實現(xiàn)政府投資建設(shè)項目績效審計的瓶頸和思路

黃璐 胡雪丹 班藝芹

[摘 要]績效審計是現(xiàn)代審計領(lǐng)域的主流，積極探索績效審計既是形勢發(fā)展對審計工作提出的新要求，也是審計發(fā)展的必然趨勢。強化政府投資項目績效審計已逐漸成為國家對這些項目實施監(jiān)督的重要手段。文章從體制機制和操作層面闡述了實現(xiàn)政府投資建設(shè)項目績效審計的問題，并提出了實施政府投資建設(shè)項目的相關(guān)績效審計的思路。

[關(guān)鍵詞]政府投資;建設(shè)項目;績效審計

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.02.141

政府投資建設(shè)項目績效審計已進入全面推進階段。盡管項目績效審計取得了一定的發(fā)展成果，但在現(xiàn)實的審計工作中仍然存在不少問題，限制其功能的發(fā)揮。政府投資建設(shè)項目的投資管理和效果性得到一定的規(guī)范，但相關(guān)的理論和指標評價體系仍不完善。因此，需要改進政府投資項目績效審計的工作思路和方法，規(guī)范項目績效審計程序。

1 目前政府投資建設(shè)項目績效審計的瓶頸

1.1 體制機制的現(xiàn)狀

第一，體制的制約。在我國，政府投資建設(shè)項目不同于一般投資項目，是以政府為主體。政府投資建設(shè)項目由政府列入預算，使用的是政府財政性資金。一般而言，政府會對項目的規(guī)劃、立項、投資、建設(shè)以及后期的運營給予引導與支持。這就使得由政府的審計機關(guān)實施的審計可能會出現(xiàn)有失公允的情況，審計評價的可靠性也會降低。

第二，政府部門的干預。基于審計體制的缺陷，政府對投資建設(shè)項目的干預手段也是花樣百出。在項目立項環(huán)節(jié)中，某些項目在開工建設(shè)前沒有進行整體的統(tǒng)籌與謀劃，沒有用發(fā)展的眼光看問題，只著眼當期建設(shè)，導致出現(xiàn)項目還未建成就因規(guī)劃不合理、不適應片區(qū)的發(fā)展等原因被拆毀重建。由于這樣的項目在立項時存在諸多弊病，從而使得績效審計的事后評價難以開展。在撥款環(huán)節(jié)中，某些項目不斷地變更工程設(shè)計，對建設(shè)成本不加以控制，行政領(lǐng)導隨意拍板，目前現(xiàn)有法律法規(guī)的不健全、不明晰使得審計的績效評價束手無策。在招標環(huán)節(jié)中，某些工程項目表面上合法合規(guī)，實際上卻早已“內(nèi)定”好了施工單位。部分合同存在合同條款表述模糊、責任不明確等問題，容易造成結(jié)算審計存在爭議的情況。

第三，問責機制的欠缺。審計問責機制的欠缺主要表現(xiàn)在以下三個方面：其一，不敢問責。我國政治制度的獨特性，使得我國的政治生態(tài)的主要特點是高度集權(quán)。不論是審計監(jiān)督還是績效評價，都無法繞過這個大環(huán)境;其二，無法問責。當前多數(shù)地區(qū)還沒有出臺當?shù)氐恼顿Y項目責任追究制度，沒有建立完備的約束機制對政府投資項目中的參與者進行約束，也沒有形成責任追究機制;其三，難以問責。某些項目存在著經(jīng)濟性不強、在施工過程中造成大量耗費人力物力等問題，卻因缺乏有力的監(jiān)督和追責機制，難以追究責任。

1.2 操作層面的現(xiàn)狀

第一，績效審計評價指標體系的設(shè)計不夠科學。我國的績效審計起步較晚，政府投資建設(shè)項目還沒有形成一套科學、完善的績效評價指標。審計組成員在對政府投資建設(shè)項目進行審計時，大多是以項目竣工決算的真實性和合規(guī)性為基礎(chǔ)，對項目后續(xù)運營的效果性進行客觀評價。其在審計過程中，仍側(cè)重對項目的合法性、合規(guī)性進行審計;所披露的問題主要關(guān)于項目在投資預算、項目招投標等方面，其關(guān)注的重點在于項目立項審批程序、建設(shè)階段的經(jīng)濟活動，很少涉及對項目的社會效益、環(huán)境效益等持續(xù)經(jīng)營階段的績效評價。政府投資建設(shè)項目，主要目的是滿足公眾的需要。在項目正式投入運行的階段，項目通過公眾的使用，發(fā)揮其社會效益。此外，其本身在建設(shè)和運營的過程當中會對周邊的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。因此，在對政府投資建設(shè)項目進行績效評價時，對經(jīng)濟效益的評價僅是績效評價中的一部分，社會效益、環(huán)境效益等方面的評價同樣重要。

第二，績效審計手段和技術(shù)比較落后。績效審計是一項技術(shù)含量比較高的工作，它不僅要求審計工作人員具有復合的知識結(jié)構(gòu)，還要擁有強大的數(shù)據(jù)處理能力，能夠?qū)Ａ啃畔⑦M行篩選和加工。目前我國的政府投資建設(shè)項目績效審計的工作人員在開展工作時，還是采用傳統(tǒng)的審計方法，沒充分利用高技術(shù)、大數(shù)據(jù)進行審計。

第三，缺乏復合型審計人才。由于客觀條件以及制度體系等多方面的原因，政府投資建設(shè)項目目前面臨著審計工作量大、人員不足的現(xiàn)狀，也存在著現(xiàn)有審計人員業(yè)務能力不強，無法勝任工作的情況。政府投資建設(shè)項目績效審計學科專業(yè)化程度較高，審計人員不僅需要擁有財、會、審等方面的知識，還需要了解工程學、經(jīng)濟學、計算機等學科的知識。政府投資的力度逐年加大，需要進行績效審計的項目逐年增加，復合型審計人才的匱乏成為一個突出的問題。

2 實現(xiàn)政府投資建設(shè)項目績效審計的思路

上文從體制機制和操作層面闡述了實現(xiàn)政府建設(shè)項目績效審計的問題，如何找到合適的思路實施政府投資建設(shè)項目的績效審計是本文探討的問題。筆者認為可從以下三個方面著手，推進政府投資建設(shè)項目績效審計的實施，提高審計的質(zhì)量。

2.1 完善法律法規(guī)，為政府投資建設(shè)項目績效審計的實施提供法律依據(jù)

首先，我國應該針對政府投資建設(shè)項目績效審計出臺相應的法律法規(guī)，讓政府投資建設(shè)項目績效審計的開展有法可依，不讓政府對投資建設(shè)項目加以干涉。

其次，政府應該重視投資建設(shè)項目績效審計法律法規(guī)體系的建設(shè)和完善，形成良好的問責機制，做到有令必行，有禁必止。

最后，還要完善政府投資建設(shè)項目的相關(guān)準則及流程。為了提高政府投資建設(shè)項目績效審計的獨立性和審計結(jié)果的客觀性，應該保證審計主體的獨立性，同時要對審計主體、審計目標、審計重點等內(nèi)容進行嚴格的規(guī)定。

2.2 完善政府投資建設(shè)項目績效審計評價指標體系

在設(shè)立政府投資建設(shè)項目績效審計評價指標體系時，可將評價指標分為政策符合性、投入經(jīng)濟性、建設(shè)效率性、產(chǎn)出效果性、運營可持續(xù)性這五類。在審計評價指標體系的設(shè)計過程中，應將以上五方面內(nèi)容作為指導核心，參照類似項目的情況，結(jié)合具體項目的特點，遴選具體的績效審計評價指標。

在構(gòu)建政府投資建設(shè)項目的績效審計評價指標體系時，審計人員應從項目全要素、全壽命期、全資金鏈和利益相關(guān)者等多維角度出發(fā)，保證績效審計評價指標完整性和評價標準科學性，選取的指標從縱向方面應涉及政府投資建設(shè)項目的全壽命期，橫向方面應包括參與政府投資建設(shè)項目建設(shè)和運營的各利益相關(guān)者的活動。此外，還要注重定性評價與定量分析相結(jié)合，確保政府投資建設(shè)項目績效審計評價指標體系科學、客觀、合理。

2.3 充實審計力量，強化政府投資建設(shè)項目績效審計信息化建設(shè)

在充實審計力量方面，應當引進優(yōu)秀人才，強化審計隊伍的建設(shè)。有選擇地引進工程學、經(jīng)濟學、計算機等學科的優(yōu)秀人才，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。要多開展培訓，增強審計人員的專業(yè)技能，提高審計隊伍的專業(yè)化水平。

在信息化建設(shè)方面，應當推廣大數(shù)據(jù)審計機制，建立數(shù)據(jù)報送、歸集、分析等制度，建立集中統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和分析平臺。將政府投資建設(shè)項目的財務信息和非財務信息以數(shù)據(jù)的形式保存在數(shù)據(jù)庫中。在對政府投資建設(shè)項目進行績效審計時，采用統(tǒng)計分析和先進的數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，把審計證據(jù)挖掘出來。通過大數(shù)據(jù)等信息化手段提高審計效能，可以避免項目中的錯弊。應當將開展過政府投資建設(shè)項目績效審計的信息都存儲到數(shù)據(jù)庫中，可以為同類型項目的績效審計提供借鑒，從而達到提高審計質(zhì)量和效率的目的。

3 總結(jié)

當前我國政府投資建設(shè)項目績效審計方面還存在多方面的問題，尤其是制度不健全、指標不完善、方法不科學等，導致目前政府投資建設(shè)項目績效審計成效不佳。因此，審計管理部門應當充分認識到政府投資建設(shè)項目績效審計的重要性，健全制度、完善指標、充實力量，強化政府投資建設(shè)項目績效審計的信息化建設(shè)，確保政府投資建設(shè)項目績效審計規(guī)范化發(fā)展。

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[基金項目]本文系2019年度廣西高校中青年教師科研基礎(chǔ)能力提升項目“基于審計全覆蓋下X項目績效審計案例研究 ”（項目編號：2019KY1514）的階段性研究成果。