基于煤礦安全監管深層次問題及措施研究

（霍州煤電集團河津杜家溝煤業有限責任公司 山西 043300）

煤礦安全是不容忽視的重要內容，要重點分析煤礦安全監管體制和模式，深入剖析其中存在的問題，推行煤礦安全監管中介服務，實施煤礦安全科技研發和推廣創新體制，設置中央垂直的煤礦安全監管機構和安全生產委員會，協調煤礦安全監管主體之間的關系，提高煤礦安全監管水平。

1.煤礦安全監管存在的深層次問題剖析

(1)煤礦安全監管體制組織結構不夠合理

當前我國煤礦安全監管機構主要是國家煤礦安全監察局，而非煤礦山的監管機構則是國家安全生產監督管理局，這就導致礦山安全監管資源的浪費現象。同時，由于國家頂層政策設計存在問題，同時賦予煤礦安全監察局行政監管和行政監察兩項職責，沒有明確劃分煤礦安全監察局和地方政府的安全行政監管職責，使煤炭企業要同時面對多部門的安全監管，增加了煤炭企業的負擔。另外，煤礦安全行政監察內部沒有對應的專設科室，對于煤礦安全監管大多流于形式，并缺乏行政處理和行政處罰的強制力保障。

(2)煤礦安全監管的行政資源投入過大

在政府一元強制服從的煤礦安全監管模式下，側重于煤礦安全監管檢查和處罰，這就需要龐大的監管體制和監管人員，要耗費較多的安全監管資源，而國家行政資源總量是有限的，難以充分應對煤礦安全監管模式的要求，不利于提高煤礦安全監管的效率。

(3)煤礦安全監管權受到的約束較少

在當前實施垂直管理的國家煤礦安全監察局系統之中，缺乏針對煤礦安全監管權的有效約束機制，存在煤礦安全監管過程中的權力尋租、“官煤勾結”等監管權力腐敗現象，使行政復議、行政訴訟等控權機制無生存之地。

(4)煤炭企業礦工的積極作用沒有充分發揮

盡管煤礦工人的整體素質偏低，然而一線礦工的安全意識和安全技能已經有明顯的提升，他們實質上也是煤礦安全的第一利益相關人，最了解煤礦生產一線的安全實況，然而當前將煤炭企業和礦工視為單純的被監管者和被管制者，沒有充分發揮煤炭企業礦工的積極作用，缺乏礦工與煤炭企業之間的合作與對話，難以及時察覺和發現煤礦安全監管中的問題，不利于更好地改進和優化煤礦安全監管工作。

(5)政府一元強制服務監管模式缺乏持續發展動力

由安全邊際效益遞減原理可知，當系統的安全水平整體偏低時，安全投入的邊際效益尤其突出，而當其達到一定的安全水平后，安全投入的邊際效益明顯減少，單純依賴政府一元投入和強制服從的安全監管模式暴露出滯后性，難以為煤炭安全生產提供持續發展的動力和支撐。

2.煤礦安全監管體制及模式的具體措施分析

(1)組建國家礦山安全監察局

要將國家煤礦安全監察局改組為國家礦山安全監察局，將非煤礦山安全監管的行政資源納入其中，增設非煤礦山安全監察科室，共享事故調查、科技裝備、礦山安全指導等資源。并實行垂直領導，由監察區域分局負責現場監管以外的礦山安全監察事項，如組織管理與協調、礦山安全教育培訓與行政許可、礦山應急救援、重大礦山事故調查等；由監察辦公室負責礦山安全現場監管，進行現場執法檢查、行政處理和處罰。并在國家礦山安全監察局內部實行監察員定期輪調制度，減少和規避安全監察員與地方政府長期編織的“利益關系網”。

要強化國家礦山安全監察局的行政監察職能，督導地方政府做好當地礦山企業的安全監管工作，避免管轄重疊和行政資源浪費的現象。要細化礦山安全監察局的行政監察職權，由國家煤礦安全監察局區域分局行使行政監察職權，設置專門的礦山安全行政監察處，提高煤礦監管的工作效率。還要明確礦山安全監管的執法管轄，中央政府及省級政府的礦山應當由國家礦山安全監察局直接監管，而中小型礦山企業則由地方政府負責監管，避免礦山安全監管的重復執法現象。另外，還要完善重大事故行政問責制度，激勵地方政府將經濟發展與生產安全統籌考慮，在政策制定時充分體現安全需求。

(2)構建科學合理的煤礦安全監管體系

考慮到煤礦安全監管機構較多，要構建科學合理的煤礦安全監管體系，明確煤礦安全監管體制中的職權配置，實現行政監察權、行政監督權和行政管理權的三權分離，要合理制定政策，參與起草相關法律法規，做好煤礦安全生產規劃，有效行使煤礦安全決策權，引導煤礦安全監管者向合作服務模式轉型，并加強煤礦安全監察權的制度保障，完善行政強制執行權，如煤礦安全檢查權、煤礦事故調查權、煤礦安全行政處理權、煤礦安全行政處罰權等，包括國家煤礦安全監察局的強制執行權、要求地方政府協助執行的權力，加強煤礦安全監督權的改革。還要重點做好煤礦安全行政指導和服務，全面開展煤礦安全管理權的改革，完善煤礦安全標準化建設、教育培訓、技術推廣、應急救援、煤礦安全信息化等，促進煤礦安全管理權改革。

(3)加強煤礦安全監管的合作

要加強煤礦安全監管的合作，探索多元合作的煤礦安全監管模式，獲得地方人民政府、公安、電力、消防、國土資源等部門的支持和配合，為煤礦安全監管提供強制力保障，確保煤礦安全處罰的及時有效性。當然也要注意煤礦安全監管中的“以罰代管”的現象，避免簡單地進行行政處罰的問題，保證煤礦安全處罰的及時性和公正性。

可以設立煤礦安全委員會，由政府監管部門、煤礦企業、礦工、煤礦安全服務市場提供者組成委員，定期討論研究煤礦安全生產形勢和監管政策，交流探討煤礦安全先進技術、管理方法和事故救援經驗，形成煤礦安全監管的“四方合作”框架，加強煤礦安全政府監管部門、煤炭企業、礦工、煤礦安全服務市場提供者的合作，減少煤礦安全監管的負擔和壓力。具體表現為以下方面的合作內容：①監管者與礦工的合作。礦工是煤礦安全的第一利益相關者，要注重監管者與礦工之間的合作，通過專項安全培訓的方式提高安全管理，提高礦工群體的安全意識、安全知識和技能等，鼓勵和支持礦工進行舉報和投訴，及時察覺煤礦安全隱患，將其扼殺于萌芽狀態之中，更好地節約政府對煤礦安全監管的資源。②監管者與煤礦安全服務市場提供者的合作。隨著煤礦安全服務市場日趨成熟，要吸納煤礦安全服務的市場主體，如保險公司、煤礦安全技術研究機構、煤礦安全設備供應商、煤礦安全檢測評價及認證中介服務機構等，充分發揮各市場主體在煤礦安全服務方面的功能，加強煤礦安全技術研發、安全培訓、安全認證、安全檢測和評價，扶持和保障煤礦安全服務市場的健康持續發展。③監管者與煤炭企業的合作。政府監管者要與煤炭企業簽訂安全目標協議，激勵煤炭企業加大安全投入，不斷完善自身的安全管理機制，提供及時有效的安全服務。

(4)創新煤礦安全監管合作服務執法方法

要不斷創新煤礦安全監管合作服務執法手段和方法，不僅要實施必要的強制執法，還要開展具有合作與服務特色的專項行動，體現監管者與被監管者之間的平等和互動性，減少煤礦安全監管過程的對抗狀態，增加監管者與被監管者之間的合作，從而自發地實現煤礦安全監管目標。可以通過安全評比、競賽類活動，如“全國礦山應急救援技術競賽”“安全生產千日以上煤礦”等，加強煤礦安全監管技術交流，并開展煤礦安全管理先進經驗推薦類活動，如“班組安全建設先進事跡巡講”，組織礦工參加安全管理培訓類活動，如“萬名煤礦總工程師安全培訓工程”。還可以成立合作伙伴數據庫，采集所有合作者的職能、領域及專長、合作意愿、合作形式等信息，為煤礦安全提供守法服務，包括成立煤礦安全守法服務專家庫、組建煤礦安全守法服務網站、提供煤礦安全守法咨詢平臺等，為煤礦企業提供及時權威的法律咨詢和指導服務。還可以提供政府采購專家服務，由專家向煤礦企業提供現場咨詢、現場培訓等個性化、定制化服務，提高煤礦企業安全管理水平。另外，還要注重煤礦安全罰前承諾的靈活化和人性化，要在對違法行為進行行政處罰前進行溝通和協商，對于能夠承諾限期改正的企業要暫時中止處罰程序，當其確實履行了罰前承諾時，則減輕或免除該行政處罰，體現監管的合作服務理念。當然要嚴格限制煤礦安全罰前承諾的適用條件和適用范圍，并建立煤礦企業守法誠信檔案，保證行政處罰的程序效率。

3.結語

綜上所述，煤礦安全監管體制和模式是關注焦點，要分析煤礦安全監管存在的深層次問題，充分發揮煤炭企業內部監管資源，加強各主體之間的交流和合作，與政府的外部監管形成互動銜接機制，注重煤礦安全監管市場力量，將更多的煤礦安全監管權力交還給市場和社會，不斷創新煤礦安全監管手段和方法，推進煤礦安全監管模式的改革和創新，為煤礦安全監管提供強勁有力的支持和動力。