國際空港交互式旅客信息預報發展調查研究

楊曉博 楊子藝

[摘 要]2008年5月1日，我國空港入境旅客預報系統正式啟用，這不僅增強了移民管理機關的口岸管控能力，而且大幅提高了入境旅客的通關速度，達到順暢通關和嚴密管控有機統一的目的。但隨著我國出入境旅客總量持續增長，移民機關管理創新研究持續深入和口岸管控工作壓力逐步增大，對旅客預報信息的豐富性和時效性要求越來越高，現急需進一步完善我國空港旅客預報體系，積極探討更加全面、及時的空港旅客信息預報形式，彌補出境旅客預報信息空白，全面提高移民管理機關口岸信息化、動態化條件下的管控能力和通關效率。

[關鍵詞]口岸管控;通關效率;交互式信息預報;通關模式創新;SWOT分析

0? ? ?引 言

為適應國家移民管理工作發展需要，探索及時、可行的國際空港旅客信息預報形式，全面增強移民管理機關的口岸管控能力、提高通關效率，是新常態下維護國家安全和提升社會穩定能力水平的重要抓手，有關調研情況如下。

1? ? ?實施旅客預申報系統必要性

1.1? ?空港旅客預申報系統現狀

2008年3月，公安部、民航總局聯合頒布《國際航班載運人員信息預報實施辦法》（公安部民航總局令第99號），5月1日，預先旅客信息（Advanced Passenger Information，API）系統正式啟用，飛往我國的航班在飛機起飛后須通過API系統申報入境旅客信息。利用API系統在航班到港前預先檢查旅客信息，使移民管理機關口岸通關查驗現場前移，為重點做好后臺核查工作預留時間和空間，且大幅提高旅客通關速度，達到通關和管控有機統一。API系統在空港通關檢查中發揮了巨大作用，大量業務工作依托API系統完成，但由于API系統模式是在較早的國際航空安全背景下建立的，所以系統設計本身存在先天不足，其在數據內容、傳輸時效及信息回饋等方面都存在較大提升空間，系統應用也面臨一些問題：一是信息滯后性，當前API信息是航空公司在航班值機關閉后生成并申報的信息，信息本身存在時效性問題，所以目前API系統只單一實現了入境旅客信息預報;二是信息處理被動性，由于API數據傳輸的鏈路和機制是單向不可交互的，且信息只能在航班起飛15分鐘后被接收，此時即便發現承運航班存在安全風險，移民管理機關已經不能干預和控制航空器上可能發生的危險行為，還存在航班到達后各類違法人員利用機場安全漏洞逃逸的風險。

1.2? ?交互式旅客信息預報系統基本情況

隨著全球安全態勢日趨嚴峻，API系統已不能更好地適應新時期下國家移民管理工作需求，因此，開展交互式旅客信息預報系統調研，探索新的旅客預申報途徑非常必要，能夠彌補API系統的不足。交互式旅客信息預報系統（Interactive Advance Passenger Information，IAPI）的信息產生于旅客值機環節，即航空公司值機人員為旅客辦理值機手續時，需要在打印登機牌前通過值機系統將旅客詳細信息實時傳送到移民機關，隨即對旅客信息進行錄入規則校驗和人員比對等后臺處理工作，通常在1～2秒鐘內將結果反饋給航空公司值機前臺。其中，對于不符合移民機關資料采集錄入規則的信息，值機人員需要重新確認并準確錄入;對于不準出入境的人員，值機系統將無法打印登機牌，航空公司將拒絕載運。國際上通用的IAPI信息采用電子數據交換（Electronic Data Interchange，EDI）標準報文格式，其內容涵蓋兩部分：一部分為必要旅客信息項;另一部分為可選旅客信息項。IAPI信息是在旅客采用任何一種方式進行值機時都能產生的一種交互式信息，移民機關通過IAPI信息提前實時驗證出入境旅客預申報信息，拓展了口岸通關查驗工作的空間，與API數據相比，其優勢主要體現在以下方面：一是同時實現出入境旅客信息預報，API信息在航班起飛后發送，只適用于入境管理，而IAPI信息在值機過程中便已向移民機關申報，包括入境、出境旅客信息;二是時效性高，IAPI在旅客辦理直機手續時就將旅客信息傳送到移民機關進行核查，而非等到航班起飛后才能向移民機關發送相關數據，信息傳輸時間點的前置為移民機關對重點信息分析和監控提供更寬裕的時間;三是掌握信息主動權，API僅被動地獲得入境航班載運旅客信息情況，而IAPI可以主動將檢測有潛在風險的旅客直接拒絕在航空公司值機柜臺外，從而避免安全隱患。

1.3? ?實施IAPI項目的積極效果

由于API自身存在時效性的限制情況，移民管理機關無法提前掌握出境人員信息，移民管理機關在口岸現場開展查驗工作更多的是依靠經驗，存在一定的盲目性。同時，出境通關查驗工作受航班起飛時間所限，人員后臺核查和現場處置的時間通常比較緊迫，雖然移民管理機關已經建設了API系統，并實現自助通關，但由于接收API信息的時間點是在航班起飛后半個小時之內，移民管理機關一旦發現承運航班中存在不準入境人員被載運情況，將并不能阻止其搭乘航班抵達目的地機場，這直接影響口岸安全。因此，建立IAPI項目對移民管理工作具有極大的促進作用。一是加快旅客通關速度。通過提前掌握出入境航班和旅客情況，移民管理機關可準確地預測未來一段時間內出入境旅客的流量，科學安排口岸查驗警力，確保旅客快速通關。二是有利于維護口岸管控安全。對于通過IAPI掌握的重點旅客動態信息，根據前移陣地情況，提前進行管控和疏導，減少通關查驗現場處置的不可控性，有利于增強口岸防控能力，全面提高口岸安全性。三是減輕通關查驗人員工作負擔。IAPI將出入境旅客信息提前接入信息系統中，為通關現場查驗人員提供信息錄入輔助功能，不僅能減輕查驗人員的工作量，還能全面提升旅客信息資料錄入的準確性。四是降低航空公司被處罰風險。目前，航空公司由于載運非法出入境人員被處罰已不在少數，高昂的罰金使很多航空公司效益欠佳。由于IAPI在航班值機環節對旅客進行提前審查，減少了航空公司載運非法出入境旅客的風險，間接提高了航空公司的經濟效益。五是推動通關查驗模式創新發展。各大航空公司均向移民管理機關提出能否在國際航班使用手機值機的問題，由于移民管理機關需在部分口岸查驗旅客出境登機牌并加蓋驗訖章，所以無法全部滿足航空公司需求。IAPI能夠準確預報確定出境旅客信息，移民管理機關據此可不再查驗登機牌，一方面簡化了通關查驗手續，另一方面從政府機關的角度服務航空公司，推動了科技化快速通關模式發展。綜上所述，從全面提高移民管理服務水平和管控能力、提高口岸通關查驗工作質量以及經濟效益和社會效益等方面考慮，建設和應用IAPI是破解當前工作難題的有效途徑。

2? ? ?建設旅客預申報系統可行性

當前國際社會已經步入一個以及時、準確、高效的數據信息為依托的“大數據時代”。在這種背景下，IAPI項目的實際應用前景十分廣泛，該項目在經驗資源、技術條件及外部配套環境上具備實施條件。

2.1? ?IAPI項目在世界各國的應用為建設實施了提供參考

目前，國際上很多國家都在應用IAPI系統進行旅客信息預報。南非、巴林、阿聯酋等國家已實施了IAPI項目，日本、泰國、斯里蘭卡等國家正在建設或準備建設IAPI系統。其中，多數國家都要求航空公司對出入境旅客同時進行信息預申報，通過IAPI系統將國境線延伸到始發站的國家機場，從而避免旅客入境后遣返出境問題和在航途中對航空安全造成的風險。近年來，很多國家都看到了IAPI系統在保證國家口岸安全方面的重要作用和廣闊發展空間，開始著手建設系統，這些國家建設系統的案例為建設IAPI項目提供了豐富的參考依據。

2.2? ?API系統建設為IAPI項目實施積累了成功經驗

2008年，公安部推廣應用了API系統，建設過程中不僅深入了解了航空公司業務及航空領域技術系統，而且在幫助航空公司建設系統、對接數據、日常管理維護等方面積累了豐富的經驗，形成了一套成熟有效的體系。IAPI是API系統的升級完善，與API系統建設存在諸多相似之處，借鑒API項目建設的經驗，可大大降低建設推廣IAPI項目的風險。

2.3? ?技術基礎和經濟效益使航空公司產生IAPI項目外部動力

隨著更多國家政府開始建設實施IAPI項目，作為IAPI項目中旅客信息來源的航空公司，已經將初期的基礎性技術建設和摸索性的應用操作發展為統一的技術標準，當有新的國家通過政府法令要求航空公司申報IAPI信息時，航空公司具有的IAPI信息技術基礎和實施經驗將大大降低建設成本。同時，IAPI項目在航空值機時具有交互式傳送旅客信息的特性，不僅讓航空公司減少了退運禁止入境人員的情況，而且豐富了航空公司類似手機自助值機等科技化應用手段，降低了航空公司的運營成本，推動了IAPI項目建設。

3? ? ?實施旅客預申報系統存在的問題

IAPI數據來自旅客航班值機，其自身的實時性和交互性，使之作為移民管理機關所需的旅客預報信息仍存在一些問題。

3.1? ? 對系統穩定性和時效性的要求高

IAPI系統要求航空公司離港主機向移民管理機關發送信息，并要求移民機關在極短的時間內進行反饋后才能完成打印登機牌的工作，所以相關部門要求該系統具有極高的時效性和穩定性。系統長時間的中斷將會造成旅客大量積壓在機場，嚴重時會引發公共安全事件，或者造成航班延誤，給航空公司帶來巨大的經濟損失。

3.2? ?對系統專業性的要求高

IAPI系統需要移民管理機關在航空專用網絡內與所有出入境航班所屬的航空公司離港主機進行交互式信息傳輸，系統在網絡拓撲、技術標準和應用邏輯等方面都具有很強的專業性，同時，在該系統建設國際領域內存在相應的技術壁壘，導致系統在實施過程中可能面臨實施周期長、技術難度大、對象眾多、溝通復雜等客觀問題，系統研發創新能力標準極高，系統實施過程中存在不確定性。

4? ? ?旅客預申報系統實施方案

IAPI項目實施必須依靠專業航空網關地址轉換進行數據交互式傳輸，而在國際范圍內，該領域存在技術制約，僅有少數實體可運營，經調查發現，目前國際實施的IAPI項目主要有兩種途徑：一是由航空網關承運商協調建設整個信息交互體系，按移民機關的數據標準實現政府與各航空終端的信息交互，并提供包括數據服務咨詢、全球支持維護和網絡通信服務等一攬子整體解決方案;二是由移民管理機關組建團隊，自主研發數據交互核心技術，制定信息交互標準，發布國家技術白皮書及業務實施指引，并設立相應行政機構，承擔維護全球航空信息數據的職責。上述兩種解決方案均存在優勢和弊端，但由于此項目實施事關國家未來航空信息發展，筆者傾向于自主創新發展，攻克核心技術難關，因此，應用企業戰略分析方法（SWOT）法以方案二為切入點，從移民管理機關和航空公司在經濟成本、時間成本和機遇風險等方面進行分析：一是優勢，移民機關原有API項目實施團隊具有廣泛的業界經驗，且熟知航空知識及信息系統，了解此關鍵系統的時效性和穩定性對航空安全具有重大影響，技術方案實施的不可控風險較低;二是劣勢，制定的航空信息交互標準需要突破國際范圍內技術、政策及法律等方面的制約，對具有里程碑意義的數據標準設計缺乏國際經驗，項目推進時間風險較大;三是機遇，在國際標準信息交互流程設計中尋求核心技術突破，在遵循國際標準的基礎上，構建具有我國特色的指標體系和交互流程，讓中國元素逐步成為國際風向標;四是挑戰，項目實施的終端分布在全球不同國家的眾多城市，這需要建立龐大的公關團隊，負責與數百家國內外航空公司、眾多的國際航空協會組織及國家政府進行技術和業務的持續溝通，且各自內部的組織結構和決策流程均不同，人力及溝通成本巨大。

5? ? ?實施旅客預申報系統的建議

回顧此次調研歷程，首先對世界范圍多數國家的旅客信息預報系統的模式和發展歷史進行細致研究，并結合我國旅客信息預報的業務需求特點，以SWOT方法全面分析了可行性的方案，目的在于掌握我國在建設特有的旅客信息預報系統在架構設計、技術指標及實施方法等方面存在的困難和問題，從而結合我國移民管理機關的業務理念，深入探索我國旅客信息預報系統的發展方向。通過調研可知，IAPI系統建設具有趨勢性和一定的優勢，需要相關單位盡快開展交互式旅客信息預報系統研發工作，在完善相關法律依據的同時，全面建設成熟的交互式信息系統。基于調研整體情況，本研究對建設IAPI項目的建議如下。

5.1? ?加大政策支持力度

應用IAPI項目可以顯著提升移民管理工作水平，但目前IAPI項目實施在法律層面的基礎上具有較大提升空間，建議政府部門從航空公司、旅客及政府機關等角度出發，盡快完善國家層面的政策，使我國IAPI項目能夠更好地協調各方面需求，實現共同發展。

5.2? ?制訂建設方案

為增加風險可控性，降低建設難度，建議相關單位合理評估項目實施技術的專業性，進一步考察相關核心技術和國際通用標準，借鑒發達國家的行業經驗，吸收行業尖端人才，制訂優秀團隊共同實施的方案。

5.3? ?細化實施步驟

IAPI項目建設涉及的實施點分布廣泛、行業領域較寬、技術專業性較高，項目實施風險大。因此，相關單位需要汲取API項目的實施經驗，依托項目調研基礎情況，在項目實施步驟方面統一規劃、分步實施、循序漸進。

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