基于區域評估的開發區水土保持統一監測思考

凌 峰,馬紅斌

(1.海河流域水土保持監測中心站,天津 300170；2.黃河流域水土保持生態環境監測中心,陜西 西安 710021)

為持續深化“放管服”改革，全面加強水土保持監管工作，2019年5月水利部印發了《水利部關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監管的意見》(水保〔2019〕160號)，優化生產建設項目審批方式，對各類開發區建設推行水土保持區域評估。2020年11月，水利部辦公廳印發了《水利部辦公廳關于進一步優化開發區內生產建設項目水土保持管理工作的意見》(辦水保〔2020〕235號)，鼓勵開發區管理機構對開發區或開發區一定區域統一開展水土保持監測。本文以開展區域評估的開發區為對象，通過梳理水土保持監測相關標準、規范和文件要求,探討開發區統一監測的組織形式，提出監測實施的重點和難點，并對相關問題進行了思考。

1 開發區水土保持統一監測要求

1.1 技術標準、規范

技術標準、規范主要涉及《生產建設項目水土保持監測規程(試行)》(辦水保〔2015〕139號)、《生產建設項目水土保持監測與評價標準》(GB/T 51240—2018)，這兩個文件對監測范圍、時段、內容、方法、頻次、監測點布設和重點監測對象等都進行了明確的規定。由于區域評估工作推行的時間晚于上述規程、標準發布的時間，因此未對區域評估的開發區水土保持統一監測作出特殊規定。但規程、標準要求的水土保持監測相關內容仍適用于開展區域評估的開發區水土保持統一監測。

1.2 水利部相關文件

水保〔2019〕160號文件提出推行水土保持區域評估,對開發區內的項目水土保持方案實行承諾制或者備案制管理,實行承諾制或者備案制管理的項目，驗收報備只需要提交水土保持設施驗收鑒定書，《水利部辦公廳關于做好生產建設項目水土保持承諾制管理的通知》(辦水保〔2020〕160號)從生產建設項目承諾的內容和程序等方面,對水土保持承諾制管理作出了明確規定。《水利部辦公廳關于進一步加強生產建設項目水土保持監測工作的通知》(辦水保〔2020〕161號)要求監測單位依據擾動土地情況、水土流失狀況、防治成效及水土流失危害等監測結果，在監測季報和總結報告中，對生產建設項目水土流失防治情況進行評價，明確“綠黃紅”三色評價結論。辦水保〔2020〕235號要求探索統一監測，鼓勵開發區管理機構對開發區或開發區一定區域統一開展水土保持監測。開發區管理機構統一開展水土保持監測的，其監測成果可供區域內項目共享使用，區域內應當開展水土保持監測的項目可不再單獨開展。

1.3 水土保持區域評估報告和批復文件

開發區區域評估報告按照水土保持方案編制要求,對開發區水土保持監測工作用專門的章節,從監測范圍、時段、內容、方法、頻次、流程、實施條件等方面進行闡述，經水行政主管部門審查后，成為水土保持監測應該遵循的內容。部分審查文件會提出探索統一開展水土保持監測的要求，以提升入駐生產建設項目水土保持工作便利度。

通過以上分析可知，對國務院和省級人民政府批準設立的各類開發區內生產建設項目實行承諾制管理，從方案審批和驗收報備等環節均予以了簡化；對沒有“五通一平”的開發區推行區域評估。但承諾制項目需提交水土保持設施驗收鑒定書，明確項目是否完成水土流失預防和治理任務，指標是否達到水土保持方案確定的目標值等結論，為水行政主管部門監督管理提供數據支撐。因此，開發區內生產建設項目需按水土保持監測技術規程規范和水利部文件要求，開展水土保持監測，為水土保持設施驗收提供基礎數據。

2 區域評估水土保持監測組織形式

2.1 主體責任與委托單位

從水利部相關文件要求來看，開發區管理機構要落實開發區水土流失防治主體責任，做好區域內土石方綜合利用、調配及集中堆放等水土流失防治工作，加強表土保護及雨水集蓄利用，督促指導區域內項目做好水土流失防治工作，推動實現開發區綠色循環低碳發展。開發區管理機構應作為開發區水土保持監測的主體，統一組織委托單位，各項目建設單位可不再單獨委托。同時，委托單位應成立專門的水土保持管理機構，負責水土保持相關的組織和協調工作，按時報送開發區水土保持監測季報表，做好入駐園區的建設單位水土保持法律法規宣傳，督促其按規定編制水土保持方案，落實水土保持措施，完工后及時開展水土保持設施自主驗收，并報水行政主管部門備案。建立工作聯席機制，協調各參建單位和監測單位，做好土石方量統計、措施落實數量和進度統計等工作。

2.2 監測單位及主要任務

開發區水土保持監測面積大、涉及單位多、內容比較復雜，各入駐單位分屬不同行業、工期與進度不一、施工工藝各異，協調溝通和統計分析要求較高，對水土保持監測單位的要求也更高。根據中國水土保持學會制定的生產建設項目水土保持監測單位水平評價相關管理辦法，建議承擔地市級開發區水土保持監測的單位，應至少具有三星以上生產建設項目監測水平評價證書；承擔省級開發區水土保持監測的單位，應至少具有四星以上生產建設項目監測水平評價證書。監測單位除具有較強的水土保持監測業務基本要求外，還應具備遙感監測、視頻監測、移動監測等突出能力；同時有較強的協調能力，能配合開發區管委會做好入駐單位相關信息登記，在建設過程中協調各建設單位做好水土保持相關資料的填報、統計、匯總等工作。同時，應為各建設單位提供項目水土保持設施驗收所需要的相關數據資料。

2.3 各項目建設單位主要任務

按照“誰破壞、誰治理”的原則，開發區內各項目建設單位主要承擔項目區水土流失防治責任。部分開發區集中設置臨時堆土區、棄土場和施工生產生活區，由開發區管理機構統一管理，建設單位應按照區域評估報告和開發區管理機構統一要求，做好臨時堆土、棄土等土方堆置，做好土方運輸過程中的防護，盡可能減少水土流失。同時，建設單位應在開工前，向開發區管理機構報備并告知水土保持監測單位，按要求接受水土保持告知；落實好“三同時”制度，開工后按照水土保持方案報告，落實水土保持措施，按時做好統計分析工作，配合水土保持監測單位開展工作，自覺接受開發區管理機構和有關水行政主管部門的監督管理。項目完工后，及時履行水土保持設施自主驗收程序，并向水行政主管部門提交驗收鑒定書。

3 區域評估水土保持監測重點和成果探討

3.1 監測對象分析

在開發區生產建設項目水土保持監測中，存在兩個類型的水土保持方案，其一是開發區的整體區域評估報告，其二是開發區內各生產建設項目的水土保持方案報告書(報告表)，兩者存在以下區別：

(1)關注內容不同。區域評估報告更注重通過優化防治分區和施工工藝，控制開發區整體防治責任范圍；注重合理安排項目開挖、填埋、綜合利用，實現區內總體土石方的平衡。項目水土保持方案側重于水土流失防治措施體系確立和效果的發揮。

(2)建設周期不同。開發區建設周期一般較長，由于不斷引進項目，沒有準確的完工時間[1]，有的長達10～20年。開發區生產建設項目一般建設周期都在5年以內。同時，由于項目的不確定性，生產建設項目建設周期與開發區建設周期很難完全重合。

(3)責任主體不同。區域評估報告的責任主體是開發區管理機構，一般由各級人民政府設立，承擔整個開發區的建設、運行和管理工作。生產建設項目水土保持責任主體為建設單位，接受開發區管理機構的監督管理。

(4)評價指標不同。生產建設項目水土保持監測評價指標主要包括水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防護率、表土保護率、林草植被恢復率、林草覆蓋度共6項。區域評估監測應在以上6項指標的基礎上，結合新時代城市建設的相關要求，可增加一些內容，如透水鋪裝率、雨水徑流滯蓄率、土石方綜合利用率、裸露地表苫蓋率、濕法作業除塵率等反映城市建設質量的重點關注指標。

3.2 監測內容和方法分析

開展開發區水土保持統一監測，監測內容和方法應根據辦水保〔2015〕139號、GB/T 51240—2018和辦水保〔2020〕161號等相關標準、文件要求開展，在以下方面予以加強。

3.2.1 個性化指標監測

按照海綿城市的建設標準，區域評估時往往強調降水蓄滲措施的使用[2]，在開發區整體指標設定時，除傳統的6項指標外，會增加下沉式綠地率、透水鋪裝率、雨水徑流滲蓄率、綜合徑流系數等有利于雨水就地攔蓄的措施，部分指標可直接通過水土保持措施布置數量等獲取，但也有部分指標如綜合徑流系數等需增加單獨監測內容。因此，監測單位在開展監測點布設時，應提前考慮開發區徑流和入滲等指標的獲取問題，提前做好氣象站等有關設施設備的布設。

3.2.2 監測手段和頻次

開發區防治責任范圍具有面積相對較大、擾動變化快的特點，決定了常規監測手段難以全面客觀地反映現場實際情況。因此，應優先采用可覆蓋整個開發區的遙感監測方法[3]，同時盡可能利用無人機、高分遙感、視頻監視等技術手段，在施工擾動頻繁的階段對擾動集中區按季度進行無人機航測，獲取正射影像圖，保證擾動面積和措施布設數據的時效性與精確性，在開發區水源地、生態水面等敏感區域和重要部位施工采用全過程視頻監視。同時，每年對全開發區開展無人機正射影像或高分遙感影像獲取和分析，有條件時可做到每季度一次，直觀反映開發區建設狀態。

3.3 監測成果分析

監測成果主要包括開發區水土保持監測實施方案、季報表、年度報表、總結報告等；同時針對開發區水土保持監測對象較多的情況，為便于水行政主管部門考核與監督，可增加生產建設項目的水土保持監測季報表、總結報表等。

3.3.1 開發區層面

水土保持監測實施方案：根據批復的開發區區域評估報告，編制開發區水土保持監測實施方案，主要內容包括開發區概況，水土保持監測布局、內容、指標、方法、預期成果等，明確項目工作組織和質量保證等。

水土保持監測季報表：根據開發區內各生產建設項目施工進度和水土保持措施落實情況，匯總各項目水土保持監測季報，形成整個開發區的水土保持監測季報表，提供反映開發區整體情況的無人機或遙感影像，并對上季度水土保持情況進行總結，對存在問題提出改進意見。

水土保持監測年度報表：按照生產建設項目水土保持監測規程，匯總年內水土保持工作落實情況，重點對年度內開發區整體土石方開挖及回填情況，水土保持措施布設情況，入駐項目情況和施工進度等進行系統統計與分析，并對來年工作重點進行計劃。

水土保持監測總結報告：按照開發區建設相關批復文件，在完成開發區建設任務后，編制開發區評估水土保持監測總結報告。

3.3.2 生產建設項目層面

水土保持監測季報表：根據承諾的水土保持方案報告書(報告表)，按季度填寫項目水土保持監測季報，內容重點為項目土石方開挖和回填、防治責任范圍變化、水土保持措施落實情況。填寫完成的項目監測季報表作為開發區監測季報表的附件，供開發區管理機構和各級水行政主管部門監督檢查用。

水土保持監測總結報告表：表格以原水土保持監測總結報告中監測特性表為基礎，補充水土保持季報表等內容，重點為水土保持方案報告書(報告表)設計措施落實情況對比、防治責任范圍對比、土石方開挖和回填等，并對比水土保持方案報告書(報告表)六項指標情況，同時對開發區區域評估報告中個性化指標作出響應。項目建設完成后隨結束隨填寫，并附項目水保措施落實圖片，將其作為生產建設項目驗收鑒定書的重要支撐材料。

4 問題與思考

4.1 未開展區域評估的開發區水土保持統一監測

開發區如未統一組織實施“五通一平”，或已經完成“五通一平”的，按照文件要求不需開展水土保持區域評估。對未開展區域評估的開發區，開發區管理機構也可參照統一的監測模式，對開發區內各生產建設單位水土保持工作進行統一管理，自行或委托固定的具有相應技術條件的監測單位開展工作，重點是協調好各項目間土石方的轉運和存儲。

4.2 水土保持三色評價

三色評價結論是控制施工全過程水土流失的重要依據，在開發區實行水土保持方案承諾制的前提下，其結論非常重要。針對單個生產建設項目，三色評價的評價指標、賦分方法等在辦水保〔2020〕161號文件中有明確的規定。但對開發區而言，如果把整個開發區作為一個項目來對待，將扣分項做簡單的數字累加，顯然不合理，也不符合開發區建設管理的實際。因此，在開發區三色評價中，建議采取所有項目加權平均的方式，確定整個開發區的三色評價結論。

4.3 信息化管理

由于項目建設單位多、施工進度不一，因此為高效獲取各項目水土保持相關信息，應開發基于開發區水土保持的管理系統，分開發區管理機構、水土保持技術服務單位和各參建單位三個層級分配用戶權限，按水土保持方案管理(含防治責任范圍)、土石方調配、水土保持措施實施進度等模塊建設，監測單位指導入園項目填報登記表和水土保持措施實施[4]，做好新入駐單位的登記和培訓，并按月督促各參建單位填寫，按季分析匯總工程相關數據，并上報開發區管理機構。

4.4 監測成果共享共用

開發區內生產建設項目水土保持監測成果，服務于開發區整體和區內單個項目水土保持日常監管和驗收工作。其中單個項目驗收時，由監測單位出具某項目水土保持監測總結報表，建設單位或驗收報告編制單位根據監測總結報表和監理情況及項目實際情況，完成水土保持設施驗收鑒定書并報備。承擔開發區生產建設項目水土保持監測的單位，也可將監測成果作為水行政主管部門監督性監測的重要依據[5]。

4.5 自然恢復期監測

單個項目竣工后進入自然恢復期，監測單位除開展項目植物措施監測外，不再對該區域進行日常水土流失監測。在開發區監測季報中，該項目區域具體內容也不再體現，僅登記項目水土保持設施自主驗收報備號，以提高開發區管理機構和各級水行政主管部門監督檢查效率。在開發區整體驗收時，再將項目詳細信息列入其中。