嵌入性視角下社會組織參與農村環境治理的研究
——以南京市親見村為例

古琳鈺，葉鴻蔚

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

農村環境治理是實現鄉村振興的基礎，是構建文明美麗新農村的重要舉措。農村人居環境的改善與優化不僅事關農業生產的正常運行，更牽涉廣大人民的生活健康。目前，中國農村環境污染不僅包括農藥化肥、生活垃圾、生活污水和農業生產廢棄物等內源性污染，還包括來自城市和工業的外部性污染，直接導致了環境問題的復雜性，加劇了農村環境治理任務的嚴峻性。僅依賴政府這一單一主體治理環境的效果有限，迫切需要企業、社會組織和村民等多元主體協同治理，其中社會組織在農村環境治理中起著紐帶作用，連接政府、企業和村民。

近年來，關于社會組織參與農村社區治理的研究普遍集中在探討其必要性、迫切性、優勢與困境的宏觀層面，以及鄉村振興、精準扶貧、養老服務和留守兒童、婦女等微觀層面，而對社會組織參與農村環境治理的研究較少。其次，關于社會組織參與農村環境治理的研究大多是從協同治理的角度提出多元主體參與農村環境治理的路徑，并沒有分析社會組織這一單一主體介入農村環境治理的現狀和困境，從而有針對性地提出建議對策。此外，社會組織扮演著一種“嵌入”的角色，它將制度、服務、項目層面嵌入原有的公共管理和服務體系之中，從而開展專業服務，并獲得雙向嵌入性發展［1］。社會組織作為外界力量，參與農村環境治理實質上就是一個嵌入的過程。社會組織以專業化的服務嵌入農村環境治理，既滿足了自身發展的要求，又加速了農村環境治理的進程。本研究以嵌入性理論為視角，基于對某一社會組織（和潤社會工作服務中心）參與南京市親見村環境治理的實地調研，研究社會組織參與農村環境治理的實踐模式，分析嵌入的現實困境，并提出優化路徑。

1 多維嵌入：社會組織參與農村環境治理的實踐模式

1.1 南京市親見村概況

親見村位于南京市西南部，轄區面積9.6 km2，耕地面積253 hm2，有19 個村組，居住人口2 617 人。在鄉村振興背景下，親見村以農業主導型的發展定位向現代農業和鄉村旅游轉變。近年來，該村引進了集團企業，打造云水澗休閑旅游項目和金谷田園綜合體。同時，新中醫學研究院搬遷至此，與親見村協力建設新中醫康養谷。此外，親見村還有不少工廠和企業，包括建材廠、材料廠、汽車零部件生產廠和再生資源公司等。

目前親見村存在的環境問題主要有4 個方面：一是生活垃圾分類處理方面。首先，親見村雖設立了垃圾集中處理點和分類垃圾箱，但村民環保意識不夠，仍將垃圾混合投放；其次，由于親見村人口的分散性和垃圾分類亭設置的有限性，村民對垃圾分類亭的利用率較低；二是生活污水治理方面。仍有村民不恰當地使用農藥化肥，將家禽糞便倒入河中，導致部分河流水體富營養化。親見村的多條河道在前期已進行過清理與整改，但由于后期疏于管制與維護，水上仍有一些漂浮物及水下惡性水生植物。三是農村廁所改造方面。親見村雖建立了農村公共廁所，但只是流于形式，注重前期建設，后期未安排專人打掃和定期管理，臟亂差、惡臭異味問題嚴重影響村容村貌。四是鄉村旅游項目方面。親見村的云水澗休閑旅游項目和金谷田園綜合體吸引了不少游客，帶動了農村經濟發展，但隨之也帶來了固體廢棄物污染和水源污染的問題。

1.2 和潤社會工作服務中心簡介

南京市和潤社會工作服務中心于2016 年3 月成立，是由南京市江寧區民政局主管的專業社會工作機構。機構團隊包括1 名理事長、1 名項目主管、2 名項目督導、6 名一線社工、2 名兼職實習生。中心主要通過政府招標、機構應標的方式承接政府服務項目，累積服務社區已達27 個。該中心服務對象廣泛，包括兒童、婦女、青年和老人等；服務項目多樣，包括親子關系、家庭教育、養老服務、心理健康、環境保護和社區治理等。因此，和潤社會工作服務中心社會服務經驗相對豐富，機構相對成熟。

1.3 和潤社會工作服務中心參與親見村環境治理的多維嵌入模式

和潤社會工作服務中心于2019 年1 月承接了親見村環境治理項目，并于2020 年1 月結束該項目。在此期間，和潤社會工作服務中心開展了一系列環保活動，分為3 個方面，即環保理念的宣傳、環保行動的執行和農村環保組織的建立。從嵌入性視角出發，實際上體現了理念、活動和關系嵌入的多維嵌入模式。和潤社會工作服務中心參與親見村環境治理的詳細活動如表1 所示。

初期的理念嵌入、中期的活動嵌入和后期的關系嵌入實質是一個意識導入、行動落實和集體倡議的過程。理論上是一種符合基本邏輯且可行性強的嵌入模式，但在實際運用過程中，嵌入主體的能力、嵌入對象的特質、嵌入程度和嵌入效應都有待考量。和潤社會工作服務中心將這一模式運用到農村環境治理空間，取得了一定的成果，包括村民環保意識邊緣化的初步改善、環保行動形式化現象的緩解、環保組織專職化浮現，但成效甚微，浮于表面，呈現“煙花效應”。環保理念仍淺層嵌入村民意識形態，環保行動的自主性還在初步階段，村民自發組建的環保志愿者團隊尚未成立。強制性法律制度的缺乏，明確的獎勵機制和政策條例的缺失，社會組織專業能力的評估機制的不健全以及社會組織與政府、村民的模糊性關系使社會組織在嵌入農村環境治理時陷入了困境。

表1 和潤社會工作服務中心參與親見村環境治理的詳細活動

2 內外脫嵌：社會組織參與農村環境治理的現實困境

脫嵌的概念與嵌入相反，是指脫離政治經濟結構、制度體系、關系網絡、文化認知等社會運轉的狀態［2］。社會組織在參與農村環境治理時陷入了內外脫嵌的困境，包括法律制度缺位于公眾和社會組織的制度脫嵌、社會組織專業能力滯后于農村環境治理的能力脫嵌以及社會組織脫節于政府、村民和其他社會組織的合作脫嵌。多重脫嵌嚴重制約了社會組織介入農村環境治理的效能提升，阻礙了美麗宜居鄉村的建設進度。

2.1 制度脫嵌：法律制度缺位于公眾和社會組織

制度嵌入是指為解決社會組織參與社會治理存在的法律保障不足問題而進行法律法規、配套政策與規章等方面的嵌入［3］。而制度脫嵌意味著法律保障的缺失，社會組織參與社區治理缺少規范和標準。在社會組織參與農村環境治理方面，制度脫嵌包括2 種層次的脫嵌。一是社會組織法律保障制度脫嵌。一方面，最高法律制度缺位，至今尚無頂層社會組織法引領、協調兼顧其他與社會組織相關的法律、法規和政策，以及統一規定社會組織的地位、工作屬性與邊界、職能定位和權力與義務等。另一方面，實體性規范不足，關于社會組織登記注冊，只提供了程序性、形式性的流程步驟，并未對社會組織的專業服務能力進行前期預估和實時監管。法律制度的缺位和實體性規范的不完善，既影響了社會組織在進行社會服務時的權限與效能，也阻礙了社會組織認可度和公信力的提升。二是公眾參與環境保護法律制度脫嵌。截至2020 年底，中國還沒有明確的法律法規強制要求公眾參與環境保護。2015 年環境保護部頒布實施的《環境保護公眾參與辦法》提出公眾參與環保遵循自愿、便利原則，規定公眾參與環境治理的條例呈現抽象化與模糊化。其中對公眾參與環境治理的內容和方式的表述，大多采用征求意見、相關部門以及利于公眾獲知的方式等抽象詞匯［4］。公眾參與環境治理的機制匱乏，自愿保護環境的理念較難扎根于公眾意識，環保行動流于形式的現象頻繁發生。農村環保法律制度的不健全，一定程度上阻礙了環保執法的有效開展［5］。

2.2 能力脫嵌：社會組織專業能力滯后于農村環境治理

社會組織在參與農村環境治理的困境，不僅有外部法律制度的脫嵌，還包括嵌入主體自身能力不足的脫嵌。首先是專業能力欠佳，即專業人員數量不足與資歷尚淺。和潤社會工作服務中心擁有6 名一線社工，但只有3 名具有初級社工證，其他3 名皆非社工或環境相關專業，2 名兼職實習生來自高校且都為在讀學生，缺乏經驗，動員和組織能力相對較弱。此外，社工流失現象較普遍，大多數社會組織提供的薪酬過低，缺乏相應的福利和社會保障待遇［6］，資金限制了人才的招納。同時以老帶新和短期工作交接的情形層出不窮，無法保障長期服務。其次是組織管理失調。一方面，組織雖設立了章程制度和行為規范，但很少落到實處，自律監督缺位。另一方面，組織內部職能角色移位，人員分工不合理，往往策劃、組織、執行與監督等行動由一人攬下、全權負責，未做到一人一崗一職。據調查，和潤社會工作服務中心將親見村環保的大部分工作派給一位駐點社工去負責、統籌規劃與執行，項目督導未全程參與和引領，既加大了社工的工作量，又削弱了嵌入效應。

2.3 合作脫嵌：社會組織脫節于政府、村民和其他社會組織

農村環境治理需要多元主體的參與和合作。和潤社會工作服務中心在參與農村環境治理時，與其他主體存在不同程度的脫嵌。一是社會組織與政府的合作脫嵌。和潤社會工作服務中心的項目資金主要來源于政府撥款，對政府具有高度依賴性，屬于依附式發展。其參與農村環境治理的運作機制實質上是政府主導的弱自主嵌入。社會組織參與社會治理是以政府職能轉移，政府權力向社會回歸為基本前提［7］。政府職能轉移不到位與職權不下放，促使政府和社會組織之間處于不對等的合作關系，直接導致了社會組織由伙伴角色變成伙計角色。二是社會組織與村民的合作脫嵌。與村民建立信任關系是社會組織參與農村環境治理的前提條件。村委會和社區工作人員成為連接村民和社會組織關系的紐帶。截至2019 年底，大部分村民對環境污染問題和環境保護相關法律了解甚微，對環保的緊迫觀念還不夠強烈［8］。村民對社會組織了解匱乏和環境保護的公共意識薄弱，參與活動的主動性和積極性不高。和潤社會工作服務中心的活動開展依賴于村委會和工作人員的動員和組織，社會組織與村民之間缺乏直接聯系。同時，村委會和工作人員為了方便快捷，利用熟人關系網絡拉動村民參與活動，導致服務人員相對固定，服務受眾面和影響面狹窄。三是社會組織之間的合作脫嵌。調查發現，親見村不僅有和潤社會工作服務中心，還有1 家以打造特色鄉里鄉親文化為項目主旨的S 社會組織。但和潤社會工作服務中心在項目執行中未與S 社會組織交流合作、學習采納優秀先進的經驗，也未充分利用與銜接S 社會組織的社會資源。

3 再嵌融合：社會組織參與農村環境治理的優化路徑

3.1 外部支持：頂層法律制度構建與相關政策法規配套

設計制定有關社會組織的法律是社會組織參與社區治理的制度保障。頂層社會組織法有著最高話語權和絕對權威，其建立既是對其他相關法律體系的銜接與統領，又是對社會組織行為規范的制度約束。頂層社會組織法在兼顧現有與社會組織相關法律制度的基礎上，還應與憲法建立聯系，明確規定社會組織的地位、工作邊界、職能定位、產權屬性和權力與義務等，統籌兼顧社會組織登記注冊的程序性和實體運行的規范性，指明監管機構，制定監督體系以及與行為規范相對應的法律責任，且相關政策法規的配套也不可或缺，如制定考核評估制度、多元評價體系和獎懲機制等。中央和地方政府相關政策的出臺與落實，也可為社會組織提供良好的導向，使社會組織參與社區治理有制可循。

在社會組織介入農村環境治理的實際情景中，除了構建頂層社會組織法之外，還應建立公眾參與環境治理的機制。2015 年的《環境保護公眾參與辦法》實質上是勸說鼓勵型的文件，不具有強制性與控制性，并未對城市與農村環境保護參與辦法進行細分。該辦法應將城鄉環保公眾參與辦法加以區分細化，根據地域差異、地理形勢和污染類別，將強制型和激勵型的參與原則并存，如對農業、企業生產排放污染等重大污染可采用強制型規定；對主動開展環保行動的公眾給予正激勵（包括物質和精神激勵），而對肆意污染環境的公眾給予負激勵（包括警告、罰款等）。

3.2 內部再造：嵌入主體的自我提升與嵌入對象的賦權增能

外部宏觀法律政策的嵌入將為社會組織參與農村環境治理營造良好的制度空間，而內部再造將進一步提升社會組織參與農村環境治理的嵌入效應。內部再造涉及嵌入主體和嵌入對象的再造，一是社會組織的自我提升。包括培育組織內部的特色文化，強化服務理念與宗旨；引入專業化的工作團隊，提升員工薪資待遇和保障員工社會福利，培養員工愛崗敬業和利他主義的精神；提高組織管理結構系統化與規范化，明確策劃、聯絡、執行和監管的分工，完善勞務用工、財務、內部管理等制度，細化與落實組織章程；拓寬關系網絡，連接多方面資源；維護組織良好形象，多方位增強公信力、持續力和影響力。二是村民的賦權增能。公眾參與環境保護的重要前提是擁有足夠的環境知情權［9］。社會組織應建立線上與線下相結合的環保信息平臺，政府應公開環境治理信息，明示舉報、投訴電話與信箱，賦予村民知情權、監督權和話語權；提升村民的公共精神，強化村民的主體性地位，竭力將政府、社會組織對村民環保意識的外部嵌入傳播轉向村民間環保理念的內部主動傳播；增強村民的參與力量，激發源生動力，成立環保志愿者團隊。

3.3 協同再嵌：弱自主淺度嵌入向強合作深度嵌入的轉變

政府和社會組織的合同契約關系，致使政府與社會組織的淺層合作、社會組織與農村環境治理的機械嵌入，協同治理的社會格局尚未形成，故有必要轉變政府與社會組織之間的關系。這就需要政府職能不越位，權力下放到位，社會組織擁有清晰的職能定位與操作實權，做到“兩不過度”，即政府不過度干預，社會組織不過度依賴；構建政府與社會組織常態化互動交流、相互促進機制，完善與優化三級平臺建設；加強政府與社會組織協商治理的民主化、政府監督與社會組織服務的透明化。此外，社會組織與村民之間的合作也至關重要。社會組織應擺脫村委會和社區工作人員的“牽線搭橋”，建立與廣大村民直接與長期的聯系；發揮駐點社工的優勢，深度融入村民生活，建立長效信任機制，打造和諧關系網絡；通過實地調研、走訪村戶全方位收集農村環境污染信息，注重聽取村民的評價與建議，制定有針對性的環保服務；采取正反激勵措施，評選和表彰優秀環保村民或家庭，協助懲治環境污染行為；激發源生動力，幫助培育環保志愿者。最后，社會組織之間的合作也必不可少。社會組織之間應增強合作共享意識，分享學習對方的良好經驗，建立資源交換與互通機制，并制定同行評議體系。

4 結語

農村環境治理不僅是鄉村振興戰略的重要內容，也是建設美麗中國的內在要求。由于農村環境污染點多面廣，現有的政府一元治理模式已無法有效解決農村環境污染問題，需構建新的農村環境治理體系［10］。十九大報告中提出構建政府、企業、社會組織與公眾共同參與的多元協同環境治理體系。社會組織是加速農村環境治理進度和提升村容村貌的重要參與主體，在傳達公眾訴求、提升村民參與度、提供專業化環保服務、連接與整合多方資源和推進相關環保政策落實等方面發揮著不可替代的作用。本研究通過實際參與和走訪調查，并以嵌入性理論為視角，發現和潤社會工作服務中心參與南京市親見村環境治理的實踐體現了理念、活動和關系嵌入的多維嵌入模式，但與此同時也陷入了法律法規缺位于公眾和社會組織的制度脫嵌、社會組織專業能力滯后于農村環境治理的能力脫嵌和社會組織脫節于政府、村民和其他社會組織的合作脫嵌的困境。為解決這一困境及進一步增強社會組織參與農村環境治理的嵌入效應，推動美麗鄉村建設，急需設計制定有關社會組織的法律、完善公眾參與環境治理的機制、提升社會組織服務水平和參與農村環境治理的能力、強化村民主體地位以及加強政府、村民與社會組織的合作關系。