陜西省生態治理領域PPP模式的運行現狀與改革建議

蔣瑞雪

[摘 要]政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）是近年來我國在公共服務領域大力推廣的政府投資模式，在生態治理領域具有廣闊的運用空間。經梳理分析，財政部應用的PPP模式在陜西省生態治理領域已有一定實績，但總體存在PPP項目落地率低、監管體系薄弱等突出問題。基于新舊項目的類型劃分，可合理策劃新項目，發揮PPP模式融資功能;積極助推老項目，協助新項目良性發展。同時，建議加強項目風險防控，及時處理項目糾紛;打造優質項目，采用多種方式加大PPP模式在生態治理領域的推進力度。

[關鍵詞]PPP模式;PPP項目;生態治理

0? ? ?引 言

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）是源于英國的一種政府公共資源運作模式，該模式將私人資本和市場經營機制引入公共管理，被認為是一種解決傳統政府失靈現象的有效措施。2015年起，我國開始在公共基礎設施和公共服務領域大力推廣PPP模式，而生態治理具有典型的公共服務屬性，屬于PPP模式適用范圍。2018年5月18日，習近平總書記在全國生態環境保護大會上明確指示，提高環境治理水平，充分利用市場化手段，改善資源的價格機制和環境，采取不同的方式支持政府和社會資本合作項目。本文以陜西省為研究對象，分析陜西省PPP模式在生態治理領域的運用現狀及存在的問題，對如何推進PPP模式提出相應對策。

1? ? ?陜西省PPP模式的總體情況

1.1? ?政策方面

2015年8月，陜西省人民政府辦公廳發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（陜政辦發[2015]81號），文件提出廣泛采用PPP模式提供公共服務，陜西省PPP模式發展步入快車道。2017年2月，陜西省財政廳頒布《陜西省財政廳關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（陜財辦金[2017]6號），進一步加大PPP模式推廣應用力度;2017年8月，陜西省發展和改革委員會、陜西省財政廳聯合印發《陜西省推進政府和社會資本合作（PPP）三年行動計劃（2017-2019年）》（陜發改投資[2017]1126號）。2018年以來，隨著國家就PPP模式的政策導向轉到規范發展，陜西省加大PPP模式的規范治理力度，針對PPP模式的政策文件相對較少，主導思想以穩定發展為主。特別值得指出的是，2016年陜西省環境廳頒行《關于推進生態扶貧工作的實施意見》（陜環辦發[2016]96號）提出，要積極推進貧困地區開展政府和社會資本合作（PPP）模式，對于環境基礎設施建設、區域環境綜合整治等項目，實行PPP項目綠色通道、部門聯批聯審一站式服務，制定支持性政策措施。文件為PPP模式在陜西省生態扶貧、貧困地區生態環境治理提供了明確的政策依據。

1.2? ?項目方面

根據財政部政府和社會資本合作平臺的數據，截至2020年1月，陜西省在PPP綜合信息平臺中，在庫項目（包括管理庫和儲備庫）共計377個，如表1所示。其中，管理庫項目263個，項目總投資3 680.48億元，項目分布于18個一級行業，已落地項目共180個，項目總投資3 054.70億元，落地率（執行階段項目與管理庫項目比值）68.44%。比較全國PPP綜合信息平臺數據，陜西省的PPP項目在庫數量整體規模居中，項目投資總額居中。但區域分布過于集中，全省PPP項目投資額的57.97%集中在陜西省本級及西安市，其他區域推進較慢。

2? ? ?陜西省生態治理領域的PPP項目推進情況

2.1? ?項目現狀

根據財政部PPP項目庫數據，截至2020年1月，陜西省全部在庫項目495個，含管理庫項目263個、儲備清單庫項目232個。其中，生態建設和環境保護治理、農業、污水處理廠、農業灌溉等與生態治理緊密關系，此4類項目如表2所示。

上述74個項目占在庫項目的13.9%、管理庫項目的26.2%，項目落地率21.62%。其中，國家級示范項目4個，示范項目占管理庫項目總量的5.8%;同期陜西省國家級示范項目39個，生態治理類項目占比10.3%。

2.2? ?存在的問題

①項目整體數量不多。陜西省PPP項目總體發展規模在全國居中，生態治理領域項目所占比重相對偏低。部分污水處理項目位于西安市或縣城周邊的工業園區，主要解決工業用水回收處理問題，以農村地區生態治理為目標的項目比重更低。②項目類型不均等。陜西省是缺少大省，水資源相對貧乏，生態環境治理應重點突出水資源利用保護。PPP項目類型中，水利建設項目（包括水庫、城鎮供水系統、農村灌溉項目）總體占比12.2%，在所有類型中排名第四。水利建設項目以縣城的新建水庫、現有水庫改進、城市供水系統建設為主，項目受益群體以城市居民為主，面向農村的農業灌溉項目數量較少。③高質量項目數量較少。生態治理類國家級示范項目占管理庫項目總量的5.8%，同期市政工程類國家級示范項目14個，市政工程項目170個，國家級項目占比8.2%;同期交通運輸類國家級示范項目9個，交通運輸類項目66個，國家級項目占比13.6%。與市政工程和交通運輸相比，生態治理領域高質量、高級別項目數量相對較少。④項目區域分布不均衡。與陜西省PPP項目集中在西安市的整體分布情況有些不同，生態治理領域的PPP項目在西安市數量并不多，主要分布在西安周邊的渭南市、咸陽市等市縣，陜北、陜南的縣城分布較少。⑤項目落地率不高。在全部的74個項目中，進入執行階段的項目16個，生態治理領域項目落地率約21.62%，而同時期陜西省平均落地率68.44%。

3? ? ?利用PPP模式推進生態治理的建議

3.1? ?合理策劃新項目，發揮PPP模式制度功能

3.1.1? ?加強政策宣傳解讀，正確理解PPP模式優勢

《中國PPP年度發展報告（2019）》認為PPP市場逐步回歸理性，并開始步入規范化發展的新階段。想要培育市場信心，需加強政策宣傳解讀，尤其是明確PPP項目與地方政府隱性債務的關系。除現場培訓等傳統方式外，還可充分利用新媒體優勢，通過微信公眾號、微博、朋友圈宣傳、在線問答等方式積極宣傳PPP政策，普及PPP模式知識，使PPP從業人員熟悉政策內涵及發展方向，增加PPP從業人員的專業知識儲備;開展項目督導調研和跟蹤服務，全面掌握項目進展情況，及時發展并協調解決項目推動中存在的困難和問題;建立PPP項目溝通交流平臺，加大示范項目的宣傳推廣力度，及時發布優秀項目的經驗做法，推動各級政府規范發展PPP項目。

3.1.2? ?規范項目識別，將符合條件的項目納入PPP項目庫

從源頭上做好PPP項目的規范識別工作，制定PPP項目的正面清單和負面清單，挑選那些真正符合地方經濟發展需求、對地方經濟有益的好項目，并把有限的地方財力投入這些項目中。

3.1.3? ?把好風險關，將項目合規推上流程

建議推進PPP項目專項顧問制度，專職負責處理政府投資項目建設事務，對項目相關的決策措施的合法性、可行性、風險預測及對策提供法律依據和法律意見，參與項目重要會議及合同談判，組織法律專題培訓，協助政府部門做好項目的投融資、建設、運營管理工作。

3.2? ?積極助推老項目，協助項目良性發展

3.2.1? ?出臺融資鼓勵政策，解決PPP項目融資難問題

項目總投資額、項目持續時間與PPP項目落地率之間存在負相關性。項目總投資額越大，持續的時間越長，涉及的參與方越多，面臨的融資風險和運營風險就越大，項目最終落地的可能性越低，融資困難是導致項目落地率低的主要原因之一。對此，財政部門曾推出以獎代補、資產證券化等手段，對緩解PPP項目資金難題具有一定的正向作用。①針對生態扶貧項目推出積極金融政策，鼓勵金融機構在融資成本、融資主體、融資條件等方面對生態治理類型的項目放寬融資條件。②搭建政企融交流平臺。地方政府積極搭建政、企、融交流平臺，加強信息共享。鼓勵金融機構參與項目前期論證、兩評一案的編制或項目合同商務談判，并充分發表意見。③制定省級以獎代補政策，確定以獎代補具體標準。對各級行業主管部門和財政部門推廣和運用PPP模式進行獎勵。獎勵資金統籌用于推廣和運用PPP工作的項目咨詢、績效評價、專家評審、政策研究、培訓、調研以及監督檢查等工作支出。④選擇優質項目嘗試“PPP+專項債”。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，提出了允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，但專項債券與PPP模式的結合還缺乏明確的政策支持，陜西省在貧困地區選擇符合條件的重大項目做試點，進而形成邊界清晰、標準清楚的政策指引，促進項目投資。⑤引入資產證券化等新型融資工具，鼓勵PPP項目股權在資產證券化二級市場自由交易，解決PPP模式融資中資金退出難、流動性不足等難題，借助資產證券化解決PPP模式融資痛點。

3.2.2? ?優化在庫項目調整機制，提高項目落地率

加強制度建設，適時出臺《陜西省PPP項目入庫指南》《陜西省在庫PPP項目調整指南》，明確PPP項目入庫評審標準，規范PPP項目入庫、監督、退庫流程。規范在庫項目因調改、股權變更等修訂在庫信息的申報、審批流程，規范在庫項目調整的申報文件，根據項目修訂原因制訂分類處理方案，以優化項目調整效率為目標，減少PPP項目調庫成本。同時，加強PPP項目專家庫管理，更新專家庫成員，建立專家庫成員考核制度，對專家庫成員的業務素質、職業素養進行跟蹤考核，對于部分業務素養、職業道德不能滿足項目評審要求的專家要及時清退出庫。

3.3? ?加強項目風險防控，及時處理項目糾紛

3.3.1? ?建立項目全流程風險防控機制

①主動建立健全績效通報制度。按照“月統計、季通報、動態跟蹤”原則，及時跟蹤項目，發現項目進度統計上報不及時、項目前期工作滯后等問題后，督促整改落實，形成檢查—整改—推進的良性工作機制。②在專業第三方機構的協助下，完善重大決策的合法性審查機制，遵循事前防范、事中監管、事后補救的工作流程。③完善工作考核指標、績效考核指標，發揮績效考核的監督、指引作用。④雇用當地貧困人員，提高當地群眾參與運營的積極性，同時探索鼓勵和建立農戶以土地或其他資源入股的PPP項目公司，帶動共同富裕。

3.3.2? ?引導建立再談判機制

PPP項目啟動后，因為項目周期長、建設內容調整、外部環境變化等原因，絕大多數項目都需要變更原項目合同約定內容。但受到《政府投資條例》、PPP政策的影響，PPP項目合同變更不能僅僅簡單適用《合同法》，還需要考慮財政、工程、國有資產、融資擔保等因素，導致PPP項目合同變更成為政府方和社會資本方面臨的最大困難之一。為解決項目進程中的“風險變異與突發”問題，相關部門應引導地方政府建立合理的再談判機制，明確再談判的啟動、原則、流程，明確政府方在PPP項目合同變更中的權利空間，引入第三方參與談判，政府方和社會資本方共同委托第三方機構協調，主導項目再談判流程，對談判中的專業性問題發表意見。

3.4? ?打造優質項目，加大PPP模式推行力度

3.4.1? ?開拓項目思路，創新生態治理PPP模式

以環境導向的開發模式為出發點，組合開發收益或者付費回報機制比較清晰的項目和收益率不高但有扶貧脫貧價值的公益性項目，如污水處理廠、河道改善、濕地公園建設、農村人居環境改善等項目和周邊建設項目進行組合包裝，提升項目溢出效益，進行區域聯動建設，增強公益性項目的投資吸引力。

3.4.2? ?打造精品工程，形成示范效應

陜西生態治理領域的國家級示范項目相對偏少，優質項目集中在經濟較好的西安市、西咸新區及周邊區縣，建議通過加強區域生態治理合作，推廣示范項目先進經驗。同時，省、市級主管部門在生態治理領域牽頭評選省、市級優質項目，對優質項目給予獎補政策，總結優質項目工作方式和方法，組織基層單位交流學習，以點帶面，凸顯優質項目的示范作用，不斷提高生態治理領域PPP項目質量。

主要參考文獻

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