中央集權驅動、地方分級響應與政府間合作的機理：基于京津冀的實證闡釋

楊志云 紀姍姍

摘 要：區域性棘手問題和相互依賴的增加凸顯政府間合作治理的現實需要。不過，行政分權、財政分權和晉升錦標賽體制意味著地方自主性增長與區域協同發展之間的緊張。深入行政體系內部挖掘區域政府間合作的真實過程和內在機理成為亟待解決的問題。中央政治權威旨在打破地方保護主義的體制藩籬;地方高層通過“政治表態”積極回應中央的戰略部署;地方中層因不變的壓力型體制和目標責任制依舊關注地方利益和部門利益;地方基層在目標責任體系中存在支撐能力不足問題。結果，地方政府和政府部門主要根據成本收益分級分部門響應。為提升政府間合作的有效性，相關的改革選項包括根據城市功能定位建立差異化的政績考核和區域財稅激勵兼容機制，明確將區域協同發展的職責賦予特定政府層級，建立多樣性的非正式制度以積累政府間合作的信任資本，充分發揮市場機制和社會力量的作用。

關鍵詞：政府間合作;行政性分權;區域治理;發展型地方主義

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）03-0056-11

一、問題的提出

中國獨特的“發展型地方主義”及其制度基礎詮釋了地方政府“為增長而競爭”的圖景，卻給區域政府間合作制造了體制機制障礙。“發展型地方主義”以經濟發展為主要目標，中央通過行政分權、財政分權和干部晉升錦標賽體制等激發地方政府的積極性和自主性。在分權的制度環境中，無論是政府間經濟競爭理論，還是晉升錦標賽理論都表明中國特色的改革之路在于塑造利益驅動下的競爭和繁榮。前者側重財政體制和財政關系，后者聚焦人事體制和人事關系。這套制度體系有利于地方政府追逐地區生產總值和展開財政收入競爭卻不利于區域政府間合作。

通過自上而下的梯級分權策略，中央將大量經濟和社會事務管理權限賦予各級地方政府，進一步刺激地方政府干預微觀經濟、實行地方保護主義和推動市場分割，阻礙區域政府間合作。這套制度體系運行的結果是強化了屬地管理和行政區劃的剛性約束。垂直激勵和績效考核導致地方政府往往圍繞上級政府的“指揮棒”過度競爭[1]。不僅如此，由于信息不對稱，縱向問責機制導致地方政府策略性地選擇易于量化觀測的經濟發展指標而不重視模糊和難以量化評估的公共服務指標[2]。結果，在經濟一體化和流動社會中，區域政府間合作難以深化，區域公共事務治理缺乏有效制度安排。

黨的十八大以來，中央在區域協調發展方面出臺了一系列重大戰略部署和創新性舉措，旨在以區域化破解發展難題和塑造可持續發展的未來[3]（p.311）。隨著京津冀協同發展、長江經濟帶、長三角一體化、粵港澳大灣區等國家戰略的相繼提出，深化區域協調發展的制度安排也頻繁出臺。例如，2015年12月，國家發展改革委《關于進一步加強區域合作工作的指導意見》明確深入推進重點領域合作、充分發揮合作平臺作用、創新區域合作機制等制度細節;2018年11月，中共中央、國務院出臺的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出建立區域戰略統籌機制、健全市場一體化發展機制、深化區域合作機制、優化區域互助機制、健全區域利益補償機制、完善基本公共服務均等化機制、創新區域政策調控機制、健全區域發展保障機制，以促進更高水平和更高質量的區域協調發展。

不過，在區域一體化迅猛發展的時代，學界就能否以及何以打破地方政府的行為邏輯以順應區域政府間合作存在截然不同的“想象”和評判：一方面，以西方區域治理理念為基礎，以合作治理等為理論出發點，預示著區域協同發展的美好前景;另一方面，以政治權力結構和行政體制現實為基礎，從激勵約束角度切入，強調區域協同發展的制度性困境。體制機制障礙是地方保護主義的根本原因和區域協同發展難以取得實質性進展的深層原因[4]（p.168）。前者低估了中國獨特的制度環境及其復雜性，中西方存在行政級別和行為取向等迥異的結構和動機;后者忽略了制度環境是戰略塑造的結果，中央的權威性和區域戰略在很大程度上能夠改變地方政府自主性的空間。

如是，在地方自主性增長與區域協同發展之間存在激勵不兼容的制度環境下，挖掘和闡釋區域政府間合作的真實過程和內在機理成為值得關注的基礎性問題。具體而言，中央集權驅動區域政府間合作的過程機制是什么？如何重塑區域政府間的激勵約束機制？本文試圖深入到多層級政府體系內部開發區域政府間合作的概念框架，并結合京津冀協同發展的個案求解以上問題。同時，為區域政府間合作的制度轉型提供科學依據。

二、文獻綜述

隨著中國經濟社會發展從激發地方自主性增長轉向增強區域協同發展，有關區域政府間合作的議題迅速成為學術關注的熱點。不過，大量研究停留在功能性和規范性分析的層面，熱衷于為現實問題“開處方”，只有少量的研究試圖從實證角度描述基本事實、闡釋區域政府間合作的真實過程，挖掘制度環境、激勵約束機制和政府間合作行為選擇等深層次問題。

面對區域協同發展的豐富實踐，將區域主義和新區域主義等西方情境產生的理論之花嫁接到中國實踐以闡釋政府間合作是早期主要的嘗試。大都市政府學派（舊區域主義）認為地方政府的“碎片化”和混亂導致公共服務財政和分配的嚴重不平等、無力處理區域性問題。結構性改變，即市縣合并以創設大都市成為主要的政策倡導。公共選擇學派認為沒有證據表明區域政府合并和“巨人政府”能夠帶來效率和規模經濟。相反，地方政府的“碎片化”能夠發揮市場機制的作用、激發地方政府競爭以提供更高品質的公共服務，因而不是需要解決的問題，而是一項優勢[5]。新區域主義主張以橫向治理網絡取代單一僵化的政府管理模式，依靠區域內各級政府或政府部門自愿參與和自主協作來實現區域公共事務的最佳配置。新區域主義因缺乏強制性的政策手段，在地方保護主義嚴重或集團利益復雜的地區，其可行性、有效性存在很大局限[6]。

區域一體化推動傳統的政府間關系從行政區行政走向區域行政和區域公共管理。傳統的行政區行政和現代的區域公共管理應當成為解決社會問題和管理社會公共事務的“雙元”政府治理形態[7]。其中，區域行政對應于行政區行政，側重政府間關系協調與合作;區域公共管理通過協調、談判、合作、伙伴關系等構建“合作網絡”和“交疊管轄”，突破區域行政下政府“獨角戲”的狀況，實現對區域公共事務的治理;區域治理在很大程度上則是治理理念在區域事務場景中的具體運用[8]。撇開管理和治理理念上的差異，行政區劃內大量社會公共問題“外溢化”和“區域化”，剛性的行政區劃和行政區行政越來越陷入治理失靈的狀態。區域公共管理作為對傳統主流政府治理模式的重大變革，是政府對區域經濟一體化的有效回應[9]。不過，區域治理中存在“區域一體化治理”和“區域協同治理”兩種競爭性的理論情懷和目標訴求，前者過于理想化、操作難度大，后者更契合實際、更具操作性[10]。

隨著研究的日益深入，在本土敘事的過程中，國內區域政府間合作的經驗事實開始受到關注和挖掘。政府間合作的政策文本量化分析顯示，“泛珠三角”區域政府合作已從經濟領域擴展到文化旅游、教育醫療、環境保護領域，但尚未從根本上彌補“行政鴻溝”;次級區域內部優先合作領域存在差異;相關政策工具以非制度性、行政化手段為主[11]。政府間合作的社會網絡分析和可視化結果表明：京津冀政府間合作網絡的整體密度不高，政府間的協同力度不夠、協同效應不明顯;不過，從時間序列來看，政府間合作網絡越來越緊密、輻射聯系越來越多[12]。此外，構建協同發展指數以持續跟蹤監測區域協同發展的精確事實成為新的方向①。

在描述區域政府間合作的基本事實的基礎上，挖掘政府間合作的障礙和影響因素吸引了越來越多的注意力。從歷史角度看，計劃經濟遺留的歷史空間結構使北京聚集了國家部委、國有金融和企業總部，天津因此被迫錯位發展并同河北競爭工業發展[13]。在政治集權和經濟分權的體制環境中，同級政府和不同級別的政府形成多層次競爭關系。中央政府的強勢介入成為打破這種關系結構的唯一機會[14]。“泛珠三角”區域政府合作主要通過學習考察、對口支援、干部交流、信息共享和項目建設等方式展開[15]。這種政治動員的區域一體化主要通過自上而下的目標設立、會議推動、政策灌輸、組織建設、行政包干、政績考核等方式實現區域整合的政治任務。政治壓力和行政強力能夠帶來“立竿見影”的短期效果，但長期卻存在制度性缺失[16]。體制機制障礙是京津冀政府間合作難以取得實質性進展和跳不出“一畝三分地”思維定式的根本原因。“分灶吃飯”和財政分權體制適合單體城市或行政區經濟的發展，無法契合區域協同發展。以地區生產總值等經濟指標為核心的“一刀切”政績考核制度成為地方政府發展經濟的“指揮棒”，無法體現城市的資源稟賦和功能定位[4]（pp.168-169）。將政府間合作還原為一個集體行動問題，流域治理的個案顯示，政府間合作的困境并非僅僅是合作機制缺乏，更大的問題在于既有合作機制的低效[17]。從財政角度看，“凈財政受益”是京津冀地區發展背離比較優勢、內部經濟社會發展嚴重不平衡和巨大差異的重要原因，它同時導致市場配置資源機制和要素自由流動的扭曲[18]。

區域政府間合作事實基礎上的經驗解釋，以“制度性集體行動”理論為基礎的實證研究最為系統和精細。“制度性集體行動”理論主要關注政府和政府部門間的集體行動，以理性選擇、集體行動、組織交易成本、地方公共經濟等為理論基礎，旨在探尋合作中的重要影響因素，揭示合作行為如何在動態過程中產生和演化。當合作產生凈收益，即合作預期收益超過合作風險和成本時，區域政府間合作才可能發生。解決“制度性集體行動”困境的合作機制包括嵌入性網絡關系、約束性合同、授權性合作、外部強加的政府等[19]。以制度性集體理論為基礎，“泛珠三角”行政協議計量結果顯示了不同領域的網絡密度差異和“策略化網絡關系”[20]。2006-2018年京津冀地區主要聯席會的描述性統計和診斷性分析顯示其網絡結構的組織化程度高、自愿性程度低，體現了中央和省級政府意志的強制性滲透[21]。長三角30個城市的大氣污染和水污染合作的水平、方式和網絡結構存在顯著差異，資產專用性和績效可測量性是造成差異的根源[22]。以博弈論、政府行為理論為基礎，結合利益相關者和成本-收益分析，區域政府間合作可以被細分為共享型、損益型、比較利益型三種，分別適宜采用不同的合作策略。長三角旅游、水污染治理和交通一體化的多案例研究表明，政府間合作的關鍵是合作收益。共享型合作取決于共同收益多寡和合作的促發點;損益型合作依賴上級政府和公眾的推動;比較利益型合作需要上級和公眾驅動并給予獲益少的主體利益補償[23]。

此外，大量的研究以區域政府間合作的體制機制障礙為切入點，尋找區域管理創新、財政體制改革、行政區劃調整等應然層面的改革選項。戰略和戰術層面的體制機制問題是根源，特別是戰略層面的自我封閉的規劃體制和功能配置機制、傳統計劃式的戰略資源配置方式、行政轄區分割的財稅體制和社會發展政策。如是，創新體制機制是關鍵[24]（pp.70-76）。晉升博弈和核心城市缺乏區域意識，導致區域管理長期缺位。實現區域管理創新，需要中央政府發揮主導作用，形成相應的區域管理組織、職能安排和機制設計[25]。此外，應設立稅收共享機制、創立共同財政基金、構建橫向轉移支付體系等，以財政合作改善行政合作[26]。京津兩個超大城市還擁有相對充足的發展空間，尚未進入規模效應外溢階段，京津冀協同發展不宜貿然采用行政區劃手段[27]。不過，以京津冀為例，城市群規模職能優化和行政區劃調整需要適度擴大河北的市轄區的政區規模[28]。

綜合以上，現有研究從區域主義和新區域主義等西方理論角度對政府間合作過程進行了大量解讀。不過，由于政治經濟體制和治理過程的差異，簡單移植西方理論“裁量”中國區域政府間合作的實踐存在一定偏差。例如，美國的區域范圍和人口規模相比中國的要小得多，區域治理主要是自上而下的自主決策過程，而中國的中央政府是區域管理的政策決策者[29]。而規范性和功能性研究為區域政府間合作開出大量的“處方”，其有效性和可操作性有待檢驗。它在很大程度上將政府過度簡約而或多或少忽略了區域政府間合作的內部差異性，特別是忽略了不同層級和不同部門政府官員面臨的迥異的激勵約束問題。因而，本文嘗試開發一個中央集權驅動、地方分級響應與政府間合作機理的概念框架，以逼近和還原真實的區域政府間合作過程。同時，結合京津冀協同發展的案例，闡釋多層級政府體系內部面臨的制度環境和激勵約束以及權變性的行為選擇。在此基礎上，提供深化區域政府間合作的改革選項。

三、中央集權驅動、地方分級響應與區域政府間合作：概念框架

區域政府間合作涉及中央與地方、地方與地方、政府與市場等多維復雜的關系，其核心是制度環境、激勵約束和政府間合作行為選擇問題②。中國經濟社會發展的一體化程度正在快速提升，各種經濟和社會問題超越行政轄區的邊界，大量棘手問題隨之產生。資源在區域和城市群之間流動和配置的需求日益強烈，政府間合作不斷尋求突破行政區行政的體制藩籬。在經濟分權和政治集權的制度環境中，最鮮明的是政治體系賦于地方治理很大的因地制宜與自主決策空間;但政治邏輯不容忽視，特別是人事權極為關鍵。深入到行政體系內部，不同的政府層級和政府部門呈現出差異性的偏好和行為選擇（參見圖1）。具體而言，中央的區域合作戰略部署釋放出強大的政治信號③。地方高層通過“政治表態”塑造鼓勵區域政府間合作的共識;地方中層面對地方利益或部門利益以及屬地基礎上的績效考核，需要權衡合作的成本收益;而地方基層面對層層分解的目標責任制，難以有效支撐相對宏大的區域政府間合作目標。如是，地方政府和政府部門根據合作的成本收益在不同的次級區域分級響應。

中央政府在促進區域合作中扮演著至關重要的角色，中央集權驅動釋放出明確的政治信號，向區域內地方政府清晰表明中央層面的戰略部署。中央構建區域發展藍圖的政策思維從“以區域發展帶動國家發展”轉向“國家發展策略的區域化”[30]。京津冀協同發展、長三角一體化、（泛）珠三角政府間合作，都離不開中央政府和相關部委的戰略統籌。其中，珠三角區域范圍集中在一個省內部，且城市間經濟發展水平大致平衡，因而市場化自身的動因比較突出。長三角雖然涉及三省一市，但是江浙有大量的高品質節點城市，整個區域發展水平差距不大。京津冀最為特殊，涉及兩個直轄市和一個省，河北和北京、天津之間存在巨大的發展差距，北京還是首都所在地。事實上，地方政府傾向于同經濟社會發展水平相似的地區合作，地區間經濟發展水平差異程度會顯著影響經濟和公共服務合作概率[31]。因而，政治行政等級和經濟社會發展水平的雙重落差，導致京津冀協同發展的難度和復雜性最高，其協同發展水平在很大程度上滯后于長三角和珠三角的一體化進程。

中央有關區域協同發展的戰略作為一種“風向標”和“政策催化劑”，旨在打破地方政府行政分權、財政分權和晉升錦標賽體制下的地方保護主義傾向。改革開放以來，為激發地方政府發展經濟的積極性，中央政府通過投資、預算等經濟管理審批權下放，以及以分稅制為基礎的財政性分權賦予地方政府廣泛的自主權。不過，人事任命和干部晉升等政治意義層面的控制權則由中央嚴格控制[32]（pp.9-26）。這套制度安排在激活經濟發展和激勵地方政府競爭的同時帶來了“諸侯經濟”和惡性競爭等問題。“自我中心主義”的發展模式意味著區域政府間合作存在根深蒂固的體制機制障礙。中央集權驅動旨在借助政治權威改變行政性分權和晉升錦標賽基礎上的激勵約束機制和地方政府的行為偏好，通過地方政府行為選擇的改變來打破行政壁壘和協同發展的體制機制障礙。

除此之外，隨著“流動性”和復雜性增加，各種超越行政轄區邊界的棘手問題同以明確的轄區邊界為基礎的行政體系之間不匹配[33]，這在客觀上激發了區域政府間合作的需求。大氣污染聯防聯控、流域水環境保護以及人口流動帶來的醫療、社保、犯罪等現實問題都突破了單一行政轄區的范圍，而且問題相互交織、沒有明確的范圍和邊界。這意味著問題復雜性和相互依賴的持續增加。區域性棘手問題呼喚政府間合作的實踐，也成為區域政府間合作或區域合作治理的起點[34]。

不過，無論是中央集權驅動注入新動能，還是棘手問題產生新需求，區域政府間合作過程都有賴于科層體系內部的運作。地方高層往往通過“政治表態”形成鼓勵合作的共識以回應中央的戰略部署和現實需求。不過，有關區域政府間合作的高層共識難以改變科層體系內部固有的思維慣性和利益結構。地方中層受到壓力型體制和目標責任制的制約，不同政府部門的合作意愿有所不同并表現出差異化選擇[35]。例如，財稅部門有關地方財政收入最大化的個人理性與區域政府間合作的集體理性之間存在激勵兼容難題。特別是晉升錦標賽體制使地方政府不顧城市功能定位和資源稟賦而熱衷于追求地區生產總值等經濟指標，阻止本轄區企業或產業轉移以避免影響經濟增長和財政收入。環保等部門則共同面對跨界污染問題，傾向于通過政府間合作降低治理成本和增進治理效果。就相對宏觀的區域政府間合作議題而言，地方基層面對層層分解的任務即使完成了目標責任制的要求也存在支撐不足的問題。

此外，經濟地理環境和合作歷史遺產則通過降低成本或增進預期收益影響區域政府間合作水平。如區域空間距離遠近、區域經濟發展均衡程度、過去合作的經歷與積累的信任和聲譽機制都會影響政府間合作的選擇和未來。如是，政治驅動和高能級行政力量雖然有助于打破區域政府間合作中科層體系內部的慣性，但可持續的合作行動仍然會以成本收益為基礎進行分級（分部門）響應。

四、京津冀協同發展中政府間合作的實證闡釋

區域政府間合作具有以上共性的機理，不過，不同區域的政府間合作過程機制則呈現出一定的差異性。具體而言，京津冀地區有其特殊性和復雜性，合作的范圍涉及三個省級行政轄區，城市之間存在突出的行政級別不對等問題，經濟市場化水平相對偏低，因此區域發展不協調、不平衡的矛盾最為突出、最為復雜，受關注度最高，解決難度最大。

（一）京津冀協同發展“簡短的歷史”：從地方和部委倡議到中央主導

京津冀協同發展呈現出長久的過去和簡短的歷史（參見表1）。“長久的過去”體現在京津冀同屬古老的京畿重地和燕趙地區，歷史淵源深厚，在經濟地理、文化底蘊、資源稟賦和市場要素方面有千絲萬縷的聯系，是一個天然的經濟區域共同體。“簡短的歷史”體現在京津冀濃厚的行政主導和城市等級秩序阻礙，導致它們長期未能在區域一體化上邁出實質性步伐。從1986年的“環渤海地區市長聯席會”，到2004年的“廊坊共識”，再到2011年的“首都經濟圈”，都未能從根本上解決京津冀協同發展和政府間合作的深層次問題。

京津冀政府間合作難以擺脫“城市政治”和資源等級配置的邏輯，即城市的政治行政級別高低同資源集聚能力正相關。在京津冀1個首都、2個直轄市、3個行政區之中，其行政級別自然是北京高于天津、天津高于河北，由此造成三地發展權的不平等。城市政治行政級別的落差、區域經濟社會發展水平的差異導致單向依賴和“依附性省際關系”[36]。在行政分權和地方政府競爭的制度環境下，京津冀三地的自主探索乃至相關部委的積極推動都難以從根本上打破行政思維和“各自為戰”的觀念和結構。北京的“大城市病”、京津冀“斷頭路”和“環京貧困帶”都是體制弊病的產物。

市場機制無法解決這些問題，中央不得不通過戰略決策和政治權威明確將京津冀協同發展上升為重大國家戰略。2013年5月，習近平總書記在天津提出譜寫新時期京津“雙城記”;2013年8月，習近平總書記在北戴河主持研究河北發展問題時要求河北推動京津冀協同發展;2014年2月，習近平總書記在北京主持召開京津冀協同發展工作座談會，明確提出實現京津冀協同發展是重大國家戰略。在習近平總書記和中央的總動員令下，京津冀協同發展邁入實質性推進的“快車道”。2014年8月，國務院成立京津冀協同發展領導小組，中央政治局常委、國務院副總理擔任領導小組組長。2015年4月，中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，從綱領性和行動指南層面描繪了京津冀協同發展的宏偉藍圖。

（二）“政治表態”和行政體系內部的變與不變

中央集權驅動釋放出明確的政治信號，三地的黨政“一把手”都以“政治表態”的方式積極回應中央的戰略部署，堅定支持京津冀協同發展。例如，北京強調以強烈的政治責任感和歷史使命感，把推動京津冀協同發展作為頭等大事，“把支持雄安新區規劃建設作為分內之事，樹立‘雄安新區需要什么就堅決支持什么的意識，加強規劃對接、政策對接和項目對接”④。2017年4月，天津市黨政“一把手”明確表示堅決擁護黨中央的重大決策部署，將主動服務、共同推進雄安新區規劃建設，牢固樹立大局觀念，堅持一盤棋思想，在新區規劃建設過程中，需要天津付出什么、調整什么都堅決落實。

在多層級政府體系中，京津冀政府間合作并非簡單的涉及三個省級行政轄區，而是涉及數量眾多的地方政府，包括北京的16個區333個鄉鎮街道，天津的16個區248個鄉鎮街道，河北的11個地級市、168個縣級轄區和2255個鄉鎮街道⑤。以政府為中心觀察，經濟社會事務的屬地管理和“守土有責”意味著各個行政轄區之間和行政轄區內部都存在著激烈的競爭。例如，北京和天津長期爭奪北方經濟中心，唐山港（曹妃甸）和天津港爭奪北方港口資源，石家莊和唐山暗中角逐省內的經濟龍頭。又如，“河北省會石家莊與天津之間長期沒有高速鐵路，一個重要的原因是省會石家莊擔心保定獲得更多的資源優勢”⑥。可見，體制障礙和利益分割是制約京津冀協同發展的根本性因素[37]（p.95），由于地方利益競爭過大，各種顯性和隱性的行政壁壘和政策壁壘難以有效突破。

面對壓力型體制和目標責任制約束，京津冀協同發展戰略仍然難以改變地方政府為財稅和地區生產總值增長而競爭的行為選擇。例如，津冀兩地規劃的承接園區呈現“遍地開花”狀態，河北地市就有重點承接平臺43個，內部存在同質化競爭現象。“天津想要的，往往是北京不想放的。比如金融中心并不在北京的四個定位中，天津定位為北方經濟中心特別需要但北京不可能放。這樣就導致對接和合作確實有難度”⑥。這背后既有稅收問題，又有企業職工的教育和住房等一系列問題。為此，財政部和國家稅務總局專門制定出臺《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，推動遷出地和遷入地之間建立財政利益共享機制，以促進區域間產業合理流動和協同發展⑦。不僅如此，北京市各個轄區之間也會為稅源和財政收入而競爭。例如，北京市A區按行業和責任部門設定地區生產總值的目標，并且將一般公共財政預算收入任務分解到轄區各個街道鄉鎮，設定明確的數額和增速。同時，制訂“重點跨區異地納稅企業回遷任務分解表”，將實際經營地在A區而稅務登記在北京其他轄區的企業，由牽頭領導和牽頭部門負責完成回遷這一目標任務⑧。

（三）分級分部門響應、差異性選擇和次級合作區域

京津冀的整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”。在復雜的政府體系內部，不同的地區和部門根據合作的成本收益來確定合作意愿以及行為選擇，形成合作范圍、領域差異性和關系緊密程度不同的“次級區域”。

一方面，在京津冀協同發展戰略下，轄區內相鄰地區傾向于利用關系網絡、互惠關系和信任機制建立更小的合作單元予以響應。例如，在京津冀協同發展戰略之下，“通武廊”（通州—武清—廊坊）、“石保廊”（石家莊-保定-廊坊）、“京張”和“京承”（北京-張家口、北京-承德）就形成了相對緊密的合作關系。還有很多地區，通過中國獨特的合作機制實現“結對子”。例如，天津河北區和北京石景山區“結對”，在產業、教育和人才等領域開展政府間合作試點。又如，通過“結隊幫扶”，2018年北京和天津的19個區安排財政資金12.79億幫扶河北張家口、承德和保定的28個縣⑨。另一方面，交通一體化、生態環境保護和產業轉移升級等重點領域取得了突出的成績，而公共服務一體化領域還需進一步深化，呈現出差異性選擇取向。以產業轉移升級為例，河北省三年累計從北京和天津引進項目15560個、資金1390117億元;而教育和醫療領域的合作辦學、設置分校和重點實驗室、合作辦醫、醫療聯合體、遠程診療等區域公共服務一體化的創新努力成效并不顯著。例如，2018年底河北有400多家二級以上醫療衛生機構與北京、天津開展合作項目超過500個，12家醫療機構與10家國家衛健委委屬（管）醫院簽約合作，三地296家醫療機構的33項檢驗結果實現互認，155家醫療機構的20項醫學影像檢查資料實現共享，90%以上的二級及以上公立綜合醫療機構和20%的鄉鎮衛生院納入跨省異地就醫直接結算系統⑩。但是，三地在短期內難以改變教育和醫療衛生領域的巨大公共服務品質落差。

不管是合作過程中形成的次級區域，還是不同領域的差異性選擇，都離不開正式或非正式制度和信任機制。京津冀政府間締結了大量區域性行政協議，一定程度上增強了合作的確定性和制度化程度。大規模互派干部掛職也有助于增進地區間的理解和信任。這些創新機制降低了合作成本，增進了合作意愿，對政府間合作行為選擇產生了邊際貢獻。

五、結論與討論

綜合以上，行政分權、財政分權和晉升錦標賽蘊含著地方自主性增長的政治經濟邏輯，同時給區域政府間合作制造了體制性障礙。政府間合作不僅事關區域性棘手問題的有效解決，而且關系到城市群建設和區域經濟社會一體化的實現程度。鑒于中國區域差異大、發展不平衡的基本國情，以及城市的政治行政級別與資源集聚之間的內在關聯，中央集權和政治整合成為破解路徑依賴和體制藩籬的關鍵性因素。不過，僅靠地方黨政領導的“政治表態”無法消解政府科層體系內部不變的考核壓力和地方利益、部門利益帶來的阻礙。目標責任制的層層分解和責任落實在政府體系末端難以有效支撐區域政府間合作的宏觀目標。換言之，中央高能級力量無法為區域政府間合作注入可持續性動力，政府間合作仍將契合成本收益的原則在不同的范圍和領域進行散在的努力。全面落實區域協調發展戰略，建立更加有效的區域協調發展新機制，關鍵是突破多層級政府體系和政績考核的制約。

（一）探索建立差異化政績考核和區域財稅激勵兼容機制

創新區域政府間合作的激勵約束制度，重要的突破口是在政府體系內部建立差異化的政績考核和區域財稅激勵包。首先，應當根據城市功能定位建立差異化的政績考核指標體系，切實改變單一的經濟發展指標，實現大城市和中小城市“橫向錯位發展、縱向分工協作”。地方政府不顧資源稟賦追求高度趨同的經濟增長的做法，其重要的驅動因素是行政和財政分權制度下的政績考核和晉升錦標賽體制。“發展是第一要務”意味著在政績考核“指揮棒”下，盡管社會治理和生態環境保護等越來越重要，但經濟增長水平在未來很長時間仍將是顯性指標。由此，必須通過細化地方和城市功能定位，以及差異化的政績考核指標來破除區域地方政府同質化競爭的困境。其次，探索建立同差異化政績考核相關聯的區域財稅激勵兼容機制。除外在的政績考核外，地方的經濟發展水平和財政收入同公職人員工資待遇、公共服務水平等直接相關，因而，經濟發展沖動在很大程度上受到地方財稅利益的實質影響。換言之，只有功能定位、政績考核與財稅激勵三者兼容耦合，才能真正破除地方利益羈絆，讓產業、資本、技術、人才等實現自由流動和優化配置，改變地方政府和城市發展的單一取向。最后，可以選擇在京津冀或其他特定區域試點，建立制度化的區域稅收分享、財政轉移支付制度，以此來縮小地區發展差距、促進合作和改善地方政府之間的橫向關系。

（二）明確區域協同發展中特定層級的政府責任

首先，明確將區域協同發展和政府間合作責任賦予特定政府層級，避免目標責任制將責任和壓力分解和傳遞到不適宜的政府層級。壓力型體制下的目標責任制適宜解決相對清晰、容易量化的中觀和微觀層次問題。區域協同發展和政府間合作具有相當的復雜性和彈性空間，難以量化。區域政府間合作是相對中觀和宏觀層次的問題，層層分解的目標責任制容易造成“推諉”且難以支撐宏大戰略目標。“河北有43個重點平臺對接京津冀協同發展，承接項目、招商引資。在協同發展中強調責任落實到人，聽起來特別好。但是層層分解，到了鄉鎮等基層政府和政府官員根本無法有效支撐。”B11因此，需要將協同發展和政府間合作的責任賦予特定政府層級，以增強支撐能力。從行政運行過程和政府資源能力看，我們應當優先確定地市和區縣以上層級政府或黨政部門的區域協同發展職責并明確相關職責不得向下級政府分解。其次，明確各級政府和政府部門領導的協同發展職責，并且在政府和政府部門的領導干部政績考核中增加有關區域協同發展的指標。在制度設計上，明確和細化區縣級政府領導和相關部門領導作為區域政府間合作的末端責任人，相關績效目標不得向缺乏資源整合能力的基層干部轉移。

（三）建立靈活多樣的非正式制度積累互信

區域政府間合作需要充分發揮非正式制度在增進理解和積累互信中的積極作用。締結備忘錄、簽署合作框架協議等正式的行政契約固然重要，但政府間合作的經驗表明，非正式制度往往更具靈活性，能夠有效彌合過去合作失敗經歷導致的信任缺失問題，其重要性不容忽視。一方面，試點領導干部區域內流動，增進區域內地方政府之間的非正式關系網絡。例如，可以以京津冀地區為試點，三地的領導干部優先考慮在本區域內流動、晉升和調配。另一方面，通過干部互派掛職增進地區間合作的信任基礎。其中，除了地方政府和部門副職，還應當重點推進發改、財政、規劃、商務、環保、教育、醫療等經濟和社會發展部門的處級及以上層級干部的掛職交流。這既有助于找準地區之間合作的真實需求，又能夠切實提高區域政府間合作的資源配置能力和效果。

（四）充分發揮市場的基礎性作用和社會力量的“軟黏合”功能

政府主導的區域政府間合作難以改變行政等級模式固有的弊端，克服這一弊端需要充分發揮市場機制和社會力量的作用。中央集權和政治驅動提供了區域政府間合作的“硬黏合”，但不能忽略市場和社會力量在政府間合作中的重要作用。首先，“以市場為中心”的制度安排需要清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，清除各種顯性和隱性的市場壁壘，促進要素有序自由流動，提高資源空間配置效率[38]（p.217）。例如，以戶籍為基礎的教育、醫療、社保等存在顯著的屬地分割，阻礙人才的自由流動。因而，充分發揮市場的基礎性作用，需要加快剝離戶籍制度背后“附著”的經濟利益，為區域經濟一體化創造良好的制度環境。其次，“以社會為中心”的制度安排則意味著需要更多關注和重視來自社會的聲音和利益訴求，尋求區域社會一體化，特別是要著力提升教育、醫療、衛生、就業等領域公共服務均等化的合作效果。最后，文化認同將縮小地區間的心理距離和社會距離，降低協同風險和溝通成本，夯實區域政府間合作的社會基礎。例如，京津冀地緣相接、人緣相親、地域一體、文化一脈，“燕趙文化”為政府間合作提供了“軟黏合”。

注釋：

①中國社會科學院京津冀協同發展指數課題組自2017年開始發布年度報告《京津冀協同發展指數報告》，目前已經發布到2020年度。該指數包括一個綜合指數，以及創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展五個維度指數。

②有關政府間合作的影響因素，國外學者已經做了大量研究，本文在概念框架構建過程中沒有贅述。主要包括前提—過程—結果模型、協商—承諾—執行—評價過程模型、跨部門合作模型、權變模型和整合模型。詳見楊志云、毛壽龍：《制度環境、激勵約束與區域政府間合作——京津冀協同發展的個案追蹤》，《國家行政學院學報》2017年第2期。

③中央集權驅動不僅給地方政府間合作提供動力，更重要的是，在單一制國家中央政治決策賦予政府間合作政治合法性。這一點被現有研究有意無意忽視。

④參見北京市人民政府辦公廳的年度重點工作總結報告。相關內容來自《2017年北京市政府重點工作情況匯編之一 城市發展深刻轉型 京津冀協同發展取得階段性成效》，2018年1月。

⑤京津冀兩市一省的行政區劃數據來自《中國統計年鑒（2020年）》。

⑥筆者對天津市河北區某部門的訪談，2019年7月30日。

⑦北京市人民政府的年度重點工作總結報告。相關內容來自《2015年北京市政府重點工作情況匯編之三 京津冀協同發展篇》，2016年1月。

⑧相關內容來自《A區2018年疏解整治促提升穩增長工作責任書》，2018年2月。

⑨有關北京和天津幫扶河北張家口、承德、保定貧困縣的情況詳見：中共河北省委黨史研究室.《河北省推進京津冀協同發展大事記（2014.2-2019.2）》，河北人民出版社2019年版;中共北京市委黨史研究室.《北京市推進京津冀協同發展戰略大事記（2014.2-2018.2）》，中共黨史出版社2018年版。

⑩有關京津冀協同發展中產業轉移升級、教育衛生領域的數據詳見：中共河北省委黨史研究室.《河北省推進京津冀協同發展大事記（2014.2-2018.2）》，河北人民出版社2019年版;《京津冀協同發展規劃綱要》學習資料，2015年11月。

B11筆者對河北省駐京辦某干部的訪談，2018年7月23日。

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[責任編輯：張英秀]

The Centralization Authority Drive， Local Response， and Mechanism of Intergovernmental Cooperation： An Empirical Interpretation Based on BeijingTianjinHebei

Yang Zhiyun， Ji Shanshan

（University of Science & Technology Beijing， Beijing 100083）

Abstract：

The increasing wicked problems and interdependence indicate the needs for collaborative governance. However， administrative decentralization， fiscal decentralization， and cadre promotion tournament mean that there are tensions between local autonomous growth and regional coordinated development. The real process of intergovernmental cooperation within the multilevel government system worth attention distribution. The central political drive aims to break the local protectionism. Within the bureaucratic system， the toplevel government officials actively respond through political statements; the middlelevel governments still pay attention to local and departmental interests due to the unchanging target accountability system; the grassroots level cant be accountable because of insufficient capacity. In order to enhance the effectiveness of intergovernmental cooperation， it is necessary to change the cadre performance evaluation and fiscal and tax sharing system， clearly assign the intergovernmental cooperation responsibilities to specific levels of government， enhance trust throughout diversity informal institutions， so as to make the market mechanisms and social forces work.

Key words：intergovernmental cooperation， administrative decentralization， regional governance， developmental localism