國土空間新形勢下綜合交通規劃的問題與對策

馮佩

青海省交通規劃設計研究院有限公司，中國·青海 西寧 810001

1 引言

綜合交通規劃工作在開展過程中暴露出的問題比較多，如部門之間分工不明確、生態保護意識薄弱、規劃理念落后等，極大地制約了綜合交通規劃工作效果的提升，這表明加強相關工作的改革和創新已勢在必行，可以說是新時期對綜合交通規劃工作提出的新要求。

2 綜合交通規劃的相關指導方針

2.1 綜合交通規劃編制原則

2.1.1 戰略引領，凝聚共識

各級政府、各有關部門應統一愿景、統一思想、“多規合一”、凝聚共識，形成統一的空間發展戰略，將戰略目標、戰略布局及戰略舉措落實到綜合交通規劃編制工作中。

2.1.2 底線優先，集約發展

強化底線思維，劃定生態保護空間，嚴控生態本底，保障生態安全和糧食安全，強化生態安全格局。堅持節約集約用地，劃定城市開發邊界，盤活存量土地資源，優化國土空間開發格局，促進集約發展。

2.1.3 上下聯動，部門協同

采用政府決策、部門協同、技術協調、平臺支持的工作方法，各級政府組織實施，建立健全由發改、自然資源和環保為主的多部門協調配合的工作機制，強化上下聯動、部門協同，保持高效對接。

2.1.4 強調國土，分類引導

以“國土發展”為主旋律，建立開發與保護相結合的國土空間體系，統籌產業、城鎮、交通、旅游、生態等重點建設領域的發展空間規模和格局，建立各類國土空間的發展內容、發展目標和政策措施，增強綜合交通規劃的可操作性，服務于政府對各類國土空間開發的統籌和優化。

2.2 技術路線

由于制定空間規劃底圖是以相關法定規劃為基礎，根據政府發展目標，結合編制時序和指導時效等多種因素，對各類規劃用地的布局差異性進行梳理，將解決建設用地、非建設用地間的矛盾作為重點，采用建庫模型對土地進行分類、標注名稱和代碼等方式拼合成空間規劃底圖。因此，制定綜合交通規劃底圖充分體現出了戰略性、科學性的發展觀。

2.3 基礎地理數據的入庫整理標準

基礎地理數據必須是最新調查獲取的國土利用變更數據。此外，該數據能實現地方獨立坐標系同2000 國家大地坐標系之間的自如轉換，之后采用1：2000～1：10000 的比例尺進行數據規劃，最后采用具有法律依據或是通過審批的矢量數據作為最終審批數據[1]。

3 中國綜合交通規劃當前現狀及問題

3.1 綜合交通規劃職能分布缺乏清晰度

從中國綜合交通規劃的發展歷史可以明顯看出，某些地區的國土規劃部門存在具有差異性的國土規劃設計。由于綜合交通規劃在很長一段時間內很難得到正確的指導，所以各種綜合交通規劃職能形成了混亂的局面。同時，在國家與省級之間也逐漸形成了幾大主體國土規劃體系：城鄉地理規劃、綜合交通規劃以及主體功能區規劃。三大主體城鄉規劃體系之間存在應有的綜合治理，造成了相互之間未形成較好的溝通與交流[2]。因此，由以上可以得出，當前中國綜合交通規劃急需規范化編制管理。但是，到目前為止中國政府所參與的規劃發展僅僅限于經濟社會的發展，缺乏在國土空間上的規劃理念。這一現象嚴重造成了中國當前綜合交通規劃職能分布不清晰的問題，并且嚴重影響了各個規劃體系之間的溝通與交流。

3.2 國土的空間規劃上下存在重復性

隨著中國綜合交通規劃的層級逐年細分，各層次之間存在一定程度上的重復性，造成了中國綜合交通規劃整體工作進度受到嚴重影響的局面。除此之外，上級綜合交通規劃指導部門缺乏對下級部門的約束指導，導致上級部門難以發揮全部的指導價值屬性。同時，在綜合交通規劃的整體發展歷史上來進行論述，國土地理規劃與空間地理規劃之間存在不同的管理體系，造成了上級指導部門對下級指導部門缺乏完整的制約力度，難以保證綜合交通規劃管理制度有力實施。

3.3 綜合交通規劃實施體系不完善

中國綜合交通規劃體系在法律層面來說，同西方發達國家仍存在較大的差距，甚至可以說處于落后階段，所以中國綜合交通規劃的法律體系以及規劃實施與管理體系存在較多急需完善之處。根據當前中國綜合交通規劃現狀可以明顯發現，中國國土空間的規劃類型大多圍繞固定編制、具體實施情況以及相應的監督體系來形成該領域內的約束機制，但是這一約束機制存在較多的缺點。若長期根據這一體系進行行業約束，會造成人民群眾對于空間規劃體系了解不充分，缺乏人群群眾參與程度的后果。因此，相關的綜合交通規劃管理部門需要適時擴大國土監督管理與空間規劃項目內容審批范圍，但是也在一定程度上也與當前土地空間管理改革方向背道而馳，與當前通過的經濟社會生態發展缺乏相匹配性。由此可見，中國相關綜合交通規劃政府管理部門需完善好綜合交通規劃體系制度，同時也進一步尋求中國綜合交通規劃適宜當前經濟社會發展主旋律的改革新路。

4 綜合交通規劃對應措施處理辦法

4.1 綜合交通規劃需要完備的法律系統做后盾

針對如何更好地提高綜合交通規劃的科學性，相應管理部門就要創建完備的綜合交通規劃法律系統，能很好保障各項綜合交通規劃得到法律法規的制約。此外，需要確立綜合交通規劃法的基礎地位，讓其全方位統籌，具體劃分各部門的行為準則，防止權責不明現象出現。同時，確保各層次法律法規的下位法與規劃法上位法保持一致性，確保所有綜合交通規劃工作順利高效進行，促使其既能保障生態化，又能減少國土資源的不充分利用現象。

4.2 綜合交通規劃系統創建完備相關工作

4.2.1 縱深連接規劃系統

針對綜合交通規劃進行中，國家級與省級的規劃相關工作具有關鍵影響，可以從全局視角統籌規劃，確保相對應規劃準則，從而對實踐過程中實施有效指導；然而各地級市規劃工作側重點在于各部門相互配合，促使各自部門之間互幫互助良性實行規劃工作，不但要符合國家級與省級規劃指標并在執行中切合實際去規劃設計，又要做到針對城鎮系統規劃實施高效規范和指引，努力實現自身承前啟后的影響，最終達成綜合交通規劃科學發展目的。

4.2.2 橫向配合規劃系統

應建立法律法規系統的同步協調，并進一步達成部門之間搭配明晰各司其職，需要在主體功能區域規劃工作中積極發揚其全局策略和管理影響，最終可以實現全方位統籌，讓各層次規劃工作井井有條合理化進行。此外，自始至終貫徹耕地線、生態線、城建線的科學組合，在實施規劃方針時務必遵照三規合一的準則，率先對三條紅線實行規劃工作，之后以三線規劃為準側，來指引項目相關規劃工作，如果在實施進程中，觸犯了三條紅線，就要根據對應的法律法規針對單位和個體實施處罰，以便于保障綜合交通規劃工作的順利進行，最終實現生態化平安、社會平安，進一步達成經濟集約化良性發展[3]。

4.3 采取科學的綜合交通規劃編制方法

為全面展現不同規劃區的特色，與當地經濟發展水平有機結合，明確綜合交通規劃控制的各項指標，需采取有效措施推動各地區平衡發展，完善傳統的綜合交通規劃制度，創新工作理念，堅持全面高質量發展和以人為本的原則，高度重視生態文明建設，同時在保證工作質量的基礎上，凸顯工作特色，加大協調力度，從而推動區域經濟的穩定前行。

新形勢下，自然資源管理部門與規劃編制部門在日常工作中應當不斷創新綜合交通規劃編制的方法和模式。各級規劃單位應當結合當前實際，確定國土空間優化的主要方向，控制國土空間管理失誤，并在綜合交通規劃中通過有效的傳導機制，向地方傳遞國家的指令和思想理念，加大關鍵指標的控制力度，嚴守三條控制線，各級規劃單位要明確上級規劃中的主要內容和基本要求，真正實現規劃布局的高度統一。

4.4 周密創新行政管理體制

新階段的綜合交通規劃務必有效實現相互配合發展，其中全部政策決定務必都要以中央為中心，實施編制和貫徹落實，一定要調整好各職能部門的關系，其中與“多規合一”對應的職能部門尤為重要，即國土部、住建部、環保部等，從中篩選出骨干力量組成主體配合部門，全權擔任配合和處置各種規劃工作進行中呈現的意見不合狀況，避免建立新的職能部門，防止行政體制構架過于龐大。另外，大力推行規劃論證會和聽證會，廣納良言，開門問策，爭取最大化聽取大眾看法和建議，促進大眾參加積極性，從而實行人民群眾對綜合交通規劃相關工作的督促，從而進一步推動國土規劃工作的科學化和規范化，努力實現國土資源的合理開發和應用。

4.5 建立健全的綜合交通規劃體系

為發揮國土資源規劃的積極作用，應采取有效措施不斷完善基礎建設，創建更為科學和全面的綜合交通規劃體系，確保上下級之間溝通順暢，明確各部門分工和職責。同時，工作中需采取措施實現國家規劃部門提出的要求和制定的目標，做好規劃工作中的協調工作。國家級與省級規劃清晰地展現了綜合交通規劃工作的既定目標和戰略方向[4]。因此，在國土資源規劃工作中，要在國家宏觀目標的指導下做好核心工作，解決原則性問題。地區規劃部門應與上下級部門積極溝通和協調，明確工作的部署和主要內容，進而編制滿足上級規劃精神且地方特色突出的規劃方案。規劃工作中，由于主體功能區規劃的綜合性較強，需要深入準確地了解和把控綜合交通規劃的功能，集中精力建立完善的信息庫，合理應用大數據技術，深入了解國土資源利用的現狀，明確國土資源的發展方向，橫向協調尤為關鍵，要明確各部門分工，同時更要豐富工作的層次。以相同標準為基礎制定不同的工作目標，采取不同的工作方法。

5 結語

總之，綜合交通規劃的科學性與可行性會對國土資源的利用率以及環境保護工作實施效果產生重大影響，因此必須認識到經濟發展與環境保護之間的密切聯系，將綜合交通規劃工作開展過程中各個部門的權責予以詳細劃分，還要增強相關工作人員的環保意識，使之樹立正確的規劃理念，從而展現綜合交通規劃對其他戰略規劃的統籌和指導作用，為實現中國可持續發展的目標保駕護航。