財稅扶持與村鎮銀行績效：“發展論”還是“依賴論”？
——來自全國1 177家村鎮銀行面板數據的證據

何廣文,李 倩

(中國農業大學 經濟管理學院，北京 100083)

一、問題的提出

農業信貸補貼論較早地從農業產業脆弱性角度強調了農村金融機構財稅扶持政策的必要性；不完全競爭市場理論以信息經濟學為理論基礎，闡述了財稅扶持政策在彌補農村金融市場失靈中的重要作用。農村金融市場是一個典型的非完全競爭市場，由于信息不對稱而導致的市場失靈問題普遍存在，且無法完全依靠市場機制來修正，需要非市場的政府扶持機制介入[1-2]。因此，財稅補貼等扶持政策作為農村金融和小額信貸發展所不可或缺的重要機制[3]，得到各國政府的高度重視。

中國農村金融改革進程中，一直比較強調政府補貼等扶持政策。如21世紀初國家通過資本注入、發行央行票據等“花錢買機制”的方式，為農村信用合作社(下簡稱農信社)化解了大量歷史包袱。隨著村鎮銀行等新型農村金融機構的設立和普惠金融的興起，政府又陸續出臺數項針對農村金融機構的財稅扶持政策，引導村鎮銀行等農村中小金融機構堅持支農支小定位，實現經營可持續。據財政部披露，僅2009—2012年四年間，中央財政累計向3 785家/次包括村鎮銀行在內的農村金融機構和薄弱地區的非農村金融機構撥付定向費用補貼資金77.26億元。

銀保監會數據顯示，截至2018年末，全國已組建村鎮銀行1 621家，縣域覆蓋率70%，累計發放貸款4.7萬億元，累計支持659萬戶信貸客戶，戶均貸款34.15萬元，農戶和小微企業貸款合計占比長期保持在90%以上，設立在中、西部地區的村鎮銀行占比達65.6%。通過整理全國村鎮銀行的數據發現：村鎮銀行的戶均貸款自2013年起呈現非常明顯的下降趨勢(見圖1)。這種變化是否與村鎮銀行所享受的財稅扶持有關？現行的財稅扶持對村鎮銀行績效的促進效應究竟如何？財政補貼與稅收優惠在影響效應上是否存在差異？這些問題值得深入探討。

圖1 2013—2018年村鎮銀行戶均貸款余額變化趨勢

綜觀已有文獻，在討論財稅扶持政策對微觀主體的經濟效應時，主要圍繞上市非金融類企業展開，且學界形成了“發展論”和“依賴論”兩種對立觀點。有研究認為財政補貼、稅收優惠政策的正向激勵效應明顯[4-5]，財稅扶持政策是政府無償提供的“餡餅”，對企業提高經營績效、生產效率和促進就業等具有積極的正向促進作用，持“發展論”或“促進論”觀點；但也有研究得出了截然不同的結論，認為財稅扶持政策沒有產生正向激勵效應，甚至在一定程度上對企業的經營績效具有抑制作用[6-9]，財稅扶持政策不僅未緩解市場失靈問題，反而產生政策失靈，更像是一個美麗的“陷阱”，極易催生經營者的不努力行為，無益于企業績效的提升，持“依賴論”或“抑制論”觀點。由于大中型商業銀行較少享受政府提供的財稅扶持政策，因此，鮮有文獻針對大中型商業銀行財稅扶持政策的經濟效應開展研究。盡管村鎮銀行、農信社等微小型商業金融機構是近年財稅扶持金融企業的重點，但受數據可得性的限制，關于財稅扶持對村鎮銀行等微小型商業金融機構績效影響評估的實證文獻也極為少見。程恩江等通過案例對比的形式研究了補貼對農信社經營的影響[10]，但因樣本局限、研究方法等原因，未能就政府補貼的具體效果及其作用機理得出全面性的結論。

有鑒于此，本文以村鎮銀行為研究對象，利用1 177家村鎮銀行2015—2018年的非平衡面板數據，實證檢驗稅收優惠、財政補貼兩項政策工具對村鎮銀行社會績效與財務績效的影響效應。本文可能在兩個方面豐富已有研究。一是，將財稅扶持的經濟效應從一般企業拓展到中國微小型商業金融機構。據筆者所知，這是首次運用全國層面的村鎮銀行微觀調研數據從社會績效、財務績效兩個維度考察財稅扶持對中國村鎮銀行績效的影響效應，驗證了“依賴論”假說。二是，進一步從村鎮銀行的視角考察了財政補貼和稅收優惠兩類扶持政策工具的績效差異，與已有研究關于稅收優惠、財政補貼具有明顯差異的“差異論”研究結果保持一致。本文為從根源處認識村鎮銀行財稅扶持政策的經濟后果，進而提升村鎮銀行雙重績效提供了新的思路和實踐依據。

二、財稅扶持對村鎮銀行績效的影響機理與研究假說

(一)村鎮銀行所享受的稅收優惠與財政補貼兩項政策工具的影響效應存在差異

稅收優惠、財政補貼兩項財稅扶持政策，均是通過在市場機制中調節邊際成本與邊際效益的關系，對微觀主體進行利益激勵。盡管都是政府常用的財稅激勵政策工具，但稅收優惠、財政補貼政策影響企業行為的作用機制存在差異，在信息不對稱的情況下，稅收優惠、財政補貼政策會在不同激勵對象的不同環節發揮作用，進而帶來差異性的激勵效應[11]。村鎮銀行的稅收優惠與財政補貼政策均為事后激勵，均已制定了相對明確的補貼申請標準和稅收優惠標準。但由于財政補貼屬申請制，且有部分地方財政會配套資金，因此受地方政府和財政部門的主導影響大，財政補貼政策的公平性難以得到保障。對于微觀市場主體來說，補貼政策是否落實、落實程度多高的不確定性更大。而且，財政補貼這種直接向微觀經濟主體提供無償性資金轉移的方式，還可能誘使相對價格長期被扭曲，削弱價格信號的調控功能，擾亂經營機制，難以分離出真實經營業績[12]。而稅收優惠政策作為一種間接的優惠手段，標準一旦制定，就會得到嚴格實施，政策的穩定性較強，激勵可預期，通過市場機制發揮激勵作用，有利于發揮企業的主觀能動性，根據自身情況做出最佳決策，利用市場的力量實現資源配置，對村鎮銀行的績效激勵效果較好。因此，與稅收優惠相比，財政補貼政策對村鎮銀行績效提升的激勵效果較低。綜上，提出如下假設：

H1a 稅收優惠、財政補貼對村鎮銀行的績效激勵作用存在差異，且稅收優惠政策對績效的激勵效應優于財政補貼。

從財政補貼的現金直補方式來看，財政補貼會虛增村鎮銀行的利潤總額，至少在賬面上會對村鎮銀行的盈利性產生直接的促進效應，我們將其稱為“直補效應”。但由于村鎮銀行的財政補貼包含部分地方配套資金，且針對地方配套補貼資金的相應落實監督機制尚不完善，地方政府及財政部門對財政補貼的落實比例、到位時間擁有一定的自由裁量權(1)從調研取得的樣本看，村鎮銀行年度平均財政補貼到位率為70.49%，最低的甚至不足20%。可見，財政補貼不能足額到位的情況確實在村鎮銀行中普遍存在。，為其“設租”提供了可能。為盡早獲得足額補貼資金，村鎮銀行也可能會實施非生產性的“尋租”行為，將精力更多地放在維護“政府關系”而非經營管理上，導致財政補貼資金很難真正發揮作用，甚至對正常經營行為產生“擠出效應”[5]，無益于甚至會抑制村鎮銀行績效的提升。此外，村鎮銀行的多數財政補貼集中于機構開業后1—5年以現金補貼方式發放，按一般賬務處理原則進入“營業外收入”。但扶持政策并未對補貼資金使用做出進一步詳細規定，部分機構甚至將其用來發放股東紅利，在一定程度上混淆了村鎮銀行的真實盈利狀況，使村鎮銀行高管滿足于現狀，導致“不思進取”，催生經營惰性，同樣也會對村鎮銀行的正常經營行為產生“擠出效應”。

可見，盡管財政補貼的現金直補方式會直接對村鎮銀行的盈利性產生促進作用，但由于當前針對村鎮銀行的財政補貼政策在執行落實細節上存在諸多問題，無論是向地方官員尋租，還是高管的“經營惰性”，都會給正常經營管理帶來“擠出效應”，沖抵“直補效應”有限的促進作用，不僅難以有效提升村鎮銀行的績效，甚至還會產生抑制效應。因此，提出如下假設：

H1b 財政補貼不能對村鎮銀行的績效產生顯著的促進效應。

(二)處于不同生命周期的村鎮銀行，財稅扶持政策對其績效的影響效應存在差異

幼稚產業理論認為，處于初創期的新興產業，由于面臨規模不經濟、經驗缺乏等困難，很可能無法參與市場競爭，有必要對其提供恰當的保護政策，扶持產業獲得競爭優勢。待目標實現后，再取消保護政策。已有實證研究證明，對于微型金融機構而言，隨著規模增長帶來的規模效應，以及在“干中學”得到的經驗積累，單位交易成本會隨之顯著下降，經營績效特別是盈利能力會隨之增強，而當機構進入運營穩定期后，隨時間推移而產生的成本節約效應開始趨于消失[13]。本文認為，尚屬新型微型金融機構的村鎮銀行情況類似。處于不同生命周期的村鎮銀行在規模、經驗、客戶等方面的約束差異較大，經營績效特別是盈利能力也存在明顯差異。對于處于初創期的機構，由于業務規模不經濟、缺乏管理經驗、缺少客戶積累等問題，經營績效較差，此時財稅扶持政策對績效的影響特別是對財務績效的影響效應較大。但當機構進入成長期，曾經機構所面臨的規模、經驗、客戶約束逐步緩解，規模增加所帶來的單位交易成本下降，開始出現邊際遞減效應。機構進入成熟穩定期后，規模增加所帶來的單位交易成本下降優勢最終消失。隨著運營時間的增加，上述約束逐步得到緩解，對財稅扶持政策的依賴性也逐漸減少。村鎮銀行財政補貼政策，特別是定向費用補貼政策，政策制定也與上述邏輯保持一致。綜上分析，提出如下假設：

H2 財稅扶持對處于不同生命周期村鎮銀行績效的影響效應存在差異，隨著運營時間的增加，財稅扶持對村鎮銀行績效的影響效應逐步減弱。

(三)財稅扶持并不利于村鎮銀行自生能力的提升

對村鎮銀行而言，政策目標是擁有可持續經營的自生能力，而非長期依賴補貼與稅收優惠。如果不能有效地在保護期內促成村鎮銀行形成自身的競爭能力,就可能形成機構對政府保護的依賴。已有研究表明，由于政府與企業管理者存在信息不對稱,企業承擔政策性負擔引發經營者的道德風險,從而導致運營低效；當市場競爭達到一定程度時,政策性負擔必然帶來企業的預算軟約束[14]。這種預算軟約束會強化銀行自身的機會主義行為或消極行為，加大不良資產的產生概率[15]。而且，這種直接增加凈利潤的財稅扶持方式,對機構改善整體經營績效、提升管理效率缺乏正向激勵作用[16]。當前，以市場化退出、市場化利率為基礎的農村金融競爭機制尚未完全建立，獲得財政補貼的村鎮銀行可能因預算軟約束的存在而風險意識降低，經營動力受抑制，對其正常經營行為產生“擠出效應”，并逐步轉化為“依賴效應”，不僅不能從根本上提升企業的經營能力，還將助長村鎮銀行對補貼的“依賴”行為，可能表現為對村鎮銀行真實盈利能力的抑制效應。基于此，提出如下假設：

H3 財稅扶持并不能提升村鎮銀行的真實盈利能力。

三、研究設計

(一)數據來源

本文的樣本為中國村鎮銀行。通過問卷調研的方式，獲取了2015—2018年村鎮銀行績效及其所享受財稅扶持政策的數據，樣本的區域分布基本均衡(見表1)。經過篩選，最終選取1 177家、涵蓋30個省(市)和5個計劃單列市(2)此處統計口徑與中國銀保監會保持一致，指除中國大陸地區22個省、4個自治區(不含西藏)、4個直轄市共計30個省(市)外，還包括大連、青島、寧波、廈門、深圳5個計劃單列市。共計3 326個樣本。數據期間選擇2015—2018年的主要原因是這個時間段村鎮銀行所享受的財政補貼、稅收優惠政策相對穩定且持續，便于開展定量觀察。

在選取樣本時，由于考察期內存在新設機構，且部分樣本的個別指標數值在某些年份有缺省情況，在進行樣本處理時，將以上數據刪除。因此，本文采用的樣本數據為非平衡面板數據。為排除異常值影響，對全部連續變量進行了1%的winsorize縮尾處理。

表1 調研樣本的空間與時間分布

(二)模型設定與變量定義

為考察財稅扶持對村鎮銀行績效的影響，本文設定以村鎮銀行績效為因變量、財稅扶持為主要自變量的計量回歸模型。基于上述分析，為驗證本文在理論分析基礎上提出的研究假設，參考唐清泉等[8]、柳光強等[12]、張帆等[5]的研究，將模型設定為：

Performanceit=α0+α1subit+α2taxit+α3Controlit+θi+δi+εit

(1)

其中，下標i表示第i個村鎮銀行，t表示第t年；α為待估參數，θi為不隨時間變化的個體差異，δi為時間固定效應，εit為隨機擾動項；Performance代表衡量村鎮銀行績效的指標，包括社會績效、財務績效兩類指標；sub代表當年實際到賬的財政補貼金額；tax代表當年實際享受到的稅收優惠金額；Control代表一系列控制變量。

1.被解釋變量

國際上對小額信貸機構績效的考察主要從社會績效(social performance)和財務績效(financial performance)兩個維度[17-18]進行，鑒于村鎮銀行存在支農支小的政策目標和實現財務可持續的商業目標，本文也從這兩個維度來度量村鎮銀行的績效。

(1)社會績效，包括服務覆蓋廣度和覆蓋深度兩個維度。針對非金融企業的社會績效，多用納稅和解決就業兩類指標來表示[9,19]，而對于小微金融機構社會績效的評估研究[20-21]，主要從服務覆蓋廣度和深度兩個維度來實現。本文結合村鎮銀行的實際情況及樣本特征，將社會績效指標設定為：服務覆蓋廣度，以貸款戶數的自然對數(bor，貸款戶數)表示，該指標越大，說明村鎮銀行服務的貸款客戶越多，村鎮銀行的社會績效越好；服務覆蓋深度，以平均單戶貸款余額(alb，貸款余額/貸款戶數)表示，該指標越小，說明村鎮銀行戶均貸款余額越小，服務的客戶越基層，社會績效越好。

表2 變量定義及計算方法

表3 2015—2018年村鎮銀行社會績效與財務績效的統計分析

(2)財務績效，包括盈利性、安全性、成長性三個維度。已有研究在考察小額信貸機構財務績效時，多采用盈利性、生產效率、管理效率等指標。本文結合監管部門對村鎮銀行的發展要求，為更加全面地揭示村鎮銀行的可持續性，將從盈利性、安全性、成長性三個維度展開研究。其中，盈利性以資產利潤率(ROA)表示，ROA指標數值越大，說明村鎮銀行的盈利能力越好，實現的財務績效越好；安全性以逾期90天以上貸款占比(risk90)表示，risk90指標數值越小，說明資產安全性越好，實現的財務績效越好；成長性以貸款規模增長率(growloan)表示，growloan指標數值越大，說明成長性越高，實現的財務績效越好。

2.關鍵解釋變量

財政補貼與稅收優惠兩項政策工具在激勵途徑、影響機制等方面存在差異[11-12]。本文的主要解釋變量設定為財政補貼和稅收優惠。財政補貼包括定向費用補貼、涉農貸款獎勵以及含地方政府制定的財政獎補政策在內的其他補貼；稅收優惠包括增值稅減免、農戶小額貸款稅收優惠、小微企業貸款稅收優惠、西部大開發所得稅優惠以及其他稅收優惠政策。由于計算口徑差異或地方財政配套資金不及時兌付等原因，多數村鎮銀行實際享受到的財稅扶持金額與按照政策文件計算出的應享受金額存在差異，因此本文僅考察村鎮銀行實際享受到的財政補貼(sub)、稅收優惠(tax)對績效的影響。在變量的處理上，考慮到村鎮銀行資產規模個體差異較大，參考孔東民等[22]、楊芷晴[19]、于賽淵[23]去規模化的處理方法，消除村鎮銀行規模差異對財稅扶持政策效應的影響。

3.控制變量

本文將主發起行持股比例(shareholder)、銀行規模(asset)、銀行運營時間(age)、資本充足率(cap)、成本收入比(cir)、存貸比(ldrs)、平均貸款利率(alr)、資產負債比率(cacl)、流動性比例(lr)、儲蓄存款占比(psd)等與村鎮銀行績效密切相關的變量作為控制變量。需要說明的是，銀行運營時間age按照月份計算，因為運營時間對新設銀行的績效影響較大，按月份取值既可以更加精確地表示每家機構的實際運營時間，也能夠保證運營時間為整數，便于計算。變量定義及計算方法見表2。

(三)變量的描述性統計

1.村鎮銀行社會績效與財務績效的統計分析

(1)貸款呈現“小額分散”的特點。從表3可看出，樣本銀行的服務覆蓋較廣，平均貸款戶數(bor)為1 670戶；同時，服務覆蓋深度相對較好，戶均貸款(alb)為53.54萬元，100萬元以下貸款占比(loan100)為46.1%。

(2)盈利性、安全性低于商業銀行平均水平。表3顯示，樣本村鎮銀行資產利潤率為0.8%，比2018年末商業銀行平均水平(0.9%)低0.1個百分點。逾期90天以上貸款占比(risk90)為3.1%，較2018年末商業銀行平均水平(2.3%)高0.8個百分點。可見，樣本村鎮銀行的盈利性和安全性均低于商業銀行平均水平。

(3)績效表現存在較大個體差異。從表3來看，無論是社會績效還是財務績效，均表現出較大的樣本間差異。樣本村鎮銀行的平均貸款戶數最多的為1.23萬戶、最少的僅110戶，戶均貸款最高的為246.9萬元、最低的僅6.39萬元，100萬元以下貸款占比最高的為100%、最低的僅3.3%。財務績效指標同樣存在差異性較大的特點。從盈利性來看，平均資產凈利潤率最高達到3.9%，最低為-7.1%，平均資本利潤率最高為37.4%、最低為-57.3%；從安全性來看，逾期90天以上貸款占比最高的高達39.1%，最低的幾乎為零不良；從成長性來看，貸款規模增長率最高達79.3%、最低為-67.2%。總體來說，以上變量集中反映了村鎮銀行的績效存在較大的個體差異，這可能與村鎮銀行運營時間、財稅扶持政策是否如數落實等有關。

2.解釋變量的統計分析

(1)財政補貼扶持力度高于稅收優惠。對解釋變量的統計見表4。從財稅扶持的統計來看，去規模化處理后反映了扶持程度，財政補貼金額約占資產規模的0.3%，稅收金額優惠約占資產規模的0.1%，最大值分別為平均值的6倍和8倍，且差異較大，這有助于我們考察其對銀行績效的影響。對比財政補貼、稅收優惠扶持程度可以發現，無論是平均值還是最大值，現行財政補貼政策的力度均高于稅收優惠政策。

(2)各項指標均體現出較大個體差異。雖然監管要求主發起行持股下限為15%，但從樣本情況來看，主發起行持股比例仍保持較高水平，平均值為49.6%，最高100%，最低15%；資產規模平均值為10億元，最大69億元、最小僅1.06億元；運營時間從15個月至124個月，平均為63個月；資本充足率、成本收入比普遍較高，平均值分別為23.6%和63.2%。

表4 解釋變量的統計分析

四、計量結果與分析

Hausman檢驗結果顯示，采用固定效應估計模型具有合理性(3)囿于篇幅，Hausman檢驗結果備索。。為減少不可觀測因素對估計系數的干擾，本文采用雙向固定效應模型，同時控制樣本個體特征和年份時間特征產生的遺漏變量。

(一)財稅扶持對村鎮銀行社會績效的影響效應

1.稅收優惠對村鎮銀行社會績效的促進效應得到驗證。表5列出了財稅扶持(sub和tax)對村鎮銀行貸款戶數(bor)和戶均貸款余額(alb)兩項社會績效指標的回歸結果。全部地區樣本的回歸結果顯示，稅收優惠(tax)對貸款戶數(bor)的影響在1%的水平上顯著為正，對戶均貸款額度(alb)的影響在5%的水平上顯著為負，說明稅收優惠(tax)越大，則村鎮銀行的貸款戶數越多、戶均貸款額度越小，貸款“小額分散”的特點越明顯。可見，稅收優惠對村鎮銀行的社會績效具有積極的正向推動作用。

2.財政補貼對村鎮銀行社會績效的影響總體表現為抑制效應，且抑制效應在服務覆蓋深度上表現顯著。表5顯示，財政補貼(sub)對村鎮銀行服務覆蓋廣度(bor)的影響并不顯著，即財政補貼(sub)的變化并不會顯著影響村鎮銀行貸款戶數的增減。但值得注意的是其影響系數為負數，說明總體上財政補貼對村鎮銀行服務覆蓋廣度(bor)表現出抑制效應。在戶均貸款余額(alb)的模型中，財政補貼(sub)回歸系數在10%的水平上顯著為正，財政補貼(sub)對村鎮銀行的服務覆蓋深度產生顯著的抑制作用，即財政補貼(sub)越大，戶均貸款余額(alb)越大，村鎮銀行的服務覆蓋深度越差。這表明，財政補貼的實際效果不僅未實現政策初衷，甚至與其完全背離。

(二)財稅扶持對村鎮銀行財務績效的影響效應

1.稅收優惠對村鎮銀行的盈利性、安全性具有顯著促進效應。從表5中列(3)和列(4)的回歸結果可以非常直觀地看到，在盈利性模型和安全性模型中，稅收優惠(tax)均在1%的顯著性水平上對平均資產利潤率(ROA)產生正向影響、對逾期90天以上貸款占比(risk90)產生負向影響，即稅收優惠(tax)越大，村鎮銀行的平均資產利潤率越高、盈利性越好，逾期90天以上貸款占比越小、安全性也越好，越有利于村鎮銀行財務績效的提升。由于稅收優惠在當年虛增賬面利潤，不僅直接提高了村鎮銀行的賬面盈利水平，而且也為村鎮銀行加大不良貸款核銷提供了資金，因此稅收優惠(tax)的增加，從賬面上提升了村鎮銀行的盈利性和安全性水平。需要說明的是，稅收優惠與平均資產利潤率(ROA)之間的正相關關系，可能僅是表象，其究竟是否提升真實的盈利水平，后文將進一步討論。

表5 財稅扶持與村鎮銀行績效

2.財政補貼對村鎮銀行的盈利性、安全性的影響總體體現為不顯著的促進效應。表5中列(3)和列(4)顯示，財政補貼(sub)對村鎮銀行盈利性、安全性的影響效應并不顯著，但盈利性模型的影響系數為正，安全性模型的影響系數為負，表明財政補貼(sub)對村鎮銀行的盈利性、安全性具有一定的促進作用。

3.稅收優惠、財政補貼對村鎮銀行的成長性都具有抑制效應。從表5中的列(5)來看，稅收優惠(tax)與貸款規模增長率(growloan)在1%的水平上顯著負相關，存在顯著的抑制效應。財政補貼(sub)對貸款規模增長率(growloan)的影響雖不顯著，但系數仍為負，也表現為抑制效應。

綜合以上計量結果，可以得出如下三點結論。

第一，稅收優惠、財政補貼兩項政策工具，在對村鎮銀行績效的影響效應上確實存在差異。稅收優惠在村鎮銀行社會績效和財務績效的盈利性、安全性等方面均表現出顯著的促進效應，財政補貼的影響效應總體上并不顯著，甚至在社會績效的服務覆蓋深度方面表現出顯著的抑制效應。假說H1a得到驗證。

第二，財政補貼雖然以現金直補的方式發放，對村鎮銀行的賬面盈利性、安全性產生了一定的促進作用，但在“直補效應”與“擠出效應”的共同作用下，促進效應并不明顯，對村鎮銀行的社會績效甚至產生了抑制作用。由此驗證了假說H1b。

第三，不完全競爭市場理論認為，財稅扶持在緩解市場失靈的同時，也可能產生政策失靈問題。比如，由于政策執行中的監督機制不健全等原因，很可能催生村鎮銀行的不努力和偷懶行為，抑制貸款規模的增長，還可能導致村鎮銀行對扶持政策產生依賴，不利于其長期發展。

(三)財稅扶持對處于不同生命周期村鎮銀行績效的影響存在差異

鑒于村鎮銀行的運營時間長短可能會對財稅扶持政策的激勵效應產生影響，本文在模型中加入財政補貼(sub)與運營時間(age)的交互項、稅收優惠(tax)與運營時間(age)的交互項，構建模型(2)，以考察財政補貼與稅收優惠對處于不同生命周期村鎮銀行績效影響的變化。

Performanceit=β0+β1subit+β2taxit+β3subit×ageit+β4taxit×ageit+β5ageit+β6Controlit+θi+δi+εit

(2)

由表6可見，在平均貸款戶數(bor)、資產利潤率(ROA)兩個模型中，稅收優惠與運營時間交互項tax×age的系數顯著為負，說明隨著運營時間的增加，稅收優惠對村鎮銀行服務覆蓋廣度、盈利性的促進效應逐漸減弱。Bergstrom在考察1987—1993年政府補貼對瑞典企業的績效影響時，也得出了相同的結論[24]。假說H2得到驗證。

但值得關注的是，在逾期90天以上貸款占比(risk90)模型中，財政補貼與運營時間交互項sub×age的系數、稅收優惠與運營時間交互項tax×age的系數均顯著為正，表明隨著運營時間的增加，財政補貼、稅收優惠對村鎮銀行安全性的促進效應仍將逐漸增強。可能是因為隨著運營時間的增加，村鎮銀行的信貸風險逐步暴露，補貼以及稅收優惠資金被優先用于計提撥備、核銷不良貸款，持續對村鎮銀行的安全性產生促進效應。

五、進一步討論與穩健性檢驗

微型金融機構的可持續性，應是機構不需要政府、國際機構和慈善組織提供優惠的條件而獨立存在和發展[18]。在此意義上衡量村鎮銀行的可持續性，還需在凈利潤中剝離財稅扶持政策后，再來考察財政補貼、稅收優惠政策對村鎮銀行調整后的資產利潤率的影響，以便進一步研究財稅補貼政策對村鎮銀行真實財務可持續能力產生的影響。本部分將對凈利潤進行剔除財政補貼政策金額的調整，并結合村鎮銀行的運營時間、區域環境以及監管評級等異質性特征開展研究。

表7 運營時間、監管評級維度的樣本結構/個

村鎮銀行屬新型機構，已有行業慣例認為新設機構需3年實現盈虧平衡，且機構設立前3年是現行財政補貼特別是定向費用補貼的高峰時期。因此，為考察財稅扶持政策對不同成長周期村鎮銀行績效的影響，在此部分將樣本按照運營時間分為成立3年內(36個月內)和3年及以上(36個月及以上)。同時，按照監管評級，將2—3級的村鎮銀行設定為良好機構(good)，4—6級的村鎮銀行設定為問題機構(bad)，從表7來看，樣本村鎮銀行主要集中在良好機構，占比73.42%。此外，還將樣本按照設立區域分為西部地區和東中部地區。

(一)在凈利潤中剔除補貼及稅收優惠后，稅收優惠對西部地區村鎮銀行的盈利水平仍有促進作用

從表8中的全樣本來看，稅收優惠對調整后的資產利潤率并無顯著影響，按照運營時間及監管評級分組，結果亦如此。但值得關注的是，按照區域分組后，稅收優惠政策對西部地區、東中部地區產生了兩種截然不同的影響。在西部樣本中，稅收優惠(tax)在1%的水平上與調整后的資產利潤率顯著正相關，表現為顯著的促進效應。而在東中部樣本中，稅收優惠(tax)則在10%的水平上與調整后的資產利潤率顯著負相關，表現為顯著的抑制效應。這說明，即使對村鎮銀行的盈利性指標進行了調整，稅收優惠政策仍對西部地區村鎮銀行的盈利能力產生了顯著的促進效應。產生上述差異可能的原因是西部地區基礎設施薄弱、農村金融市場缺失以及市場失靈問題較其他地區更為嚴重，因此，稅收優惠確實能夠在一定程度上幫助村鎮銀行建立競爭優勢，提升自生能力。

(二)財政補貼對村鎮銀行的財務可持續能力產生顯著的抑制效應

表8顯示，在全樣本、成立3年以內、成立3年及以上、設立在西部地區、設立在東中部地區、監管評級為良好機構、監管評級為問題機構等七個模型中，財政補貼(sub)對調整后資產利潤率的影響均在1%的水平上顯著負相關，表現出全面、顯著的抑制效應。這說明，從長期來看，現行的財政補貼政策不僅未有效提升村鎮銀行的財務可持續能力，甚至產生了明顯的抑制效應。這與彭熠等[16]、于賽淵[23]等學者的研究結果一致，符合補貼“依賴論”，即財稅扶持并未幫助村鎮銀行提升自生能力，反而產生“補貼依賴”，抑制了村鎮銀行可持續發展能力的提升。假說H3得到驗證。

表8 財稅扶持政策對調整后資產利潤率的影響效應

(三)穩健性檢驗

為增強研究結論的可靠性，驗證上述結論是否隨變量的定義和選取發生變化，分別用資本利潤率(ROE)替代核心被解釋變量中代表村鎮銀行盈利性的指標資產利潤率(ROA)，用不良貸款率(npl)替代代表村鎮銀行資產安全性的指標逾期90天以上貸款余額占比(risk90)，用利息收入增長率(growreve)替代核心被解釋變量中代表村鎮銀行成長性的指標貸款規模增長率(growloan)，用調整后資本利潤率(newROE)替代核心被解釋變量中代表村鎮銀行剔除財稅扶持政策盈利性的指標(newROA)，仍然得到了與上文一致的結論(4)替換核心被解釋變量的穩健性檢驗結果備索。。

在財稅扶持影響村鎮銀行績效的模型中，本文控制了個體固定效應和時間效應，以盡可能地削弱遺漏解釋變量帶來的內生性問題。此外，本文結合村鎮銀行財政補貼的特點，在計量模型設計時，充分考慮了財政補貼政策存在滯后效應[9,22]問題。因村鎮銀行所享受的財政補貼是按照自然年度統一核算的，一般在下一年度上半年核發至機構，因此，樣本數據中的subit是基于村鎮銀行第t-1年的經營情況、在第t年實際到賬的財政補貼金額。本文在基本計量模型中，實際已考慮t-1年的財政補貼對第t年績效的滯后影響，在一定程度上避免了潛在的反向因果關系可能引起的內生性問題。

六、結論與啟示

為了檢驗財稅扶持政策對銀行績效的影響，本文通過調研收集整理村鎮銀行2015—2018年的數據，從服務覆蓋廣度、服務覆蓋深度、盈利性、安全性、成長性五個維度構建村鎮銀行社會績效、財務績效評估指標體系，運用雙向固定效應模型分別從財政補貼、稅收優惠兩個方面檢驗了財稅扶持政策對村鎮銀行績效的影響，并在此基礎上考察了財稅扶持政策對處于不同生命周期村鎮銀行績效的影響差異。同時，為更加真實地反映財稅補貼政策對村鎮銀行財務可持續經營能力的影響，還在一定程度上剝離了財稅扶持金額對凈利潤的影響后，結合村鎮銀行運營時間、設立區域、監管評級等異質性特征，進一步考察了財稅扶持政策對村鎮銀行自生能力的影響，得出三點結論。

第一，稅收優惠、財政補貼在對村鎮銀行績效的促進效應上存在較大差異。稅收優惠對村鎮銀行的社會績效、財務績效均產生顯著的促進效應，而財政補貼的效果正好相反，對村鎮銀行的社會績效以及財務績效均無顯著的促進效應，甚至對戶均貸款額度產生顯著的抑制效應。

第二，財稅扶持政策對處于不同生命周期村鎮銀行績效的影響效應存在差異。特別是，隨著運營時間的增加，稅收優惠對村鎮銀行服務覆蓋廣度、盈利能力的促進效應逐漸減弱。

第三，剔除財稅扶持金額對凈利潤的直接影響后，在全樣本及東中部樣本中，稅收優惠政策對盈利性促進效應的顯著性消失。即在稅收優惠、財政補貼政策的扶持下，村鎮銀行的自生能力并未得到有效提升，甚至對扶持政策產生了依賴。

本文研究結論具有較強的政策性含義。提高社會績效和財務可持續能力是村鎮銀行制度設計的兩大目標，也是財稅扶持政策的主要目的。但從實踐來看，政策效果并不理想。基于以上結論，圍繞解決稅收優惠、財政補貼政策理論研究中存在的爭議和實踐中存在的問題，本文認為應從以下三個方面完善村鎮銀行的稅收優惠、財政補貼政策。

第一，建立完善財政補貼落實監督機制。提高現行財政補貼政策的落實率，對地方政府及財政部門的補貼審批落實行為全程監督，并配套制定財政補貼資金的使用范圍，如明確規定賬務處理規則，進入風險抵補專項資金專戶，不得用于分紅，并定期監督，提高財政補貼政策的確定性和公平性以及補貼資金使用的規范性，改善村鎮銀行對財政補貼政策的預期，有效發揮財政補貼對村鎮銀行的扶持作用。

第二，根據村鎮銀行所處的生命周期，采取差異化的政府激勵手段。對于處于初創期的村鎮銀行，多措并舉幫助機構提升競爭力。對于進入成熟期的機構，則應適當降低財稅扶持政策力度，輔以其他政府激勵約束機制，引導機構規范發展。

第三，政府財稅扶持政策對村鎮銀行績效的促進效應能否得到有效發揮，還需要外部制度條件的密切配合。因此，應不斷完善監管體制機制，完善主發起行制度，同時，通過激勵與約束并行的機制，建立可持續發展的農村金融體系，推動村鎮銀行實現社會績效、財務績效。