免缺位。進入21世紀以后，我國的數字經濟發展迅速，這是傳統國家權威未曾介入的領域。近年來，我們已經看到政府缺位導致的市場失序，如侵犯隱私、欺詐、爆雷和壟斷等。國家需要為市場經濟的運行提供規范、建立秩序。

基于上述三個關鍵詞，地方政府顯然需要去調整發展型政府的行為模式。地方發展型政府是中國漸進式市場化改革進程中的一個重要現象。它是指地方政府可以運用高層級政府逐級下放的經濟管理權限和資源要素配置權限等，深度干預轄區內的微觀經濟活動。文件的發布，意味著地方政府干預經濟的權力范圍將逐步縮小，因而需要去順應市場化改革的大趨勢，加快職能重構，提高自身治理市場的能力和水平。

南風窗：改革開放后逐漸形成的中央—地方關系和官場+市場框架，是理解中國取得的成就和遇到的瓶頸的關鍵。怎樣理解中國語境下集權和放權間的張力？過去放權帶來的問題是什么？

高翔：放權是貫穿我國改革開放歷程的核心命題，但它也是一個非常寬泛的概念。我們平常說的放權，既涵蓋了縱向政府間的放權，也涵蓋了政府向市場、社會的放權。從縱向政府間的放權來看，高層級政府下放的權力又包含了經濟管理權限、財政權和一定范圍內的組織人事權等多種類型。在改革開放的早期階段，我們是同步推進各個維度、各種領域的放權改革。但進入全面深化改革的新時期以后，放權和集權完全有可能在不同領域同時發生，這要求我們細化對放權問題的討論。

以往關于縱向放權框架的討論更側重激勵。這個維度非常重要。比如建立在組織人事權基礎上的晉升激勵，還有分權財政體制基礎上的財政激勵等，它們比較好地調動了地方政府參與現代化建設的積極性。當然，過強的發展導向，容易引致地方政府為了經濟利益犧牲環境保護、安全生產等其他治理目標的情況。學界已經圍繞這些問題展開了非常好的深入討論。

以往討論比較少關注的是行政放權。政治錦標賽講到了行政發包，但更加側重的是發包的任務性質，而不是下放的行政權力。實際上，地方發展型政府的形成不僅是因為地方政府有參與經濟建設的激勵，也是因為他們享有干預轄區內微觀經濟事務的各項權力。前面提到，中國在20世紀80年代的市場化改革是不徹底的。但是，中央政府并沒有把保留的經濟管理權限全部掌握在自己手中，而是按照逐級下放的原則授權給了各級地方政府。我在《放權與發展》這本書里比較詳細地刻畫了中國政府在經濟領域“給市場放權，更給地方放權”的策略性退出模式。

在不徹底的市場化改革中，縱向放權的一個重要后果就是把一個以國家為單位的計劃經濟體轉變為了兩千多個以縣級政府為基本單元的計劃經濟體。在硬預算約束和區域間競爭的語境中，數量龐大的地方計劃經濟體仍然有助于推動經濟增長，它們“就像董事會一樣在管理轄區內的經濟”。但地方發展型政府也面臨了不少問題。最直接的一個后果就是腐敗。在市場經濟發展中，那些仍然掌握了經濟活動審批權、資源要素配置權的部門，具備了將公共權力轉化為私人利益的巨大空間。包括建設、國土等部門，都是比較容易發生腐敗問題的部門。

南風窗：發展到現在，建立在行政放權基礎上的地方發展型政府還能繼續推進中國的經濟增長嗎？

高翔：在我看來，數字化、市場化都會導致地方發展型政府模式的失效。數字化實際上意味著我們的經濟發展已經從具備后發優勢的模仿、趕超階段，逐步進入了創新、爭先階段。但地方政府很難“計劃”創新。耿曙教授的研究就指出，地方政府的產業政策或許可以推動產能增長，但無助于孕育創新。市場化則通過弱化地方政府在人力資本方面的相對優勢，消解了發展型政府的“理性”假定。我在地方就干部隊伍建設做訪談時，五六十年代出生的受訪者認為，他們那代人中最優秀的人才都在政府。但現在，高校畢業生的選擇越來越多元化了，如何吸引優秀人才反而成為了各地政府面臨的突出挑戰。

一個理想的地方發展型政府是自主的、也是理性的。顯然，腐敗問題的出現意味著至少一部分地方干部很容易被某些利益俘獲。加上數字化、市場化降低了地方政府設計理性政策的能力，我們就不得不對地方發展型政府在經濟發展中的作用持保留態度。

數量龐大的地方政府掌握了經濟管理權限、資源要素的配置權限，他們是不是愿意放棄這些權力，這就成為了影響中國市場化改革進程的關鍵所在。

而更重要的一個問題，則是我們需要去系統反思將經濟管理權限配置給地方政府的行政放權策略。我們看到，中央政府推進市場化改革的決心和目標沒有發生變化，且越來越強調要通過基礎性的經濟制度變革來加快完善社會主義市場經濟體系。然而，數量龐大的地方政府掌握了經濟管理權限、資源要素的配置權限，他們是不是愿意放棄這些權力，這就成為了影響中國市場化改革進程的關鍵所在。

三元互動的治理結構

南風窗：你的研究指出，地方政府不僅是市場化改革的被動接受者，更是市場制度的主動建構者。地方政府主動減少對經濟社會的干預背后的邏輯是什么？自我限權的主動性何來？

高翔：我非常關心地方政府在市場化改革中的角色，并認為這是中國國家治理體系和治理能力現代化進程中的最重要問題之一。以前，曹正漢教授和史晉川教授非常敏銳地刻畫了地方政府抓經濟發展主動權的行為模式，認為這是地方政府應對市場化改革的策略。我相信，地方政府不愿意放棄干預微觀經濟的權力是地方治理中的常態。

但我更在意的則是地方政府作為市場制度主動構建者的角色。這句話更準確的表述是“一些地方政府是市場制度的主動構建者”。這個“主動”不是指地方政府的自覺意識，而是地方政府在國家尚未明確建立市場制度的情況下，自發探索形成了一些更加有利于市場發揮決定性作用的制度。

結合中國市場化改革的實踐，我在《放權與發展》種選取了三種代表性的體制機制：一是地方政府在土地農轉用過程中的征收制度創新。如廣州、杭州和溫州等地，都采用了“留用地”的方式與村集體分享城市化進程中的土地發展權。二是省以下地方政府對于經濟管理權限的再配置。比如浙江省從20世紀90年代開始，就在授權范圍內，主動深化了面向縣級政府的行政權力下放。三是地方政府建立韋伯式科層制的改革實踐。在上世紀90年代，浙江的義烏通過調整地方財政的管理方式，著力約束行政部門對企業家的超額稅費征收。近年來，浙江省又借助“互聯網+”等技術工具，建立了約束地方政府行政權力的較有效機制。

以上三種實踐的共同特征是地方政府在國家制度沒有發生變化的情況下，率先對自身的經濟管理權限做了削減或者約束。這種行為，不管是在我自己的調研經驗中，還是同行的觀察中，我相信都是少有的現象。但少有不代表不重要。如果說治理體系現代化是一個動態過程，那么地方政府這種主動限權的做法，就可能隱含了中國持續完善國家治理體系的內在動力來源。

地方政府自我限權的主動性何在？我們不能假定這些地方政府都是自覺自愿在深化市場化改革。每一種特定的權力配置方式，都對應了特定的利益分配格局。所以，或許個別地區的地方干部會因為接受了公共管理（MPA）的教育而形成了特定的政策選擇偏好。但更多的情況下，地方政府的“主動構建”其實是不得已而為之。根據我的觀察，地方政府都是在面臨一定約束情況下才不得不讓渡了一部分權力。在“留用地”的案例中，地方政府與村集體分享了土地農轉用的發展權，但這主要是由于村集體和村民發出了組織集體行動的可置信威脅。為了維護社會穩定，地方政府就需要在采用留用地、綜合區片價等方式突破“原用途補償”的法定框架，與被征地村集體、村民分享土地農轉用過程中的增值收益。換句話說，如果市場、社會中的主體能夠形成對地方政府的有效約束，就有可能會推動地方政府去主動構建市場制度。

如果市場、社會中的主體能夠形成對地方政府的有效約束，就有可能會推動地方政府去主動構建市場制度。

南風窗：從理論發展的角度來看，地方政府是市場制度的重要創設者這一結論（或者說是一種強調）有哪些啟發？

高翔：一旦注意到地方政府有可能是市場制度的構建者，我們就有可能去探索中國持續完善市場制度的體制基礎。在以中國為研究對象的許多討論中，研究者始終無法在傳統的國家—社會二分框架中找到中國持續完善市場制度、提升政府回應性的體制根基。但是，一旦我們認識到國家不是鐵板一塊，開始將地方治理中的政府與市場、社會關系放回到中國多層級政府體系的縱向問責機制之中時，我們才能更加充分地看到中央、地方和社會（市場）如何通過相互借力塑造了富含可能性的復雜治理局面。

這種三元互動的治理結構，顯然不同于英美國家已經建立的成熟政治制度，但卻是單一制的中國在現有的政府政治體制下有可能去探索、完善的重要制度安排。它既不代表當前時期中國治理中的普遍現象，也未必構成中國未來發展中的確定趨勢，但它的確提供了一個推動國家治理體系與治理能力現代化的可能路徑，它的價值也在于為中國全面深化改革創造更大的可能性。

地方政府的激勵和約束機制

南風窗：回顧中國過去四十多年的改革歷程，促進地方競爭推動的改革大都有意外之喜。推動市場化改革，打破利益格局的阻礙，除了高位推動、監督落實，發揮地方競爭的力量也至關重要。比如備受矚目的城市“搶人大戰”和戶籍制度改革，地方政府為了吸引年輕人才對戶籍制度的開放力度強所未有，甚至倒逼醫療、教育、信息基礎設施等公共服務等改進。從你的觀察來看，地方政府的創新及相互學習、相互競爭對深化市場化改革有哪些積極作用？

高翔：地方政府間的競爭可以賦予市場主體約束地方政府的非正式權力，從而迫使地方政府去建立更加有利于市場機制發揮作用的制度。舉例來說，為了競爭稀缺的資本，地方政府就需要去建立對財產安全的可信承諾，甚至為資本提供更加優惠的服務，甚至形成逢迎企業的反向尋租。在改革開放之后的很長時間之內，高層級政府實際上也確認了來自市場機制的競爭結果，把這些結果納入了考核評價地方政府治理績效的縱向問責機制。

但建立在市場邏輯上的地方政府間競爭可能會導致極具叢林結構中弱肉強食特點的治理后果。改革開放早期，資本稀缺，所以地方政府更加重視服務資本，而較不重視那些難以跨地區流動的，或者是暫時不稀缺的資本，比如勞動力。在很長的時間里，地方政府間存在激烈競爭，但這些地方政府并不會主動去降低本地的落戶門檻，將這些異地轉移勞動力納入本地的社會政策框架，更不用說去為他們改善教育、醫療等公共服務質量。

這種情況在近期顯然在發生變化。我們看到新冠肺炎疫情以后，地方政府在復工復產期間用包火車、包飛機的方式來迎接農民工返回東部沿海地區務工。地方政府對待跨地區轉移勞動力的態度變化是一件好事，但我們一定要看到，在市場邏輯之下，個體主要通過其經濟價值的提升來換取地方政府的制度保障。

高層級政府需要放權給地方政府，也同樣需要建立規則來規范地方政府的行為。

顯然，光有建立在市場機制基礎上的區域間競爭是不夠的，這或許符合經濟效率，但絕不符合我們在公共治理中關于社會公平和正義的價值取向。一個文明的現代國家，需要建立更加包容性的制度。一種可能的解決辦法是，高層級政府不僅可以基于縱向問責機制確認來自市場競爭的結果，也需要將來自社會的反饋，尤其是來自弱勢群體的反饋納入縱向治理的問責機制之中，由此賦予這些群體約束地方政府的權力，使得地方政府在政策制定中能夠同樣注重關照這些群體的基本權利。

南風窗：闡釋發展邏輯要回到人，輿論普遍擔心，隨著國家治理現代化的推進，原有激勵模式發生變化，“野蠻生長”的空間不再，地方官員怕出事、不作為等懶政現象會變多。地方官員近年來地方官員容錯空間有什么變化？你觀察到地方官員面臨高壓問責的心態有哪些類型？

高翔：自由并不是隨心所欲，對國家中的公民是如此，對地方政府也是如此。在改革開放之初，我們各項制度都不完善，大家都是摸著石頭過河，地方政府總體上是在“有限約束的放權”框架中行事，因此享有了很大的自主權限。不過，縱向政府間的關系并不是只有放權和集權兩個極端選項。就像政府與市場關系一樣，市場的良好運行有賴于政府對公共秩序的建立和維護。高層級政府需要放權給地方政府，也同樣需要建立規則來規范地方政府的行為。對于這類規則，地方政府理應遵守。但反而是在這些方面，我覺得一些地區干部膽子還是太大了，沒有看出來大家怕出事。比如說，有的地方為了提高企業投資項目的審批速度，盲目使用承諾制，放松了安全生產等監管要求。

但這類事件的發生，恰恰表明了地方干部面臨壓力的來源。我們的調查顯示，普通干部是很擔心追責的問題的，他們很清楚地知道，不加強監管可能會帶來很大的風險。問題就在于，他們也沒有辦法。所以我們應該要問，地方干部為什么會去冒一些不必要的風險？在我看來，這個問題的核心仍然是在于地方治理中各類主體對地方政府的約束力是高度不均衡的。所以地方干部既要為了擔心高壓問責的一些重點任務而不得不放棄一些看起來不那么重要的事項（這些不重要的事項往往就對應了某些弱勢群體的利益），而后又要為這種放棄而承擔未來可能的高壓問責風險。