“一帶一路”背景下我國(guó)省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)：基于多層治理理論的視角

[摘 要]多層治理理論為分析“一帶一路”背景下我國(guó)省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)提供了重要的理論分析工具。在多層治理理論的視角下，我國(guó)省市對(duì)外合作機(jī)制可以從省市、國(guó)家、國(guó)際三個(gè)層面加以考量。當(dāng)前，省市對(duì)外合作機(jī)制在省市層面的推動(dòng)力量仍有所不足;在國(guó)家層面，省市間、省市與國(guó)家間缺乏有機(jī)協(xié)同;在國(guó)際層面，國(guó)內(nèi)外合作機(jī)制發(fā)展較不平衡。為了有效推進(jìn)“一帶一路”背景下我國(guó)省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)，應(yīng)著力提升省市參與國(guó)際化合作的能力，推動(dòng)省市間、省市與國(guó)家間的整體協(xié)同，加強(qiáng)對(duì)外政策溝通以擴(kuò)大國(guó)外主體的深度參與。

[關(guān)鍵詞]省市對(duì)外合作機(jī)制;多層治理理論;“一帶一路”

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.02.022

國(guó)省市在“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，都是“一帶一路”建設(shè)的重要推動(dòng)者，同時(shí)，地方省市在“一帶一路”建設(shè)中的作用也已經(jīng)超越省市本身而達(dá)到更為宏觀的層次。隨著“一帶一路”建設(shè)向高質(zhì)量發(fā)展，基于多層治理理論對(duì)省市對(duì)外合作機(jī)制加以分析，對(duì)我國(guó)省市構(gòu)建更加穩(wěn)健、更加可持續(xù)的跨國(guó)合作機(jī)制具有重要意義。

1 多層治理理論與省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)的三個(gè)維度

多層治理理論最先由歐洲學(xué)者加里·馬科斯（Gary Marks）在對(duì)歐盟共同體的研究中提出。多層治理理論認(rèn)為，中央政府不再是與國(guó)際行為體進(jìn)行連接的唯一主體，更多的行為主體加入不同的治理層面，直接與國(guó)際行為體建立聯(lián)系，形成每個(gè)層面相互支撐、互相補(bǔ)充的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，多層治理包括兩種類型。第一種治理類型一般存在于某一領(lǐng)土或地域內(nèi)的治理，以該領(lǐng)域的個(gè)體對(duì)所在共同體的認(rèn)同為基礎(chǔ)。因此，該治理類型更傾向于在國(guó)內(nèi)進(jìn)行，如中央政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府之間的多層治理。第二種治理類型更加偏向于對(duì)某一具體項(xiàng)目的共同治理，建立在需要共同解決的問(wèn)題基礎(chǔ)上，屬于一種“功能型”治理。參與治理的主體數(shù)量沒(méi)有太大限制，出現(xiàn)地方政府與國(guó)際行為體共同參與治理的局面，各個(gè)治理層面的責(zé)任、權(quán)限并沒(méi)有十分清晰的劃分，治理過(guò)程中的制度、政策也可靈活變通。

根據(jù)多層治理理論，“一帶一路”背景下省市對(duì)外合作機(jī)制更偏向于第二種治理類型?；诖?，本文將由省市參與的對(duì)外合作活動(dòng)視作一個(gè)整體系統(tǒng)，省市、國(guó)家、國(guó)際行為體是這個(gè)系統(tǒng)中最主要的三個(gè)主體。其一，從微觀維度來(lái)看，省市作為推動(dòng)對(duì)外國(guó)際合作的具體實(shí)踐單元，構(gòu)建的對(duì)外合作機(jī)制需要使省市在國(guó)際合作中的發(fā)展收益得到增長(zhǎng)。其二，從中觀維度來(lái)看，省市對(duì)外合作機(jī)制意味著其是否符合國(guó)家利益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。其三，從宏觀維度來(lái)看，省市對(duì)外合作機(jī)制意味著其能否促進(jìn)合作效率的提升以及擴(kuò)大國(guó)際行為體的利益，即最終實(shí)現(xiàn)地方、國(guó)家以及國(guó)際社會(huì)的共同發(fā)展。

2 “一帶一路”背景下省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

2.1 省市層面：省市自身的推動(dòng)力量不足

一是部分地方省市缺乏與對(duì)外國(guó)際合作相匹配的資源要素，主要表現(xiàn)在省市對(duì)國(guó)際化知識(shí)的了解及運(yùn)用不足，所能運(yùn)用的復(fù)合型國(guó)際化人才資源有所欠缺，缺乏從事外事活動(dòng)的專業(yè)知識(shí)與國(guó)際交往經(jīng)驗(yàn)[1];二是部分地方省市國(guó)際化合作觀念有所不足。在對(duì)外合作中缺乏全球性、區(qū)域性的研判思維，傾向于從本地區(qū)利益出發(fā)進(jìn)行行為選擇，傾向于“個(gè)體的發(fā)展需要”，而不是“共同的發(fā)展需要”。從合作內(nèi)容來(lái)看更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)合作，而對(duì)制度建設(shè)、政策溝通、機(jī)制設(shè)計(jì)等深層次方面的合作較為缺乏。這使得省市在對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)中大多處于“表層的”合作狀態(tài)，合作機(jī)制較為脆弱，難以深入開(kāi)展。

2.2 國(guó)家層面：缺乏有效的國(guó)內(nèi)協(xié)同

一方面，在省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)的過(guò)程中，地方省市間常存在消極競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。由于地方省市間是橫向平行的關(guān)系，某一省市難以對(duì)其他省市行為加以約束，當(dāng)存在共同的利益追求時(shí)將可能導(dǎo)致對(duì)某一資源要素的爭(zhēng)奪，導(dǎo)致“地方全球化與地方保護(hù)主義并存”的現(xiàn)象[2]。比如，在中歐班列開(kāi)行之初，各省市為搶奪國(guó)際市場(chǎng)空間，造成了線路重復(fù)、低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)等不利現(xiàn)象。另一方面，省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)難以脫離國(guó)家利益的層面進(jìn)行。在對(duì)外國(guó)際合作中，省市通常作為國(guó)家利益與省市利益的雙重代理者，但當(dāng)省市利益與國(guó)家利益出現(xiàn)偏差時(shí)可能導(dǎo)致省市在對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)中的行為偏差。因此，從國(guó)家層面來(lái)看，省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)省市間的協(xié)同以及省市與國(guó)家整體間的協(xié)同。

2.3 國(guó)際層面：國(guó)外與國(guó)內(nèi)機(jī)制發(fā)展不平衡

省市構(gòu)建對(duì)外合作機(jī)制的過(guò)程在一定程度上是向國(guó)際社會(huì)尋求利益共同點(diǎn)，建立合作關(guān)系的過(guò)程。但是，由于“一帶一路”沿線國(guó)家眾多，政治制度差異較大，各國(guó)發(fā)展階段呈現(xiàn)出多樣化的特征，省市在推進(jìn)對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)時(shí)常常表現(xiàn)出“內(nèi)熱外冷”的不平衡現(xiàn)象，使合作機(jī)制建設(shè)在國(guó)內(nèi)與國(guó)外兩個(gè)層面面臨“斷裂”的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)多層治理理論，“一帶一路”背景下省市推動(dòng)的對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)是省市層面、國(guó)家層面以及國(guó)際層面間基于共同的發(fā)展目標(biāo)產(chǎn)生的有效互動(dòng)。當(dāng)國(guó)內(nèi)外機(jī)制發(fā)展不均衡，尤其是國(guó)際合作機(jī)制發(fā)展滯后時(shí)，這種對(duì)外合作機(jī)制將導(dǎo)致合作主體從原有的多個(gè)參與層面向逐漸單一化的參與層面收縮，從而喪失廣泛主體間建立的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)。

3 “一帶一路”背景下推動(dòng)省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)的對(duì)策

“一帶一路”背景下省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)重塑了由省市開(kāi)展的區(qū)域合作機(jī)制，也擴(kuò)展了傳統(tǒng)以國(guó)家為主體的對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)內(nèi)涵。為推動(dòng)省市對(duì)外合作機(jī)制在多個(gè)層面實(shí)現(xiàn)有效的持續(xù)發(fā)展，本文提出了以下三點(diǎn)對(duì)策。

3.1 提升省市參與對(duì)外合作的能力

從省市層面來(lái)說(shuō)，省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)需要進(jìn)一步增強(qiáng)省市的國(guó)際化能力。首先，由于我國(guó)地方省市是在改革開(kāi)放以后才逐漸參與到國(guó)際合作中，在國(guó)際化資源引進(jìn)、運(yùn)用以及開(kāi)發(fā)等方面仍然存在缺陷?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)將省市推向了對(duì)外開(kāi)放的前沿，這使省市面臨的問(wèn)題更加復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)更加多元，這需要省市不斷培育自身運(yùn)用國(guó)際化資源要素的能力。其次，省市需要不斷強(qiáng)化自身的國(guó)際化觀念，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際規(guī)則、國(guó)際禮儀等知識(shí)的學(xué)習(xí)，通過(guò)建立國(guó)際問(wèn)題研究智庫(kù)等方式，提升其對(duì)全球環(huán)境進(jìn)行理性研判的能力，實(shí)現(xiàn)有效信息的使用與共享。

3.2 推動(dòng)省市間、省市與國(guó)家間的整體協(xié)同

一方面，應(yīng)該增強(qiáng)規(guī)范性制度供給，強(qiáng)化省市間合作的協(xié)同性，形成從決策到執(zhí)行的制度性操作方法，通過(guò)建立平臺(tái)協(xié)同機(jī)制、利益共享機(jī)制、溝通協(xié)商機(jī)制、信息共享機(jī)制等多方面配套機(jī)制形成省市間在對(duì)外國(guó)際合作中的有效銜接，以機(jī)制約束破解競(jìng)爭(zhēng)困境;另一方面，應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家在宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮國(guó)家部委在省市對(duì)外合作中的規(guī)劃作用、引領(lǐng)作用和統(tǒng)籌作用，確保省市合作行為與國(guó)家發(fā)展目標(biāo)相契合，實(shí)現(xiàn)資源在省市間、區(qū)域間的有效配置，減少合作過(guò)程中的資源浪費(fèi)。

3.3 增強(qiáng)對(duì)外政策溝通，深化國(guó)際主體參與

省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大域外國(guó)家的參與度與接納度。通過(guò)完善溝通協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)與合作國(guó)家間的政策溝通，以了解彼此發(fā)展需求，挖掘利益共同點(diǎn)。在具有相同合作領(lǐng)域的空間內(nèi)推進(jìn)政策對(duì)接、規(guī)劃對(duì)接，以拓寬雙方政策溝通的廣度與深度，鞏固雙邊合作基礎(chǔ)。此外，應(yīng)推動(dòng)建設(shè)多元化的互動(dòng)機(jī)制，通過(guò)鞏固從民間到政府的多向溝通機(jī)制，強(qiáng)化兩國(guó)間的人文交流。以強(qiáng)化雙方合作基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”中省市對(duì)外合作機(jī)制在國(guó)外領(lǐng)域的可持續(xù)性發(fā)展，吸納更多的參與主體。

4 總結(jié)與討論

“一帶一路”建設(shè)將我國(guó)地方省市進(jìn)一步推向國(guó)際舞臺(tái)，這為省市對(duì)外開(kāi)放帶來(lái)了發(fā)展機(jī)遇，但也對(duì)省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)提出了更多的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)上，以省市為主要推動(dòng)者的區(qū)域合作機(jī)制大多只在國(guó)內(nèi)進(jìn)行，“一帶一路”背景下省市對(duì)外合作機(jī)制建設(shè)中多主體參與的特征需要將省市、國(guó)家、國(guó)際一起納入考慮，通過(guò)加強(qiáng)省市自身能力，國(guó)內(nèi)整體協(xié)同以及促進(jìn)國(guó)際合作主體的深層次參與實(shí)現(xiàn)機(jī)制的健康、有序發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳翔，韋紅.“一帶一路”建設(shè)視野下的中國(guó)地方外交[J].國(guó)際觀察，2016（6）：31-43.

[2]蘇長(zhǎng)和.國(guó)際化與地方的全球聯(lián)系——中國(guó)地方的國(guó)際化研究（1978—200年）[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2008（11）：24-35.

[基金項(xiàng)目]重慶大學(xué)“重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目”資助（項(xiàng)目基金號(hào)：CYS18059）。

[作者簡(jiǎn)介]張愛(ài)瑜（1996—），女，漢族，貴州盤州人，碩士研究生，研究方向：區(qū)域公共管理。