關于構建以預防為主的公共衛生服務體系的政策建議

胡 怡，羅中華

(甘肅中醫藥大學公共衛生學院，甘肅蘭州 730030)

新冠肺炎肆虐全球，給人類健康帶來了前所未有的威脅。新冠肺炎疫情在中國爆發，給經濟社會發展帶來了巨大沖擊，中國公共衛生體系、傳染病防治等方面的問題也因此暴露出來。其中最為重要的問題就是落實“預防為主”的衛生工作方針問題。目前“重治療、輕預防，重醫藥，輕衛生”的現象在我國衛生領域表現十分突出，影響到人民群眾的健康，加重了醫療成本，妨礙衛生事業的發展。因此，必須重新定位衛生管理職能，認真全面貫徹落實預防為主的衛生工作方針，構建以預防為主的公共衛生服務體系。

1 預防為主是我國衛生工作的基本方針

新中國成立以來，黨和政府確立了“預防為主”的衛生工作方針，把防治嚴重危害人民生命健康的傳染病、地方病和慢性非傳染性疾病作為衛生工作的主要任務，取得了顯著成效。2016 年8 月，在全國衛生與健康大會上，習近平強調“要堅定不移貫徹預防為主方針，堅持防治結合、聯防聯控、群防群控，努力為人民群眾提供全生命周期的衛生與健康服務”。十九大報告中，習近平指出“堅持預防為主，深入開展愛國衛生運動，倡導健康文明生活方式，預防控制重大疾病。”2020 年2 月29 日，習近平在《求是》雜志發表重要文章《全面提高依法防控治理能力，建設國家公共衛生應急管理體系》，再次指出，“要改革完善重大疫情防控制度體系，堅決貫徹預防為主的衛生與健康工作方針，堅持常備不懈，將預防關口前移，避免小病釀成大疫。”可見黨和政府對預防為主的方針高度重視。但是在現有衛生體系運行的具體過程中，預防為主的方針并沒有得到真正的貫徹落實。

2 構建預防為主的衛生服務體系是現實的必然選擇

一是堅持“預防為主”，可以減少疾病發生率、增進居民健康。例如甘肅省經濟社會較為落后，邊遠地區、貧困地區缺醫少藥現象仍舊較為明顯。同時由于經濟欠發達，居民整體健康素養低于全國平均水平。2019 年，甘肅居民人均期望壽命比全國平均水平低3.6 歲，兩周患病率及兩周住院天數均遠高于全國平均值；同時，甘肅省醫療衛生資源又十分匱乏，且分布不均衡。2019 年甘肅每千人口病床數、每千人口人均師生數等均低于全國平均水平。因此只有堅持預防為主，構建以預防為主的衛生服務體系，才能減少疾病發病率，有效保障居民健康需求。

二是預防為主可以有效減少醫療成本負擔。“預防”是最經濟、最有效的健康策略。近百多年的實踐證明，公共衛生投入少、產出高、時效長、能惠及全體社會成員。世界衛生組織的研究表明，公共衛生的整體投入產出比可達1:5.5；而有學者提出，一個國家在公共衛生領域每增加10 元錢，可以在醫療方面節省費用100 元支出。顯然，預防為主是最經濟的衛生與健康促進途徑。甘肅省經濟不發達，不能像發達地區那樣發展醫療事業，衛生領域投入較少且衛生需求剛性大，重大病、慢性病高發，貫徹預防為主的方針，構建預防為主的衛生服務體系，能有效減輕政府、社會、居民的醫療負擔，實現以最小投入，滿足居民最大健康需要。

三是構建預防為主的衛生服務體系是推進健康事業發展的最有效方式。衛生事業的根本目標是減少疾病的發生，增進居民健康水平。而增進居民健康的根本途徑是增強體質，在疾病發生之初進行有效的干預，而不是疾病發生后的治療。從世界衛生改革的基本趨勢來看，各國都十分注重公共衛生體系建設，將公共衛生放在首要地位。“沒有全民健康，就沒有全面小康”，要有效實現精準扶貧目標，建設全面小康社會，必須構建預防為主的公共衛生服務體系，推進健康事業快速發展。

3 構建以預防為主的衛生服務體系的政策建議

近年來，“預防為主”的衛生方針，常常停留在書面和口頭上，沒有得到有效貫徹和執行，帶來了諸多問題。從政府到社會再到居民個人層面，對公共衛生都未能體現足夠重視。比如：通常將衛生領域成為“醫療衛生系統”習慣性重醫療，輕預防與公共衛生；在政府投資以及社會發展方面，資金更多的投入到醫療領域，地方社會發展規劃多將病床數、醫師數量、醫院規模納入到經濟社會發展規劃，而很少將健康促進等公共衛生事業納入規劃中。社會與居民則更關注身體、心理有問題如何獲得好的醫療資源，獲得好的療效，而不是關注如何養成一個健康的體魄、健康的心靈。這些都說明，我們衛生領域職能的異化，全面落實“預防為主”工作方針勢在必行。此次新冠病毒的流行也再次為我們敲響了警鐘。因此對構建以“預防為主”的衛生服務體系做如下建議：

3.1 建立“以人民為中心”的衛生思想

“以人民為中心”的衛生思想，實施的重點就在于廣大人民，而不只是針對某類特定的人群或某種特殊的疾病。毛澤東人民衛生思想的一個重要內容，就是結合我國當時經濟文化發展水平比較低的實際，提出了預防為主的思想，讓有限的醫療衛生資源惠及更多人群，發揮更大作用[1]。毛澤東認為，醫療衛生工作的首要目標是減少疾病，而主要途徑則是防患于未然，把疾病扼殺于萌芽狀態，要把有限的資源向預防醫學傾斜，實行預防為主的基本方針。為進一步推廣預防為主的衛生方針可以在醫療衛生機構、學校、餐廳、公共交通等播放針對特定宣傳載體的公共衛生知識（例如餐廳宣傳用餐習慣及食品安全的衛生知識）；各街道社區衛生服務機構定期為所在街道舉行公共衛生知識宣傳講座和有關提高健康素養增強身體素質的活動散發相關知識宣傳圖冊及紀念禮品。

3.2 建立社會居民健康市、縣長負責制

健康是個人發展的基礎的前提，是每一個家庭和國家發展的基礎和前提。發展健康就是最好的促進和發展經濟。因此必須建立衛生事業發展市、縣長負責制，由一把手親自抓。將居民健康、衛生發展績效作為對各級政府和政府主要領導政績考核的主要內容，作為衡量市縣經濟社會發展的第一評價標準。要完善衛生績效考核評價指標體系，強化過程考核，強化資金分配與使用的效果評價，強化居民健康狀況及綜合素質的考核與評價，而不是簡單評價投入，或者評價醫療機構收入、看病人數的多少等。

3.3 完善公共衛生機構及其職能

整合疾控與衛生監督部門，成立“疾病控制與衛生防疫局”。我國以往的衛生防疫體系能夠很好體現預防為主的方針，但是在后來借鑒國外經驗，通過改革將衛生防疫系統拆分為疾控中心和衛生監督部門。拆分后疾控中心重在流行病監測與預測，流行病調查等，變成了研究機構和參謀機構，對疾病預防工作參與甚少，甚至不參與。即使在疾病控制方面，也主要針對常規傳染病，而對重大突發傳染病如SARS、新冠病毒等因缺乏預防而應對無力。衛生監督部門重在事后監督、過程監督，也不參與預防工作。由于機構缺失，職能不明，衛生領域的預防工作（除接種外）如健康教育、衛生宣傳、監督檢查、環境消毒等工作逐步弱化。因此必須將疾病預防工作納入到衛生健康職能部門具體職責范圍，加以明確實施。

3.4 完善基于預防為主的公共衛生法制體系

加強地方公共衛生立法體系建設，構建能夠體現以預防為主的衛生法治體系。盡快制定《地方野生動物保護條例》《地方公共衛生與健康促進條例》《地方傳染病防治條例》《地方突發事件應對條例》《群體性不明原因疾病應急處置方案》《公共衛生管理實施方案》等，形成完備的公共衛生管理與健康促進法制體系。在針對公共衛生方面的違法行為采取嚴厲打擊，做到有法可依、執法必嚴、違法必究。

3.5 加大衛生防疫與健康促進方面的投入

省財政應加大公共衛生領域的財政支持比例，并建立逐年增長機制。各級地方政府列支專項經費用于支持衛生防疫方面的工作，加大疾病控制與流行并預防方面研究投入，原則上按照公共衛生與醫療投入1:1 進行財政支持。其中公共衛生方面的費用用于健康促進、健康教育、建立疾病防疫體系的經費占到公共衛生投入經費的較大比例。定期對經費使用狀況進行評估，確保經費合理使用并產生積極正效益。

3.6 加大公共衛生管理人才培養力度

建立以預防為主的公共衛生服務體系，既是技術問題，更是管理問題，是社會的有效治理，因此強化治理十分重要[2]。目前，我省衛生領域專業的衛生管理人才十分缺乏，需要吸收大量衛生管理人才到基層醫療單位、衛生管理部門開展工作。因此加大對甘肅中醫藥大學、甘肅醫學院公共事業管理專業（醫藥衛生方向）、公共衛生管理專業等本專科支持力度，培養更多高素質衛生管理方面的應用型人才。而不是簡單片面重視醫學或者預防醫學人才培養。

3.7 規范并監督基層衛生服務機構職能的執行

各省市基層衛生服務機構理論上作為當地居民公共衛生服務和基礎醫療服務的提供者，是居民健康的守門人，但是由于基層衛生機構職責不清（注重醫療服務的提供）、基礎醫療技術不過關、患者信任度差等問題導致所提供的公共衛生服務數量不足、質量不高。因此界定基層衛生服務機構的服務范圍并進行監督指導和反饋是解決當前問題的有效措施。基層衛生服務機構包括社區衛生服務中心（站）、鄉鎮衛生院、村衛生室、診所（醫務室），對各基層衛生服務機構的職能清晰劃分，對所承擔的居民電子化健康檔案的建立；負責轄區內免疫接種和傳染病預防與控制工作；運用適宜的中西醫藥及技術、開展一般常見病、多發病的診療；提供急救服務、提供家庭出診、家庭護理、家庭病床等家庭衛生保健服務等服務范圍進行執行的監督。

3.8 將公共衛生與健康教育納入幼兒中小學生課程

毛澤東曾說“講究公共衛生就是最好的預防，衛生是一種文化，不衛生是文化落后的產物，應該在改變不良衛生習慣中創建衛生新文化。”將公共衛生與健康教育納入幼兒中小學課程中，針對不同的知識接受理解程度開展對應的衛生知識教育。在幼兒教育中融入對生活衛生習慣的學習和培養，從小養成良好的衛生習慣。在小學教育中側重衛生習慣的培養和心理健康知識的學習。在幼兒小學階段主要是打好基礎，注重實踐，將公共衛生的學習融入生活。加大初中、高中生公共衛生與健康促進方面的教育，將公共衛生、傳染病防治與應急管理、健康干預、環境衛生、習慣養成、中醫藥與健康促進、心理健康知識等納入中高學生課程教育，形成完善的衛生學習與健康教育體系，并將其納入升學成績考核參考中，促使學校、家長、學生對公共衛生與健康促進的重視，提高健康教育的有效性，提升公共衛生知識能力。這一階段注重于衛生生活習慣的鞏固和更深層次公共衛生知識的學習，將知識內化為一種文化植根于行動中。

3.9 重大公共衛生事件報告制度及其信息化的建立

進一步建立和完善全省統一的公共衛生信息數據庫，并實現衛生信息社會共享。制定公共衛生信息系統的建設規范，建立標準醫用術語[3]。明確信息上傳要求和標準，使數據融通，避免重復收集和不實信息，確保信息收集的全面性、準確性和有效性。充分利用現代信息技術，建立完善預警及時監控全面的監測系統[4]。確立突發傳染病事件可能發生的量化指標體系，進行實時監控，在傳染病信息報告系統的基礎上，以大數據為依托，開發建立完善重大傳染病預警信息系統，強化傳染病數據信息網絡實時監管，及時發現問題，及時預警；強化傳染病風險預測，對于衛生應急事件潛在的風險、發生的概率、發生的范圍、涉及的人群數量等，通過大數據分析技術進行研究，提前發現問題，提前預警[4]。

建立突發傳染病事件應急管理網絡，完善相關信息的管理，確保預警信息最快捷傳播到預警對象。主動加強與農業、林業、檢驗檢疫等部門的溝通和信息交流，確保在傳染病事件發生時能高效應對[5]。