德國推進碳中和的路徑及對中國的啟示

西交利物浦大學國際商學院

2020年，排名前15位的碳排放國家中，美國、俄羅斯、日本、巴西、印度尼西亞、德國、加拿大、韓國、英國和法國已經實現碳排放達峰。其中，德國早在1990年前就實現了碳達峰。從2000年至2019年，德國的碳排放強度從8.544億噸降到6.838億噸，降幅近20%。2019年5月，德國宣布成立退出煤炭委員會，制定了最遲到2038年逐步退出燃煤發電的計劃。2019年9月20日，德國聯邦政府內閣通過了《氣候行動計劃2030》（Climate Action Program），并進而于2019年11月15日在德國聯邦議院通過了《德國聯邦氣候保護法》（Climate Action Act），通過立法確定了德國到2030年溫室氣體排放比1990年減少55%，到2050年實現凈零排放的中長期減排目標。而歐盟范圍內的統一政策目標又進一步刺激德國考慮將到2030年的減排目標提高到65%。

一個國家要實現碳達峰和碳中和目標必然要經歷復雜的制度、技術、市場和社會變遷過程。德國已為實現由碳達峰向碳中和轉換的目標逐步確立了相應的政策和路徑，未雨綢繆、頂層設計、前瞻立法是德國能夠享有全球氣候行動領導者聲譽的重要原因。德國從碳達峰到碳中和的過程和經驗，對于中國走向碳中和具有啟示和借鑒作用。

一、德國推進碳中和的主要政策及路徑

德國促進碳中和所構建的法律體系體現了系統性的方法。德國聯邦政府在氣候立法前，已經制定及發布了“德國適應氣候變化戰略”（The German Strategy for Adaptation to Climate Change）、“適應行動計劃”（The Adaptation Action Plan）、《氣候保護規劃2050》一系列國家長期減排戰略、規劃和行動計劃，以此框定目標、取得共識。在此基礎上，再通過《聯邦氣候立法》《可再生能源法》《國家氫能戰略》等一系列法律法規增強約束力，進而再落實具體行動計劃，制定了《氣候行動計劃2030》，對每個產業部門的具體行動措施做了明確的規定。《德國聯邦氣候保護法》的核心目標是“到2030年溫室氣體排放比1990年減少55%，到2050年實現凈零排放，且目標只能提高，不能降低”。這部法律為確保德國實現碳減排目標提供了嚴格的法律框架。這部法案明確了各個產業部門在2020年到2030年間的剛性年度減排目標，具有傳導壓力、落實責任、倒逼目標的強約束作用。

作為落實《德國聯邦氣候保護法》的重要行動措施和實施路徑，《氣候保護計劃2030》將減排目標在建筑和住房、能源、工業、建筑、運輸、農林等六大部門進行了目標分解，規定了部門減排措施、減排目標調整、減排效果定期評估的法律機制。

1.碳定價。2021年1月1日起，德國全面啟動國家碳排放交易系統，每噸二氧化碳的初始價格定為25歐元。此后將逐年提高碳定價，到2025年逐漸上升到55歐元，預期到2026年時碳定價將在最低不少于55歐元和最高65歐元的價格區間。根據《燃料排放交易法案》對二氧化碳排放的規定，供暖和運輸部門將為排放溫室氣體付出代價。德國聯邦政府在推進碳定價的同時，也考慮將碳定價收益通過資助措施和平行的財政救助措施返還給公民，從而減少居民的經濟負擔。

2.對居民的財政救助。德國聯邦政府將補貼政策與激勵機制相融合，將在2021年和2022年根據《可再生能源法案》降低可再生能源稅。此外，自2020年1月起，德國聯邦政府為鼓勵居民乘坐長途火車出行而不是乘坐飛機，將長途火車票價的增值稅從19%永久性地降低到7%，相比之下，卻調高了歐洲境內航班的增值稅。

3.建筑和住房。德國于2020年11月1日生效的《建筑物能源法》明確了用基于可再生能源有效運行的新供暖系統代替舊供暖系統的要求。此外，德國聯邦政府非常注重能效改善和對可再生能源的投資。這方面，德國聯邦政府還出臺了一系列稅收減免措施，如德國的一些政策性銀行和聯邦政府通過設立聯邦節能建筑基金為節能建筑和節能改造提供免稅與信貸支持。

4.運輸。德國聯邦政府設計了一系列的政策降低運輸行業溫室氣體的排放，從鼓勵電動汽車、自行車和鐵路出行到發展替代燃料技術和應用碳定價的激勵約束機制。例如，從2019年11月起對購買電動汽車的消費者給予最高6000歐元的補貼;到2030年建設100萬個充電站;對2021年以后新購買的燃油車征收基于公里碳排放的車輛稅;從2021年起以每年10億歐元的投入加快地區公交電動化的更替;以及到2030年投入860億歐元對全國鐵路網電氣化和智能化改造升級。

5.農業和林業。到2030年，有機農業用地的比例將從目前的9.7%增加到20%，從而實現每年減少40萬至120萬噸二氧化碳當量的排放。此外，德國聯邦政府還注重對森林和木材使用的保護和可持續管理、農業的能源效率、耕地腐殖質的保存和形成、永久草原的保護、保護沼澤土壤/減少堆肥中使用泥炭、增加食物的可持續消費。

6.能源。隨著2019年底通過的《2050年能源效率戰略》，德國聯邦政府設定了在所有經濟領域提高能源效率的目標，制定了到2030年減少一次能源使用的第一個目標。2020年通過的《煤炭逐步淘汰法案》明確了分階段逐步淘汰燃煤電站并從總量上大幅減少二氧化碳排放量的目標。2020年9月23日通過的《可再生能源法修正案草案》明確了到2030年可再生能源發電占總電力消耗的65%。

7.工業。德國聯邦政府的政策主要是鼓勵工業企業開發氣候保護的創新技術，采用氣候友好的生產技術降低能源和資源消耗。例如，德國聯邦政府通過出臺高技術氣候保護戰略、投入70億歐元的國家氫能源戰略，通過技術創新打造德國在世界范圍內有競爭力的可持續性。在諸如碳捕集使用與封存技術、移動和固定式儲能系統電池技術、材料節約型和資源節約型的循環經濟技術等領域，德國聯邦政府通過設立數十億元產業基金的方式，進一步拉動工業部門投入研發資金。

8.研發。近年來，為促進氣候保護，德國加大對能源技術領域投資的力度，包括對新能源電池技術和氫能技術合計投入100億歐元，通過這些能源研究計劃，促進能源技術創新，將對從生產、運輸、存儲到各個部門的應用整個能源鏈的氣候保護作出貢獻。未來幾年，德國聯邦政府將進一步加大對氣候保護研究的研發投入。例如，推進更環保地使用可再生原料的新流程，大力發展生物經濟，在城鎮開展氣候中和試點項目，開發無碳工業流程以及更好地撬動金融部門對氣候保護的重視和投入。

9.針對氣候保護的監督管理體系。確保于2019年12月18日生效的《德國聯邦氣候保護法》在實施過程中實現最大限度的公開透明與監督力度。該法律對所有部門均規定了年度溫室氣體排放限值。如果不遵守這些規定，德國聯邦政府會立即采取措施進行糾正。每年3月15日，德國聯邦政府都會分別計算整個德國及各個行業上一年的溫室氣體排放水平，由獨立的氣候問題專家委員會負責審查數據，并在需要修正的情況下協助聯邦政府迅速采取緊急方案。該理事會還會審查各種假設，這些假設構成了對各項措施減少溫室氣體的影響進行估算的基礎。此外，還會評價新的氣候行動計劃，以更新德國的長期戰略，即《氣候行動計劃2050》，以及在某些情況下可能更改的行業年度上限。

10.符合社會公平需求且投入合理的財政。德國聯邦政府宣布到2030年前將投入數千億歐元用于應對氣候變化和能源轉型。此外，從碳定價中獲取的收益將另外用于其他氣候保護措施和補貼居民。通過設立特別的能源和氣候基金刺激對氣候友好措施的進一步投資并支持經濟發展。此外，德國聯邦政府還非常注重從細小環節考慮居民對政府大筆氣候保護財政政策的獲得感。例如，政策設計中包含了為低收入者增加通勤津貼以及增加住房福利，對這部分群體給予財政援助;提供針對性的資助措施，如針對氣候友好型運輸和節能建筑減少可再生能源稅等。

二、德國碳中和政策對中國的啟示

2017年，在全球溫室氣體排放比例中，中國占據最大份額，有27.3%，而德國只有1.9%。德國從1990年實現碳達峰到2050年實現碳中和，其經歷的時間跨度比中國長，減排總量也比中國總量少得多。即便如此，我們仍然可以借鑒德國的一些實踐和經驗。

1.系統的法律法規和政策設計。政策性的減排目標必須依靠具有強制約束力的法律保障。德國的政策首先注重對碳定價的政策設計，這是基于德國總體經濟利益和確保其長期競爭力的考慮而制定的。通過碳定價激勵企業采取積極措施主動進行碳減排，并將碳減排納入與企業經營績效直接關聯的實際測量，發揮了推動作用。而對氣候保護的產業政策和技術研發給予積極的財政投入，則發揮了拉動作用，從整個經濟系統、能源系統和科技系統拉動企業采取積極措施響應碳減排的戰略目標。

2.系統完備的監督管理機制。德國在確保《德國聯邦氣候保護法》落地執行方面，注重對過程的監督和評估。除了制定框架性的法律之外，還制定了相應的落實行動計劃和系統完備的監督管理機制，確保對設定了具體碳減排目標的各個產業部門持續開展碳排放監測和風險評估分析。對于我國碳減排工作來說，首先要求從企業層面到行業層面有統一強制性的數據披露和計算標準。而在這方面，我們還需努力，開發基于中國國情的碳排放因子和計算體系，建立中國的碳排放標準。

3.積極的能源轉型。德國的能源轉型戰略側重于加強所有領域的能效提高、可再生能源的應用、基礎設施的開發、能源供應的安全、智能化的能源系統。我國要實現經濟增長與溫室氣體排放脫鉤仍是接下來十年非常關鍵且具有挑戰性的目標。為此，可以借鑒德國推動能源轉型的政策實踐。但需要注意的是，對于德國能源轉型中較為激進地減少核電以及關閉所有燃煤發電站的做法，中國要基于自身的國情和發展階段以及各地區的資源稟賦差異，從全局上設計能源轉型戰略，不可全盤照搬。

4.統一碳排放交易系統。2021年初《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》的頒布，標志著我國碳排放交易市場建設進入新階段，或將更好地發揮碳交易的價格和資源配置功能，進一步推進全國統一碳排放交易系統的完善。此外，還應關注新試行辦法的實際執行情況：相關部門可鼓勵相關學者參與研究評估，盡量縮小信息差影響，嚴厲打擊第三方機構參與數據評估造假等行為;亦可適時引入政策工具輔助回應當前碳排放配額方案對人民生活帶來的影響。

5.持續的科技研發投入。德國環境保護的科技研發投入主要在三方面，分別是電池單元的研發、氫能源的現代利用以及合成燃料的普及。除了進行投資外，還通過國家政策及與企業的積極合作，共同促進科技的研發。因此，能源工業的技術研發投入應當受到足夠重視。我國應通過持續的科技研發投入，提高能源消費效率，降低能源消耗速率，同時減少對不可再生資源的使用，加大開發清潔能源，利用新能源。與此同時，科研技術投入和技術轉移需要政府和企業的實際合作，最終通過產業結構的調整實現目標。

6.注重鄉村振興碳中和。在中國走向碳中和的路徑方面，要非常注重加強鄉村振興與氣候保護和生物多樣性保護的統籌制度設計，提升農業現代化的品質和可持續性，注重依托山水林草田湖沙的基于自然生態系統的碳中和解決方案，打造鄉村清潔能源建設工程，構建高質量的現代化鄉村能源體系。

“實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革。”面對這一雄偉目標，中國應在借鑒國際經驗的基礎上，結合自身實際，發揮制度優勢，將碳中和融入到經濟、政治、社會、生態文明與文化建設各方面和全過程的“五位一體”新時代中國特色社會主義現代化建設總體布局，努力如期實現碳中和目標。