傳統(tǒng)差序格局的現(xiàn)代結(jié)構(gòu)變遷：農(nóng)村社區(qū)“人情保”問題的研究
——基于赤峰市阿戈府村的個案分析

文/董航宇

一、問題的提出

農(nóng)村最低生活保障制度是2007年7月在全國范圍內(nèi)正式建立，作為社會弱勢群體的最后一層“安全網(wǎng)”，農(nóng)村低保制度是促進城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)均等化、維護社會公平正義及和諧穩(wěn)定的重要制度之一。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，全國有農(nóng)村低保對象1901.7萬戶、3519.1萬人，農(nóng)村低保平均保障標準為每人每年4833.4元，全年共支出農(nóng)村低保資金1056.9億元。

農(nóng)村低保制度取得可觀成效的同時，在制度實踐中出現(xiàn)了部分“人情保”“關(guān)系保”等現(xiàn)象。學者對于在農(nóng)村低保中出現(xiàn)“應(yīng)保未保”等“人情保”的現(xiàn)實困境有了一定程度的研究，對于農(nóng)村低保制度瞄準偏誤的原因，國內(nèi)學者主要從制度設(shè)計與基層治理兩方面進行了闡述，比較客觀地分析了村委會、村莊環(huán)境、村民在農(nóng)村低保制度實施中的作用，對低保對象瞄準偏差問題的原因進行分析，如制度設(shè)計不完善、目標定位機制落實難、執(zhí)行主體謀私利壟斷信息、責任意識不強、地方監(jiān)督不完善等問題。進而從健全農(nóng)村低保制度本身、加大財政資金投入；加強農(nóng)村低保基層隊伍建設(shè)；鼓勵村民參與農(nóng)村低保制度；建立獨立有效的監(jiān)督機制等不同主體層面提出對策建議，對進一步研究、完善農(nóng)村低保制度奠定了基礎(chǔ)。

但在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的同時，人們很少涉及引發(fā)農(nóng)村“人情保”現(xiàn)象的微觀生成邏輯，而問題的產(chǎn)生必須具備必要的生存環(huán)境和相應(yīng)的觸發(fā)機制。下文將從差序格局的視角出發(fā)，以一個具體村落為例，從“執(zhí)行主體：政策選舉的制度化，目標群體：個體利益的市場化，政策環(huán)境：村莊治理的內(nèi)卷化”等三個維度對“人情保”現(xiàn)象進行深入分析，為進一步完善農(nóng)村低保制度、增強農(nóng)村居民的公平感與獲得感提供參考借鑒。

二、阿戈府村農(nóng)村低保政策的實踐

（一）保障對象：統(tǒng)一標準+具體分類

阿戈府村響應(yīng)赤峰市政府關(guān)于低保對象的政策制定，從2006年開始實行，依據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府《關(guān)于建立農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度的通知》，將家庭年純收入農(nóng)區(qū)低于3600元標準的村內(nèi)特困群眾納入保障范圍，并按照貧困農(nóng)牧民的貧困程度進行分類排隊，將其劃分為A、B、C三個等級（家庭年純收入低于2500元定為A等級；介于2500元～3000元定為B等級；介于3000元～3600元定為C等級），并將2018年10月后將家庭存在患有大病大災(zāi)（如癌癥）直接納入低保人群中，推進農(nóng)村低保提標擴面，擴大大病救助范圍和報銷比例，實現(xiàn)大病救助比率90%以上。截止2018年底，阿戈府村共保障農(nóng)牧民人口78戶174人，占全村農(nóng)牧民總數(shù)的22.2%。

（二）保障水平：逐年上升+金額不一

總體來說，阿戈府村低保的保障水平呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，如表1所示。

表1 阿戈府村低保保障標準

阿戈府村將符合低保資格的農(nóng)牧民進行具體分類，并確定了不同等級的保障水平，具體情況如表2所示。

截至2018年底，該村人均補助水平為879.4元，低保標準每人每月提高58.3元。由表2可見，隨著從C到A的等級增加，代表家庭的貧困程度增強，人均保障金額也隨之增加，但符合評定要求的保障人數(shù)則變少。

表2 阿戈府村低保基本保障水平

（三）資金來源：專款專用+社會資助

該村最低生活保障制度所需資金主要由自治區(qū)、盟市、旗縣各級財政共同承擔，納入社會救濟專項基金支出項目，實行專項管理，專款專用。截至2018年末，松山區(qū)全區(qū)農(nóng)村低保共20429戶36613人，新增2676人，減少3723人，共發(fā)放低保金4759.9萬元，補發(fā)低保金760萬元。該村的財政具體補貼由赤峰市松山區(qū)政府補助而來，此外，還鼓勵社會組織和個人為該村最低生活保障提供捐贈和資助，所提供的捐贈資金全部納入農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度資金。

（四）保障流程：農(nóng)戶申請+民主評議+村內(nèi)審核+上級審批+結(jié)果公示+發(fā)放保金

凡符合條件的低保戶向所在村村委會提出書面申請，并提供相關(guān)的證明材料→村組長、包村干部對該低保戶的家庭實際情況進行審查，并組織村小組全體村民民主進行開會投票決議→村組長將評議結(jié)果上報村委會及鄉(xiāng)級人民政府民政部門審批→鄉(xiāng)級人民政府民政部門經(jīng)審查，對符合條件的申請予以批準，并在申請人所在村內(nèi)公布；對不符合條件的申請不予批準，并書面向申請人說明理由→村委會將最終結(jié)果公示7個工作日，并及時處理村民異議，并將結(jié)果上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)政府部門→對批準獲得最低生活保障的家庭，鄉(xiāng)級人民政府民政部門應(yīng)當根據(jù)共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实牟铑~，向其發(fā)放生活保障金。

然而在政策的具體執(zhí)行過程中，出現(xiàn)“低保對象瞄準偏離”的現(xiàn)象，體現(xiàn)在政策本身存在缺陷、執(zhí)行主體行為失范、目標群體觀念滯后、執(zhí)行環(huán)境形成制約等方面。

三、阿戈府村“人情低保”的內(nèi)在動因—制度化、市場化、內(nèi)卷化的綜合作用

（一）執(zhí)行主體：政策選舉的制度化

1.“固化禮治思想”+“外來制度規(guī)范”的博弈

在我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)中，“禮治”占有較大的位置，可以說法治實施甚少或者根本不需要，這是由于農(nóng)村社會具有極強的穩(wěn)定性造成的，農(nóng)民聚村而居，世代定居于此，早就形成了當?shù)鬲氂械娘L俗習慣和規(guī)則制度[1]。但是，隨著近幾年農(nóng)村社會體制的全面變革和改革，維護農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定和秩序主要依靠的是法治。低保政策在農(nóng)村社區(qū)實施后，屬于外來的規(guī)范，而依據(jù)差序格局行事的規(guī)范是原生規(guī)范，在外來規(guī)范與原本的規(guī)范融合、落地生根的過程中就會產(chǎn)生矛盾和沖突。

2.“社會取向特征”+“基層干部身份”的沖突

社會取向是人們在生活圈的運作或適應(yīng)方式，在農(nóng)村社區(qū)尤其表現(xiàn)為“泛家族化”特征。但隨著現(xiàn)代社會行政體制的改革和基層民主制度的建立，現(xiàn)代的法律制度給予了執(zhí)行主體以一個新的身份——基層干部身份。村干部的權(quán)力來自他與村民簽訂的契約，表現(xiàn)為一種契約合作關(guān)系。當合同關(guān)系與曾經(jīng)存在的社會關(guān)系進行融化時勢必會對原有的價值取向發(fā)生沖突，“人情保”“關(guān)系保”便由此產(chǎn)生，并很好地詮釋了農(nóng)村社區(qū)權(quán)力與關(guān)系運行的邏輯和規(guī)則。

（二）目標群體：個體利益的市場化

1.“傳統(tǒng)利己主義”+“現(xiàn)代經(jīng)濟人特性”的呼應(yīng)

傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是以“己”為中心的，是一種利己主義。但近些年以來的市場化洗禮使得村民的個體性、原子性、經(jīng)濟人特征逐漸凸顯，農(nóng)村社區(qū)的公共性在細微之間不斷流失，由市場“私欲”引起和生活資源外化所引發(fā)的公共利益損失，以及自利主義傾向?qū)е碌墓簿袼p，促使村民們更多地關(guān)注自身利益的追逐[2]。這種追逐在市場化作用下被放大異化，傳統(tǒng)的利己主義和現(xiàn)代的經(jīng)濟人特性相互呼應(yīng)重疊，形成了“人情保”這樣的產(chǎn)物。

2.“差序格局觀念”+“主體意識喪失”的結(jié)合

差序格局下農(nóng)村社會碎片化的現(xiàn)狀使得大部分村民無法有效參與到低保政策實施中，而低保政策需要的不是極其軟弱的分散個體，而是一種完善的，具體的基層組織作為承接力量，故而使得個體的參與度較低。伴著社會經(jīng)濟體制的不斷變革，農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)了巨大的公共財產(chǎn)流失現(xiàn)象。村民不再愿意進行協(xié)作式的生產(chǎn)活動，而轉(zhuǎn)向于個體經(jīng)營，這在為廣大村民創(chuàng)收的同時也削減了村民的合作意愿、主體意識和監(jiān)督觀念。

（三）政策環(huán)境：村莊治理的內(nèi)卷化

1.“原有關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”+“獲得權(quán)威地位”的統(tǒng)籌

差序格局奠定了農(nóng)村社區(qū)的“人情思維”和“社會關(guān)系”，執(zhí)行主體出于原有的“利己主義觀念”考慮，為進一步擴大關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，獲取更多的社會資源保證其權(quán)力運行，需要不斷地注入治理資源，而治理資源大多數(shù)來源于目標群體的配合和支持[3]。因此，出于對“原有關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”的維護和對“獲得權(quán)威地位”的統(tǒng)籌，執(zhí)行主體偏向于將低保名額賦予給自己的追隨者和對自己有益的目標群體，以此來提升自己的權(quán)威和影響力。

2.“村內(nèi)有限資源”+“維護運行秩序”的需要

對于阿戈府來說，除差序格局的傳統(tǒng)外，村莊環(huán)境在稅費改革后發(fā)生了重大變化，治理資源萎縮，農(nóng)村社區(qū)的基本秩序受到威脅。對于這樣一個只依靠農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)創(chuàng)收而沒有集體企業(yè)的村莊來說更是毫無經(jīng)濟來源，只能依賴于上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付。一方面，中央人民政府的資源源源不斷地輸入到地方農(nóng)村；另一方面，農(nóng)村的公共治理資源又極度匱乏，導(dǎo)致國家資源輸入并不能有效改善農(nóng)村目前的治理。

四、減少農(nóng)村社區(qū)“人情低保”現(xiàn)象的路徑探索

（一）基于政策本身維度：弱化內(nèi)生規(guī)范、確立地方規(guī)則

首先，需要科學制定農(nóng)村“低保”標準。由于各地實際情況不一，所以在制定“低保”標準時，應(yīng)由各級民政部門負責組成核實小組，在認真調(diào)查研究農(nóng)民基本的生活消費水平的基礎(chǔ)上，實事求是地測算出農(nóng)區(qū)種植業(yè)或牧區(qū)養(yǎng)殖業(yè)等純收入的量化標準，摸清貧困現(xiàn)狀。其次，合理界定農(nóng)村“低保”對象。各級政府應(yīng)開展專題調(diào)研，考慮到我國當前農(nóng)村“低保”對象的特殊情況，需制定出既科學有效又符合實際的衡量標準。最后，構(gòu)建農(nóng)村最低生活保障的社會監(jiān)督機制。

（二）基于執(zhí)行主體維度：增強專業(yè)素養(yǎng)，樹立責任意識

首先應(yīng)該組建專職的審核人員隊伍，承擔家計調(diào)查的重任。其次，應(yīng)加快梯度人才體系建設(shè)。其次要注重人才的職業(yè)素養(yǎng)的提升，應(yīng)定期開展培訓工作。進而應(yīng)建立追究問責與激勵機制，需要把低保工作執(zhí)行情況作為村干部評優(yōu)考核的重要依據(jù)。就責任意識來說，一方面，村委會干部自身需樹立正確的價值觀念，明確自身的身份；另一方面，上級農(nóng)村低保的主管部門需對村莊負責農(nóng)村低保工作的村干部進行專業(yè)化培訓，幫助其樹立法治思維，減輕禮治思維，深刻理解農(nóng)村低保政策的社會意義和價值。

（三）基于目標群體維度：減少利己觀念、培養(yǎng)公民精神

第一，可以改變村民的經(jīng)濟思維，農(nóng)村社區(qū)可以在發(fā)展農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)的基礎(chǔ)上通過招商引資的方式發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，加速傳統(tǒng)的差序社會結(jié)構(gòu)向“機械團結(jié)”的社會團結(jié)類型轉(zhuǎn)變，營造“勞動至上、自己創(chuàng)造財富和價值”的氛圍，讓村民不再把獲取低保當成自己地位的象征；第二，可由村民自治或選擇有資質(zhì)、可信任的民間組織，設(shè)計一套民主評議程序，打破執(zhí)行主體對信息的壟斷。與此同時，發(fā)揮小組長和村民代表的非正式民間精英的作用，執(zhí)行主體也可通過日常文化渲染等方式充分調(diào)動村民參與到包括低保政策在內(nèi)的農(nóng)村事務(wù)的積極性。

（四）基于政策環(huán)境維度：引入外部力量、完善監(jiān)督評估

引進社會工作者直接參與村里的低保工作可打破農(nóng)村的圈子習慣，增加低保程序的透明度，還可以增強農(nóng)民的監(jiān)督意識和對低保制度的信任，保障合理受益、減少不該受益，提升低保對象能力等[4]。同時，做好對低保政策執(zhí)行的監(jiān)督與跟蹤評估工作，從而構(gòu)建好內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)。第一，可以在村內(nèi)設(shè)“低保信訪流動辦公室”；第二，可以組建第三方監(jiān)督評估機構(gòu)，使其可以獨立于農(nóng)村社區(qū)外，真實地反映執(zhí)行主體工作的效果，且不受差序格局環(huán)境關(guān)系的影響。

五、結(jié)語

對農(nóng)村社區(qū)而言，低保的功能不僅在于對于困難群體的救助，更重要的是在于加強基層治理、維護基層農(nóng)村社會的穩(wěn)定。而“差序格局”一方面，在執(zhí)行主體、目標群體和政策環(huán)境中發(fā)揮著根深蒂固的作用；另一方面，“政策選舉的制度化、個體利益的市場化、村莊治理的內(nèi)卷化”等三方面社會結(jié)構(gòu)的變遷也會對農(nóng)村社區(qū)的各個組成要素產(chǎn)生影響，而“人情保”就是農(nóng)村社區(qū)中傳統(tǒng)差序格局與現(xiàn)代結(jié)構(gòu)變遷交互作用下的產(chǎn)物。因此，本文從不同要素出發(fā)，提出“弱化內(nèi)生規(guī)范、減少利己觀念、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟思維”，“確立地方規(guī)則、培養(yǎng)公民精神、完善監(jiān)督評估”等維度的解決思路，以求達到弱化差序格局、減輕“人情保”現(xiàn)象的效果。