美國危險化學品管理中的公眾知情權及對我國的啟示

楊未名

（清華大學法學院，北京 100083）

引言

2020 年8 月4 日黎巴嫩首都發生巨大爆炸，給該市造成毀滅性破壞。黎巴嫩安全部門負責人表示爆炸是由2750 噸硝酸銨儲存不當、自燃引起。這一事件再次敲響了有關危險化學品安全管理的警鐘。我國自2010 年起已成為全球化學品第一生產大國，化工產能約占世界總量的40%[1]。而隨著化工行業的快速發展，安全生產問題日益突出。雖然個案中，事故發生的起因各不相同，但整體來看公眾知情權保障不足都在一定程度上助推了事故的發生、損失的擴大。公眾知情權實現與否對事故預防和應急處置具有舉足輕重的作用，公眾知情權保障已成為危險化學品管理中不可或缺的一環。

公眾知情權已成為各國，尤其是美國環境治理的重要手段之一，并在歐洲形成了《奧爾胡斯公約》[2]。對于危險化學品管理中的信息不對稱，已有研究多從政府或企業信息公開角度來思考對策，缺少來自公眾權利視角的審視。從秩序中心主義到權利本位主義是風險治理現代化的一個重要轉變[3]。本文嘗試以公眾知情權為出發點，分析我國立法不足，并以美國《應急計劃與公眾知情權法案》（Emergency Planning and Community Right-to-know Act，EPCRA）[4]為借鑒，就公眾知情權提出完善我國危險化學品專門立法的具體法制建議。

1 公眾知情權及其在我國危險化學品專門立法中的體現與不足

本文從公眾知情權的法理基礎出發，梳理并反思了我國危險化學品專門立法中的公眾知情權規定。

1.1 現代社會治理的法律因應

現代社會是風險社會，各類危機、事故頻發，僅僅依靠政府的單極治理模式已不能適應現代社會的需要，面對各種變幻莫測、層出不窮的風險，需要發揮多方合力，打造公眾參與、多元共治的新局面。

1.1.1 公眾知情權的價值與理念

多元共治本質上是風險社會治理的一種民主表達，要求實現協商民主（Deliberative Democracy）。哈貝馬斯基于溝通理性（Communicative Rationality）①哈貝馬斯在《交往行為理論》《現代性的哲學話語》等書中闡釋了溝通理性概念，即一種反復辯證和對話式的理性（Dialogical Rationality），強調在辯論、對話中促進人群共同意志的合理形成、追求真理共識。溝通理性與馬克斯·韋伯提出的實質理性、工具理性相對立。提出了旨在實現程序正義的協商民主[7]，即在充分掌握相關信息的前提下，公民應積極對涉及自身利益的公共政策進行理性、平等、自由的討論、協商和對話，通過合理正當的途徑來解決社會性公共事務治理過程中的各種矛盾和沖突。

此外，危險化學品事故一旦發生，造成的人身財產損失、生態環境損害往往面廣量大，復雜多樣，甚至產生代際損害。而在事后對危險化品事故進行救濟或成本巨大，或收效甚微。據統計，僅預防污染和事后治理費用的比值就高達1∶20[8]。因此，對公眾知情權的落實與強化，尤其是構建公眾知情權的法律保障機制，有利于發揮公眾的監督力量、從源頭上避免事故發生，符合經濟學上的成本效益分析，有助于實現社會成本最小化。

1.1.2 公眾知情權的法律內涵

知情權（right to know）又稱了解權或知悉權，廣義上的知情權是指從官方或非官方渠道獲取、知悉信息的途徑和自由，狹義上的知情權僅指從政府獲知有關情況的權利。權利與義務相應而生，與公眾知情權相對應的是政府或企業的信息公開義務。信息公開與公眾參與是國家監管與社會自治在安全管理、環境保護事務上的互動，是國家治理制度上發展，也是對傳統行政法的創新[9]。各國的實踐也表明，環境信息公開是提高一個國家環境治理能力，充分動員政府、法院、企業、媒體、環保組織和公民等各界各司其職，共同推動污染減排，改善環境質量的有效工具[10]。可以說，信息公開的目的在于尊重并保障公眾知情權的實現，而公眾知情權則是信息公開制度的理論基礎和實質所在[11]。在內容上，公眾知情權既包括被動知悉、接收信息的權利，也包括主動尋求、獲取信息的權利。

1.2 梳理與反思：我國危險化學品專門立法中的公眾知情權及不足

目前，我國危險化學品的日常監管主要依據的是國務院頒布的《危險化學品安全管理條例》（以下簡稱《條例》）。為推進危險化學品專門立法，2020 年10 月，應急管理部公開了《危險化學品安全法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）?！墩髑笠庖姼濉繁Ａ袅恕稐l例》的原有條款，并新增了部分內容。本文以《征求意見稿》為分析對象，梳理了其中有關公眾知情權的規定。

首先，規定了政府的信息公開義務。如第17 條新增：危險化學品登記機構應當向社會公開已登記的危險化學品安全技術說明書相關信息和應急咨詢電話；第51 條新增：應急管理部門應當將其頒發危險化學品安全生產許可證（使用）的情況及時向社會公示，涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的信息除外；第108 條規定：危險化學品事故造成環境污染的，由設區的市級以上人民政府統一發布有關信息。

其次，規定危險化學品相關單位或企業應當設置安全警示標志?！墩髑笠庖姼濉返?7、18、32、40、46、64、76、90 條要求從事危險化學品生產、進口、貯存、使用、經營以及運輸的單位或企業，應當設置或使用安全標簽、警示標志或危險識別。

再次，通過建立信息化平臺、數據庫來間接保障公眾知情權的實現。如《征求意見稿》新增第12 條“對于重大危險源，危險化學品生產、貯存、使用單位應當建立安全監測預警系統，負有監督管理職責的部門應當建立安全風險監控預警系統”；第17 條新增：危險化學品登記機構應當建立危險化學品登記信息數據庫；新增39 條：生產、貯存危險化學品的企業應當建立安全監測預警系統。

最后，對特定公眾群體的知情權保障。如新增第54 條：任何單位和個人依法購買危險化學品時，有權向危險化學品經營單位索取有關危險化學品的安全信息，了解其危險特性、防護措施和使用辦法；此外，根據第113 條新增第（19）款規定的法律責任可推知，生產、貯存、使用危險化學品且構成重大危險源的單位應當將其使用的危險化學品的性質、危害、影響范圍和應急措施告知周邊可能受影響的有關單位（居民）。

上述規定初步建立了我國有關公眾危險化學品信息知情權的規定，但這樣的立法表述無法充分保障公眾知情權在實踐中的落地。具體而言，主要存在以下4 方面問題：一是公眾知情權的客體范圍不明確，《征求意見稿》多使用“相關信息”“有關信息”這樣的表述，但對于何為“危險化學品安全技術說明書相關信息”、何為“商業秘密”等缺乏進一步闡述，易導致公眾知情權在實踐中保障不足，進而難以發揮公眾參與在風險預防中的作用。二是在規定政府的信息公開義務時，未明確其向社會公開信息的具體時限、地點、方式、標準以及內容，易引發規范執行中的偏離，導致行政自由裁量權過度發展。三是公眾知情權的實現途徑單一，主要依賴于政府或企業的自行公開，顯得被動有余、主動不足。同時，公眾知情權缺乏救濟機制，“無救濟則無權利”，《征求意見稿》只籠統規定公眾有舉報的權利，并未明確知情權被侵犯時，公眾有提起行政復議或行政訴訟的權利，從而導致要將相關信息公開爭議置于《行政復議法》和《行政訴訟法》受案范圍的兜底條款中討論①《行政復議法》和《行政訴訟法》在規定受案范圍時采取了列舉加兜底的方式，但在明確列舉的情形中均未包括信息公開爭議。，當事人或裁判者需要逐案討論相關爭議是否屬于行政復議或訴訟的范圍，增加了權利救濟的不確定性與法律適用成本。四是對政府未依法公開信息的處罰不足。《征求意見稿》在原有《條例》的基礎上，進一步豐富、細化了對危險化學品生產、經營、運輸主體的處罰，但對于行政機關及其工作人員的處分和責任追究卻未進一步修改②《征求意見稿》第132、133 條中對行政機關及其工作人員法律責任的規定照搬了《條例》第95、96 條。，仍只能通過兜底條款給予處罰。換言之，《征求意見稿》未明確行政機關不履行信息公開義務的法律責任，難以保障公眾知情權的有效實現。

2 美國EPCRA 的制度介紹

自1984 年起，美國聯合碳化物公司（Union Carbide）在印度接連發生兩起特別重大的有毒物質泄露事件，其中包括震驚世界的化學事故博帕爾毒氣泄漏事件③美國聯合碳化物（印度）有限公司的一農藥廠發生氰化物泄漏，直接致死2.5 萬人，間接致死55 萬人，還有20 余萬人永久殘疾，具體參見https://baike.baidu.com/reference/3744421/8fe3Zpsi55m6jmQj7S_hrnjC7pibknc3cP7sieVbUfN35NDaITqJGapDP1j-EtKWmxZm_fSFVcnAqYbKe2QQSbyNhVTJThMMgBmoFH-vkb5a.。兩起事故發生之后，聯合碳化物公司均未及時對民眾、醫療機構主動提供相關物質的具體信息和應急處理方法，導致產生了重大傷亡和嚴重恐慌[12]。為了回應社會各界對加強危險化學品管理的強烈要求，1986 年美國國會通過了EPCRA。

2.1 一般條款

EPCRA 第324 節規定，行政機關應在指定地點、在正常工作時間內向公眾公開五類危險化學品文件。與公眾知情權相對應的是信息公開義務，EPCRA 規定了兩類信息披露主體，一類是行政機關，主要是地方應急準備委員會、州應急響應委員會和掌握相關信息的環境保護署（EPA）；另一類是危險化學品設施的所有人或經營者，覆蓋了危險化學品生產、使用、儲存和廢物處置多個環節（第327 節排除了該法案對運輸的適用④美國《聯邦法典49 號-危險物質規則》規定了危險物質的運輸要求。）。一般情況下，向公眾履行信息公開的首要義務主體是行政機關，特殊情況下危險化學品設施的所有人或經營者也負有該義務。

2.2 公眾知情權的客體范圍

EPCRA 在規定公眾知情權的客體范圍時采取了正面列舉加反向排除的方式。

2.2.1 正面列舉：五類危險化學品信息應當公開

EPCRA 下公眾對五類信息享有知情權，分別是：

（1）應急預案（Emergency Response Plan）。第303 節規定，各地的應急準備委員會應當就危險設施的識別、醫療急救措施、社區/設施緊急協調員、通知或信息公開程序、應急設備/設施的說明和標識、疏散預案（包括預防性疏散和備選交通路線）、演練培訓（包括對當地應急管理和醫療人員的培訓）等9項內容制定詳細的應急響應計劃。

（2）化學品安全技術說明書（Material Safety Data Sheets，MSDS）/危險化學品清單。根據美國《職業安全與健康法》，MSDS 應當涵蓋8 項內容：制造商和聯系方法，危險化學品組分，理化特性，燃燒與爆炸數據，反應活性數據，健康危害數據，安全操作和使用方法以及防護方法。而EPCRA 第311 節提及的危險化學品清單類似于一個簡化版的MSDS，該清單僅提供每種危險化學品的化學名稱或通用名稱及其所含有的危險成分。

（3）應急和危險化學品庫存表（Emergency and Hazardous Chemical Inventory Forms，簡 稱“庫 存表”）。EPCRA 第312 節規定，設施的所有人或經營者在向當地的應急準備委員會、州應急響應委員會和對該設施有管轄權的消防部門提交庫存表時應提供一級信息（Tier I Information），即上一年度內，設施內各類危險化學品的最大庫存、日均庫存和大概的存儲位置。而一旦上述部門、有關官員或公眾要求了解更多信息時，設施的所有人或經營者此時則應提供二級信息（Tier II Information）。在內容上二級信息除了含有一級信息中的上一年度最大庫存、日均庫存外，還要求提供各化學品的化學名稱/通用名稱、對危險化學品儲存方式的簡要說明，以及危險化學品在設施內的位置（但所有人或經營者可選擇是否對公眾保留這一位置信息）。

（4）有毒化學品排放表（Toxic Chemical Release Forms）。EPCRA 第313 節規定，設施的所有人或經營者在向EPA 提交該表時應提供以下信息：設施的名稱、地點和主要業務活動，高級官員就信息的準確性和完整性出具的證明，和設施內各有毒化學品的以下信息：①制造、加工或其他使用方式，以及化學品使用的一般類別；②上一年度最大庫存；③廢物處理或處置方法，以及處理效率；④每年進入各環境介質的有毒化學品的數量。

（5）（危險物質排放后的）緊急跟進通知（Followup Emergency Notice）。根 據EPCRA 第304 節該通知在內容上涵蓋：所排放的任何物質的化學名稱或特性，排放的媒介、時間、持續時長，與排放相關的任何已知或預期的急性或慢性健康風險以及醫療護理建議等。

2.2.2 反向排除：EPA 關于商業秘密的三重平衡

EPCRA 不僅從正面列舉了公眾享有知情權的信息對象，還從反面排除了不屬于知情權客體的信息，正反結合、細筆勾勒出公眾知情權的邊界范圍。EPCRA第322 節規定了商業秘密條款。根據該條，設施所有人或運營商在向行政機關提交相關文件時，有權要求對公眾保留某些信息（如化學名稱和其他化學特性）。但為了避免企業濫用商業秘密侵犯公眾知情權，第322 節（b）項規定任何人在主張獲得商業秘密保護時，應證明：①其未向任何其他人員披露過信息（但當地應急準備委員會成員、美國/州/地方政府的官員或雇員、該人員的雇員、或簽訂過保密協議的人員除外），且該人員已采取合理保密措施保護并打算繼續這樣做；②根據任何其他聯邦或州法律，該信息無須披露或以其他方式提供給公眾；③信息的披露可能對該人的競爭地位造成實質性損害；④相關化學屬性無法通過逆向工程發現。

此外，EPCRA 第322 節（d）項還賦予了公眾對商業秘密主張提起復議的權利，即任何人都可以要求EPA公開被聲稱為商業秘密的有關信息，EPA 應自收到復議請求之日起30 天內對商業秘密主張者原先所提交的證明材料進行初步審查。整個初審流程大體可分為兩類：

第一種情形是，如果EPA 發現相關材料足以支撐將某一化學特性視為商業秘密，則其應通知商業秘密主張者，他有30 天的時間提供詳細信息補充相關論證，補強其主張。而如果EPA 在收到前述補充論證后，認定某一化學特性確為商業秘密，則其應通知復議申請人，這時申請人可就該行政認定尋求司法審查；反之，如果EPA 在收到前述補充論證后，認定某一化學特性不構成商業秘密，則EPA 應當通知商業秘密主張者，其打算公開相關信息。此時，商業秘密主張者有30 天的時間，可就該決定向EPA 提起復議。如EPA 復議后仍舊維持該決定，則商業秘密主張者可訴諸司法審查。

第二種情形是，如果EPA 初審后即認定相關論證不充分，則其應通知商業秘密主張者，其有30 天的時間就該認定向EPA 申請復議，或在有正當理由的情況下，允許主張者補充、修改原來的論證。如果EPA 在復議或審查補充論證后仍認定相關論證不充分，則其應通知商業秘密主張者，此時商業秘密主張者可尋求司法審查；反之，如果EPA 在復議或審查補充論證后推翻了初審認定，則按第一種情形繼續開展后續程序。

可以看出，立法者在制定第322 節商業秘密條款時，反復權衡、考慮細致。其實，對公眾知情權的保障來源于環境正義的要求，而商業秘密保護則更多出自經濟效率的考慮，立法者一直試圖在這兩種法益之間尋求某種平衡。整部法案以信息公開為原則、不公開為例外，此為第一重平衡。但EPCRA 并沒有止步于此，第332 節（d）項規定了對商業秘密認定的復議程序，此為第二重平衡。而根據第322 節（f）（h）項即便一項信息最終獲得了商業秘密保護，公眾也有權知悉、獲取與之相關的部分信息，如商業秘密主張者對該信息為什么應獲得商業秘密保護的解釋（包括復審程序中的補充性論證）、危險/有毒化學品給環境和健康帶來的不利影響，此為第三重平衡。通過上述層層設計，立法者極大地避免了商業秘密條款在實踐中被濫用以及行政自由裁量權的過度發展，進而有利于公眾知情權的真正實現。

2.3 公眾知情權的實現與救濟

根據EPCRA 的規定，一般公眾行使知情權的途徑或方式是：就某項信息，向州應急委員會或地方應急準備委員會提出公開申請；如果應急委員會手頭上沒有公眾所申請公開的材料，則其應向設施所有人或運營商索取，然后再將信息依法向申請人公開。換言之，通常情況下一般公眾不能直接要求設施所有人或運營商公開某項信息，而是要通過行政機關作為信息中介來實現其知情權。對此，政府還有兩項相關聯的職責來輔助公眾知情權的實現：一是第313 節規定，EPA 應建立并維護國家有毒化學品電子數據庫，向公眾開放（可收取合理的成本補償費用）；二是根據第324 節的要求，各地方應急準備委員會每年應當在當地報紙上發布一份通知，說明其已依法公開相關信息。該通知還應當公告如欲查閱相關信息的公眾可在哪些指定地點獲取信息。

此外，EPCRA 在第323 節規定了一個例外，即醫療專業人員、醫生和護士可為了診斷、治療、醫療急救或采取預防措施而直接向危險化學品設施所有人或運營商索取信息。但對于這種例外，EPCRA 也設置了多重限制。一是在知情的范圍上，如果是為了（日常）診斷、治療或采取預防措施，則醫療人員只能要求設施所有人或運營商提供“危險化學品、極度危險物質或有毒化學品的具體化學屬性”信息；只有當發生了醫療緊急事故，在急救過程中醫療人員才能直接要求設施所有人或運營商對其公開MSDS、庫存表或有毒化學品釋放表的副本等額外信息。二是在程序上，醫療人員需提交書面的需求說明，并簽訂保密協議（醫療急救過程中，則不以書面保密協議或需求聲明作為信息公開的前提）。第325 節還規定，如果設施所有人或運營商沒有或拒絕提供信息的話，醫療專業人員可向法院起訴，要求對方提供信息。

總而言之，一般公眾對危險化學品信息的知情權需要通過行政機關來實現，但EPCRA 賦予了醫療人員（這一類特殊公眾）直接向設施所有人或運營商索取信息的權利。尤其在醫療急救中，當醫生護士發現被診斷或治療的一個或多個個體都曾接觸過某種化學品，認為相關信息是為急救診斷、治療所必需或有所幫助，此時醫療人員享有直接、全面而強有力的知情權——可直接要求設施所有人或運營商向其提供EPCRA 規定的企業應當公開的所有危險化學品信息，甚至包括一般公眾無法得知的商業秘密。但對于其他診斷、治療或預防情形，醫療人員享有的特殊知情權要受到一定的限制。

此外，EPCRA 還為公眾知情權設定了較完善的救濟機制，公眾可以通過行政程序（如任何人有權就商業秘密認定向EPA 提起行政復議）與司法程序（如個人可對未依法公開信息的設施所有人或運營商以及EPA、州長、州應急響應委員會提起公民訴訟）兩個途徑獲得權利救濟。

2.4 總結與評價

綜前所述，美國的EPCRA 法案在設定公眾知情權時具有以下特征：一是EPCRA 下任何人均享有廣泛的知情權，公眾可明確知道自身可獲取哪些信息，這有利于發揮公眾的監督力量，從源頭上發現風險、預防危險化學品事故的發生。二是對商業秘密設置了明確細致的認定程序，極大地避免了實踐中行政自由裁量權的濫用對公眾知情權的可能侵害。三是為公眾知情權設定了較為完善的救濟機制，公眾對相關行政行為既可以申請行政復議，也可以訴諸司法審查，還可以提起公民訴訟來保護、實現自身的知情權。四是強調分權制衡，如第313 節規定，EPA 應就有毒化學品的信息公開、（企業）報告頻率的修改以及物料衡算研究向國會提交報告；法院可對EPA 所做的有關報告頻率的修改、商業秘密的認定進行司法審查。

3 完善我國危險化學品領域公眾知情權的法制建議

EPCRA 在公眾知情權方面已建立起一套相對流暢、成熟的法律保障機制。他山之石，可以攻玉。在完善我國相關立法時可參考借鑒EPCRA 中的合理因素。本文以我國正在推進的危險化學品管理專門立法為契機，立足于我國國情，針對公眾知情權保障，提出以下建議。

（1）在我國《征求意見稿》第一章總則中增設一般條款，以強調對公眾知情權全過程的保障。具體表述可參照《環境保護法》第53 條，規定公民、法人和其他組織依法享有獲取危險化學品信息、參與和監督危險化學品管理的權利；各級人民政府應急管理部門和其他負有安全監督管理職責的部門，應當依法公開危險化學品信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督危險化學品管理提供便利。

（2）在危險化學品安全法或其實施條例中進一步細化公眾知情權的客體范圍。結合我國《突發事件應對法》《固體廢物污染環境防治法》《環境保護法》等相關法律，在規定公眾知情權客體范圍時應當包括：①危險化學品登記信息①《征求意見稿》第15 條列舉了危險化學品登記內容：（1）分類、標簽信息；（2）物理、化學性質；（3）主要用途；（4）危險特性；（5）貯存、使用、運輸、廢棄處置的安全要求（6）出現危險情況的應急處置措施。；②危險化學品事故應急預案、事故預警、數量、級別以及發生的時間、地點、應急處置概況等信息；③環境影響和損失事后評估結果；④危險化學品設施、場所的建設規劃、驗收報告等。通過細化公眾知情權的課題范圍保障公眾享有事前、事中、事后全過程的知情權。

同時，為了實現公平與效率的平衡，應當允許生產經營主體在進行危險化學品登記或向政府提交信息時申請商業秘密保護。而為了避免行政自由裁量權的過度發展，可參考EPCRA 就危險化學品領域的商業秘密的認定設定有針對性的具體標準，相對人在申請商業秘密保護時需論證是否符合既定標準，相關論證應當對社會公開。公眾在提起有關信息公開的行政復議或行政訴訟時，可對商業秘密的認定一并提起附帶性審查。

（3）對于政府的信息公開義務，可參照《政府信息公開條例》做相關規定。①行政機關應當在檔案館、公共圖書館、政務服務場所設置信息查閱點，配備相應的設施、設備（如信息公告欄、電子信息屏，必要時借助電信網絡公開緊急信息），研發可供公眾接入、查詢的電子數據庫或信息公開網站，使公眾能夠及時、快捷地行使知情權。②屬于公眾知情權法定范圍內的信息，國務院應急管理部和其他負有安全監督管理職責的部門應當制定、公布信息公開的統一格式并適時更新，原則上各機關應當自政府信息形成或者變更之日起20 個工作日內及時、準確、全面公開（危險化學品事故發生和處置信息除外）；而對于公眾申請公開的信息，應當自收到申請之日起20 個工作日內予以答復。③縣級以上人民政府應當將危險化學品信息公開納入政府信息公開年度報告，向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告，相關報告應當通過報紙、門戶網站等向社會公布。④專門立法中應當細化對行政機關及其工作人員的處罰規定，明確不依法公開信息的，由上一級行政機關責令改正；情節嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（4）應健全公眾知情權的實現與救濟途徑。一方面，賦予醫療專業人員以及應急救援隊伍在特定情形下向相關單位或企業直接索取信息的權利；另一方面，規定公民、法人或者其他組織認為行政機關在危險化學品信息公開工作中侵犯其知情權的，可以向上級行政機關或者同級監察機關投訴、舉報，也可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。