上海市級公立醫院戰略規劃體系的構建與應用

■ 趙 明 魯 冰 王愛榮 徐文靜 張嫻靜 許 巖

自20世紀90年代以來，我國公立醫院借鑒企業管理經驗，紛紛引入戰略管理的理論和方法[1]，建立醫院戰略發展框架，并在實踐中不斷豐富完善，但醫院戰略思維和戰略管理水平與國際發達國家醫院相比仍有很大差距，醫院發展規劃以業務發展和項目建設為主要內容，缺少對醫院長期發展的前瞻性研究、整體布局和戰略謀劃，戰略規劃與醫院相關條線工作的銜接不夠緊密，很多醫院在戰略研究和制定中存在發展定位不清、目標任務制定較隨意、項目論證不足等問題，甚至出現將戰略規劃與短期計劃相混同的情況，戰略管理缺少制度規范和有效的技術支撐，容易流于形式，難以真正做實、落地。

上海申康醫院發展中心（以下簡稱“申康中心”）是上海市人民政府批準設立的上海市級公立醫院國有資產投資管理運營的責任主任和政府辦醫的責任主體。申康中心具體承擔28所市屬三級醫院（包括綜合性醫院17所、專科醫院11所）（以下簡稱“市級醫院”）的辦醫職責[2]。自2006年成立以來，申康中心積極探索構建以戰略規劃為統領的出資人管理制度和現代醫院管理制度，從戰略角度做出市級醫院整體發展的頂層設計，并通過一系列的制度安排，推動戰略管理與醫院學科建設、人才發展、全面預算管理、績效管理、資產管理、內部控制、信息化建設等各方面工作的緊密結合，引導醫院落實公立醫院公益性質和三級醫院功能定位，培育戰略優勢，提升發展質量和水平。

1 主要舉措

申康中心以發展為主線，以改革為動力，堅持規劃優先、機制創新。自2006年以來，根據上海市5年規劃研究和編制工作的總體部署，組織上海市級醫院編制并順利實施了三輪5年規劃，構建了包括市級醫院整體規劃、專項規劃和醫院院內規劃的戰略規劃體系，將醫院發展納入戰略軌道，推動市級醫院準確定位、科學布局、高質量發展。

1.1 規劃前期：堅持開門做規劃，集思廣益、統一思想、凝聚共識

申康中心在每輪規劃正式編制之前，廣泛組織開展規劃前期研究、規劃大討論、專家咨詢和專題調研，為形成規劃思路、明確重點方向打好基礎。一是扎實開展規劃前期研究。一方面，充分發揮專家智庫的作用，聯合有關高校、研究機構等高水平研究團隊，聚焦事關醫院發展的戰略性、基礎性和關鍵領域的重要問題開展研究。另一方面，全面組織各市級醫院開展本院規劃前期研究，廣泛調動醫院各條線參與規劃前期研究的積極性，統一思想、凝聚共識。二是廣泛開展規劃大討論和發展思路專家咨詢。圍繞市級醫院規劃發展方向和重點，在申康中心本部、各市級醫院和各業務條線廣泛開展規劃大討論；邀請醫院管理經驗豐富的專家、學者開展咨詢和研討。三是深入開展調查研究，赴各市級醫院開展專題調研，充分聽取各市級醫院上一輪規劃實施情況、主要問題，以及本輪規劃發展思路和重點方向、主要任務等。

在做好規劃前期工作的基礎上，申康中心堅持將市級醫院發展放在中央對上海發展的戰略定位上、放在經濟全球化大背景下、放在全國發展大格局中、放在國家對長三角發展的總體部署中思考謀劃，經充分研究，形成市級醫院整體發展思路，重點強調“三個對標”。對標公益要求，始終堅持社會效益最大化的價值取向和目標導向，將“改善服務、提高質量、控制費用、便民利民”貫穿在規劃編制始終。對標自身定位，全面分析國內外社會經濟發展新形勢、國家戰略新部署、城市發展新定位、社會就醫新需求、醫療技術發展新趨勢，公立醫院改革深化新方向等對醫院發展的深遠影響，準確把握每一輪規劃發展醫院面臨的新機遇、新挑戰，在新一輪改革發展中賦予市級醫院新的內涵和功能定位。對標國際先進，堅持國際化目標，全方位對標國際最高標準、最好水平，客觀反映市級醫院學科、人才、技術、管理等方面發展水平在國際上的位置，合理確定標桿，針對差距和不足，明確戰略重點和發展策略。

1.2 規劃編制：按照規范程序和要求精心組織編制5年發展規劃

1.2.1 組織各市級醫院編制本院發展規劃。申康中心組織各院在市級醫院整體發展思路框架下，按照工作要求和規范程序編制本院總體規劃和專項規劃。總體規劃是醫院發展的總體設計和部署；專項規劃是總體規劃在特定領域的細化，包括業務發展、學科人才、基礎設施建設、信息化建設等方面。

（1）規范醫院規劃編制程序。要求各醫院建立科學決策機制，按照全院職工廣泛參與建言獻策、各臨床（醫技）科室主任和職能部門負責人充分討論、院內外專家意見征詢、專家論證、醫院領導班子集體審議和醫院職代會審議等規范程序編制本院規劃，確保規劃編制科學、民主、公開、透明。

（2）明確規劃框架和主要內容。醫院規劃編制應包括以下內容：一是功能定位，充分考慮經濟社會和衛生健康事業發展需要，結合醫院發展實際，明確不同發展階段的功能定位。二是指導思想，圍繞功能定位，概要闡述醫院在“十四五”期間的總體發展思路。三是發展目標，提出本輪規劃期間醫院的規劃發展目標。發展目標必須具體明確，具有可操作性。四是規劃發展的主要舉措與量化指標，根據規劃發展目標，提出醫院在軟硬件建設與深化改革等方面將實施的舉措和相應量化指標。五是規劃重點項目，包括項目內容、項目預算、資金來源、項目執行的計劃安排等，項目將列入申康中心規劃項目庫，作為醫院年度計劃編制及預算項目立項與否的重要依據。

1.2.2 集中組織市級醫院規劃（草案）專家論證。申康中心邀請來自政府部門、醫學院校相關領域的專家和市級醫院院長、書記，對各醫院上一輪規劃完成情況和本輪規劃的主要內容進行論證評審，重點論證醫院發展目標、主要舉措與相應指標、重點項目及其籌資計劃的科學性、可行性，提出規劃完善的建議和意見，并反饋給各市級醫院，指導醫院進一步提升規劃編制的科學性、可行性。

1.2.3 形成體系完善、層面清晰、相互銜接的規劃體系。申康中心緊扣上海市級醫院高質量發展需求，結合全面調研和專題研究，經反復醞釀、討論和多輪修改完善，編制形成上海市級醫院整體發展規劃和重點領域子規劃，集聚優質資源，確保重點投入，重點打造。在此基礎上，組織各醫院根據市級醫院整體規劃，進一步完善各自的發展規劃，確保整體規劃目標導向落實到各醫院的業務發展、學科人才建設、內部管理、醫院文化建設等各項工作中。推進市級醫院總體規劃、子規劃和醫院規劃的銜接，形成規劃引導合力。

1.3 規劃實施：構建“5年規劃-年度計劃-重點項目-預算安排-項目執行-績效評價”的管理閉環

1.3.1 推進規劃與年度計劃的緊密銜接。在編制5年規劃時，明確主要任務舉措和重點項目的分年度安排，并將規劃部署作為編制年度工作計劃的重要依據。申康中心每年對市級醫院的年度計劃編制進行指導，并對納入年度計劃的重點項目進行評審，確保項目科學性、合理性和可行性，通過年度計劃的編制和實施，推動規劃目標落地。

1.3.2 建設規劃預算項目庫，推進規劃項目與預算安排緊密銜接。以學科人才、基本建設、大修改造、大型醫療設備、信息化等為重點，建立“市級醫院規劃預算項目庫”，明確項目內容和分年度籌資計劃。申康中心將規劃預算項目庫作為市級醫院年度預算、項目安排、核定收支和醫院發展的重要依據，原則上在醫院全面預算管理中，未納入項目庫的項目不安排預算。

1.3.3 加強項目執行全過程管理。做實規劃預算項目庫，體現“三個全”：規劃重點項目“全覆蓋”，項目建設和管理單位“全方位”參與，覆蓋項目申報、審批、調整、實施、評價等管理“全過程”。在嚴格項目入庫規范、密切跟蹤項目進度的基礎上，結合預算管理、績效考核、審計監督等多項工作，全面實施項目績效跟蹤和評價，落實績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制；推進項目績效評價與項目管理相結合，以績效評價為抓手，進一步健全項目管理制度，明確保障措施、實現途徑和工作程序，推動實現績效目標。

1.3.4 組織規劃中期評估和期末評估。分別在每輪規劃實施的第3年和最后一年開展市級醫院規劃實施情況中期評估和期末評估，同時，組織市級醫院做好本院規劃評估。

（1）中期評估：對照醫院規劃目標，評估規劃主要指標表現、主要任務實施情況和重點項目進展，分析規劃實施中的問題，明確規劃后半程實施計劃，推動規劃目標任務落地見效。

（2）期末評估：全面回顧規劃實施情況，并作出規劃指標完成情況的評估結論。在梳理優勢、總結經驗的同時，查找問題和不足，針對規劃實施過程中反映出的問題，特別是未能如期完成的指標、任務和重點項目，深入分析原因，有針對性地提出解決辦法。同時，對醫院發展現狀、發展環境和面臨的主要問題作出科學研判，為編制下一輪規劃打好基礎。

1.3.5 建立科學規范的規劃調整機制。原則上，規劃發展總體目標和重點任務不予調整，以確保規劃剛性。為適應醫院發展的新形勢、新要求和新變化，如確有情況變化需調整相關規劃指標、項目的，需深入開展指標的完成情況分析和趨勢預測，充分闡述規劃調整理由和依據，并按規劃編制論證程序做好論證和評審。

2 主要成效

申康中心立足辦醫主體職責，組織上海市級醫院構建了醫院戰略規劃體系并在實踐中不斷發展完善。在戰略規劃的引導下，市級醫院進一步明確發展定位，牢固樹立社會效益最大化的價值取向和目標導向，緊扣三級醫院功能定位，積極推動轉方式、調結構、轉機制落到實處，發展質量和水平進一步提升。

2.1 市級醫院戰略規劃體系初步形成

一是各市級醫院均形成了戰略發展思維，建立了戰略規劃管理制度，并明確了醫院發展戰略定位和戰略目標；二是醫院將戰略規劃管理與醫院醫學學科人才建設、臨床能力提升、內部管理優化和服務改善等重點工作密切結合，在內部管理中充分體現規劃引領，管理導向更清晰、目標更明確。三是在規劃預算項目管理的引導下，積極推進重點項目建設，確保項目落地、見效，并以項目為抓手，推動醫院改革發展任務順利實施。

2.2 基本建設條件明顯改善

上海市級醫院在前三輪規劃發展中，分別聚焦基本醫療服務設施、重點學科研究平臺、臨床診療中心項目建設，逐步改善醫院發展環境。“十一五”以來，申康中心投資建設門急診、病房、醫技等基本醫療項目81個，新增建筑面積390萬平方米，并建設和引進了質子重離子系統設備等一大批大型基礎設施，醫院硬件水平躋身世界先進行列。

2.3 醫院服務能力持續增強，社會公益性凸顯

在戰略規劃的引導下，市級醫院將社會效益最大化放在首要位置，堅持以病人為中心，堅持高質量發展，堅持轉型升級，臨床技能、質量和科技創新能力不斷提升，使醫院改革發展成效更多更好地惠及百姓。一是服務量保持良性增長，2005-2019年，醫院門急診人次、出院人次和住院手術人次年均增幅均超過10%；服務結構進一步優化，反映醫院診療技術和服務水平的高難度病例數年均增幅達11%。二是服務效能不斷增強，平均住院日從16.09天降至5.71天，部分醫院已達到國際先進水平，有限的醫療資源得到充分利用。三是醫療費用增長得到有效控制，市級醫院門急診和住院均次費用年均增幅都低于全國三級醫院平均水平，與上海同期CPI增幅接近。四是高水平科技成果不斷涌現。“十一五”以來，市級醫院先后有2人獲國家科技最高獎，累計獲國家科技一等獎3項、二等獎62項，醫院獲得發明專利數和科技成果轉化數量快速增長，形成了一批疾病診治的“上海方案”。

2.4 信息化水平進一步提升

根據醫院整體發展規劃和信息化建設子規劃，申康中心從2006年起即以信息互聯互通為宗旨，建設市級醫院臨床信息共享項目（醫聯工程），為充分發揮信息化的基礎性支撐作用提供平臺支撐。經過10余年的積累，這一平臺已覆蓋38所市級醫院（包括申康中心所屬28所市級醫院和10所合作共建醫院）、與各區基層醫療衛生機構連通，并已為1.54億患者建立了診療檔案，包括6.69億份檢驗檢查報告、53.13億條處方和2.49PB影像資料，成為全國最大的醫療檔案信息庫和國際上最大樣本量的醫療衛生信息庫。

3 思考和建議

在醫療服務體系、醫院補償機制和全球科技創新的大變局之中，醫院面臨重大的戰略選擇[3]。辦好公立醫院首先應理清醫院的功能定位、發展思路和發展目標，科學回答“辦什么樣的醫院”“把醫院辦成什么樣”兩個問題[4]。在前三輪規劃成功實施的基礎上，申康中心啟動了市級醫院“十四五”規劃編制前期相關工作，從規劃編制和規劃實施管理兩個層面進一步思考完善市級醫院戰略規劃體系，更好地發揮戰略規劃的引導力和約束力。

3.1 提升規劃編制的科學性，做強規劃引領

一要自上而下，做好規劃整體布局，形成市級醫院發展整體發展目標、思路、框架和布局，突出重點，優化資源配置，推進市級醫院總體水平提升，體現戰略規劃全局性、前瞻性。二要自下而上，緊貼市級醫院發展實際，充分體現各醫院不同發展階段的特點和學科、服務特色，科學部署規劃任務和重點項目，確保規劃可行性。三要堅持均衡發展，突出補短板、強弱項。科學開展對標分析，精準研判醫院在學科發展、臨床能力建設、經濟運行、內部管理等方面的不足，深入分析醫院改革發展面臨的困難、風險和瓶頸，研究提出戰略思路和解決路徑；結合新形勢新要求下醫院面臨的新情況、新挑戰，未雨綢繆、提前謀劃。

2020年是公共衛生年，也是“十四五”規劃編制年。上海市級公立醫院已進入轉型升級、高質量發展的關鍵期；同時，新冠肺炎疫情暴發，對人民健康和社會經濟發展帶來的巨大沖擊凸顯了維護公共衛生安全的極端重要性，也對市級醫院的規劃布局提出了新的要求。市級醫院“十四五”規劃編制的重點包括兩個方面，一是針對在抗擊新冠肺炎疫情中暴露出的公共衛生應急防控網絡布局、相關學科和人才梯隊建設、醫療救治能力儲備等方面的問題，重塑公共衛生體系，加強上海超大城市突發公共衛生事件應急救治服務體系和能力建設；二是始終堅持政府辦醫宗旨和公立醫院公益性方向，立足三級醫院功能定位，對接城市發展新要求、群眾就醫新需求、全球技術新趨勢、公立醫院改革深化新形勢，對標國際最高標準、最好水平，按照高質量發展要求，綜合推進高水平臨床服務體系和服務能力建設，加快推進現代醫院治理體系和治理能力建設，推動醫院發展提質增效升級，更好地服務上海加快建設具有全球影響力的科技創新中心和亞洲醫學中心建設戰略部署。

3.1.1 全面加強公共衛生應急防控體系和能力建設。一方面，完善應急防控醫療救治網絡布局，構建適應超大型城市特點，能夠有效應對大規模公共衛生事件和重大疫情，架構完整、定位明確的分層應急防控體系。國家戰略層面，推動建設國家應急醫學與戰略儲備中心；市級層面，依托市級綜合性醫院，合理布局若干市級突發公共衛生事件應急診治中心；醫院層面，全面加強市級醫院發熱、腸道門診等感染性門急診的標準化建設。另一方面，著力提升應急綜合救治能力。重點加強上海集中收治定點醫院有效應對突發公共衛生事件的綜合救治能力建設，全面加強市級醫院公共衛生應急救治相關學科和人才梯隊建設，做好應急防控能力儲備，強化重大和新發突發傳染病防治科研攻關，充分發揮新興技術在應急救治管理中的作用，全面提升市級醫院公共衛生應急防控和重大傳染病救治能力，為將上海建設成為全球公共衛生最安全的城市之一提供有力支撐[5]。

3.1.2 著力提升醫院發展質量和水平。一是加快推進高水平醫院和學科建設。建設高水平醫院以及具有國際領先、國內一流水平的優勢、特色學科、專科，培育與之相適應的人才隊伍，建立健全相關資源投入機制、平臺支撐、管理機制及保障體系等。二是建立以臨床研究為核心的醫學研究體系。聚焦促進臨床科技創新和生物醫藥產業高質量發展，依托臨床研究3年行動計劃，重點抓好臨床研究中心建設，全面提升市級醫院臨床研究能力，促進研究成果轉化，形成以高水平臨床研究為核心的醫學研究體系和管理機制，推進研究型醫院建設。三是推進智慧醫院建設。對接新興技術發展，深化拓展智慧醫療、智慧服務、智慧管理、智能醫學裝備、智能后勤等，以信息化新技術提供更優質更人性化服務。四是打響優質醫療服務品牌[6]。聚焦老百姓看病就醫需求，以提升臨床服務能力和水平為主線，深入推進服務創新和管理創新，科學布局醫院基本建設，為百姓提供便捷友好、優質高效的醫療服務。五是積極服務國家和上海重要戰略部署。全力落實中央交給上海的“三大任務、一大平臺”建設要求，積極服務國家和上海重要戰略部署，推進長三角醫療服務和管理同質化，支持區域性醫療中心建設和生物醫藥產業高質量發展。

3.2 完善規劃實施管理，做實規劃剛性和約束力

一是進一步推動規劃目標任務與重點項目的緊密銜接，立足醫院內涵發展需求，結合學科、專科發展重點，合理安排基本建設、大修改造和大型設備購置，協同推進醫院軟硬件建設。二是做實規劃評估和結果應用，針對規劃評估中學科人才建設成效、重點項目應用情況、大型設備配置和使用績效等方面評價相對薄弱的問題，進一步完善評價方法，加強評估結果反饋和應用，以規劃評估為抓手，引導醫院完善相關工作體系和管理機制，推動規劃任務舉措和重點項目落地見效。三是及時總結市級醫院上一輪規劃編制和實施過程中的經驗和問題，為下一輪規劃編制打好基礎。深刻把握外部環境變化和對醫院發展的影響，結合上一輪規劃實施，深入分析醫院發展不平衡不充分的痛點、堵點和突出矛盾，積極尋求戰略突破口，從戰略上推動醫院持續創新、轉型發展。四是以戰略規劃為統領，推動完善現代醫院管理制度建設。進一步推進戰略規劃管理與預算管理、績效考核、資產管理、審計監督和運行管理的緊密銜接，將戰略思維、規劃引領落實到現代醫院制度建設的各方面，提升醫院現代治理能力和水平，推動醫院高質量發展。