村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)的經(jīng)驗與問題分析

劉 霞

蕪湖市灣沚區(qū)自然資源和規(guī)劃局 安徽 蕪湖 241100

長期以來我國村鎮(zhèn)土地在利用建設(shè)過程中面臨著布局零散、配套設(shè)施不足、村鎮(zhèn)建設(shè)用地效率低下等問題，這些問題也進(jìn)一步地制約了地方城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程及村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。因此深度盤活存量建設(shè)用地，有序推進(jìn)低效建設(shè)用地再開發(fā)，切實提高土地資源要素配置效率和節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高土地對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力。

1 村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)規(guī)劃編制中的主要內(nèi)容

1.1 村鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃目標(biāo)

村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中，需要對原有的土地進(jìn)行盤活和釋放，這樣才可以使得規(guī)劃區(qū)域的土地利用結(jié)構(gòu)基本趨于合理。此外地方政府還需要給村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃過程中配套相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施等，確保周邊居民在居住的過程中生產(chǎn)、生活基本方便，改變原先村鎮(zhèn)建設(shè)用地的人居環(huán)境，提高周邊居民的生活質(zhì)量水平。通過這一模式才可以確保農(nóng)村正在建設(shè)用地的土地資源達(dá)到高效配置的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而拉動地方經(jīng)濟(jì)的增長，提高區(qū)域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)形象。

1.2 村鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃期限

村鎮(zhèn)建設(shè)用地在規(guī)劃的過程中，其規(guī)劃實質(zhì)是實施性規(guī)劃，規(guī)劃年限總共為五年左右，并且近期規(guī)劃年限為三年左右。

1.3 村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃中的主要控制內(nèi)容

村鎮(zhèn)建設(shè)用地在規(guī)劃過程中需要進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃定位，這一目的是確保土地整治規(guī)劃下可以合理地開展土地專項用途規(guī)劃，進(jìn)而對村鎮(zhèn)范圍內(nèi)的閑置、低效率建設(shè)用地或是與城市功能和發(fā)展目標(biāo)不匹配的舊區(qū)建設(shè)用地進(jìn)行二次開發(fā)和改造，但在開發(fā)的過程中需要依據(jù)村鎮(zhèn)建設(shè)用地綜合性指導(dǎo)實施文件開展工作。

村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中的主要規(guī)劃對象有以下幾類：一是位于舊城區(qū)內(nèi)、建筑物功能過于老化、建筑早期外觀形式過于粗獷、建筑物年份較為久遠(yuǎn)、建筑風(fēng)格與城市格格不入等特點的建筑；二是空地及處于閑置未用狀態(tài)或空閑狀態(tài)的土地，或是與當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及土地利用效率不相適應(yīng)的土地，具有一定開發(fā)價值的村鎮(zhèn)建設(shè)用地；三是區(qū)域內(nèi)由于單位遷徙、破產(chǎn)、撤銷等因素而停止使用的土地，或是由地方企業(yè)采礦等建設(shè)活動導(dǎo)致土地壓毀、破敗而造成不能繼續(xù)使用的土地；四是土地利用不合理、效率較低、不充分且具有開發(fā)利用潛力的已開發(fā)建設(shè)用地或是與區(qū)域范圍內(nèi)土地利用規(guī)劃不相適應(yīng)需要調(diào)整的土地。在對以上類型土地進(jìn)行規(guī)劃的過程中，需要劃清村鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃任務(wù)，這一過程首先需要合理安排村鎮(zhèn)建設(shè)用地的再開發(fā)時序、強度和規(guī)模。再根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的相關(guān)要求，針對在開發(fā)區(qū)域土地的不同利用狀況，提出針對性的開發(fā)模式。

2 村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)中存在的問題

2.1 村鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)中缺乏先進(jìn)的引導(dǎo)政策

目前我國多數(shù)村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)的過程中，仍然存在著較多的問題。雖然有關(guān)于村鎮(zhèn)建設(shè)用地的再開發(fā)政策文件處于實施調(diào)整和完善的過程，但是村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中的利益分配機(jī)制及市場主動參與機(jī)制并不完善，這就使得由于利益上的紛爭，導(dǎo)致開發(fā)機(jī)構(gòu)在村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中沒有做出明確的規(guī)劃目標(biāo)，進(jìn)而嚴(yán)重地制約了開發(fā)進(jìn)度。

2.2 村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)存在規(guī)劃問題

村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中需要具備一定的靈活性，這樣才可以適應(yīng)城市規(guī)劃過程中的多樣性、多元性等特征，但是當(dāng)前村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中缺乏一定的規(guī)劃靈活性，進(jìn)而影響了村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)的進(jìn)程。例如在對村鎮(zhèn)在建設(shè)用地中的辦公商業(yè)區(qū)域、酒店或公寓樓區(qū)域進(jìn)行開發(fā)的過程中，由于在現(xiàn)實生活中無法找到與之相匹配的建設(shè)用地范圍，這就使得村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃產(chǎn)業(yè)缺乏一定的導(dǎo)向性，造成村鎮(zhèn)建設(shè)用地的運營方向和項目在開發(fā)的目標(biāo)不相匹配，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中的運營商，在引入相關(guān)產(chǎn)業(yè)的過程中存在著開發(fā)方向上的被動影響，造成運營商對村鎮(zhèn)建設(shè)用地后期開發(fā)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益保持堪憂，使得建設(shè)用地開發(fā)中的運營商積極性不高。此外村鎮(zhèn)建設(shè)用地在規(guī)劃過程中的作用力不強，如多數(shù)村鎮(zhèn)建設(shè)用地周邊道路開發(fā)效果不好，對村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的污水沒有做好集中處理，就要造成一定的生態(tài)環(huán)境問題，從而制約村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中的產(chǎn)業(yè)升級及轉(zhuǎn)型，甚至部分村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中沒有完善相對應(yīng)的消防設(shè)施，給后期的生產(chǎn)經(jīng)營帶來一定的消防安全隱患。

2.3 村鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)中行政效率低下

村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中的行政效率低下是當(dāng)前我國多數(shù)城市所面臨的困擾之一，行政效率低下最主要的原因是源于政府部門的審批效率低，由于村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中的相關(guān)審批文件，所耗費的時間過長、程序過于復(fù)雜、行動效率緩慢等，使得部分開發(fā)機(jī)構(gòu)在建設(shè)開發(fā)中無法達(dá)到工程中的預(yù)期目標(biāo)。此外政府各部門之間的聯(lián)動性較差，由于缺少完善的聯(lián)動機(jī)制，造成村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)中的運營及發(fā)展速率較低。

3 村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)中的經(jīng)驗淺談

3.1 完善村鎮(zhèn)建設(shè)用地的再開發(fā)模式

村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)的過程中，地方政府及有關(guān)部門需要結(jié)合村鎮(zhèn)建設(shè)用地的實際開發(fā)情況及城市建設(shè)發(fā)展中的相關(guān)需求，為村鎮(zhèn)建設(shè)用地合理選擇相對應(yīng)的開發(fā)模式。根據(jù)有關(guān)調(diào)查研究顯示，當(dāng)前我國村鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)模式主要有以下三種：一是，宅基地?fù)Q房模式，該模式在實施過程中可以在不減少村鎮(zhèn)地區(qū)農(nóng)作物耕地的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)民的承包責(zé)任制，使建設(shè)開發(fā)工作建立在農(nóng)民自身愿意的基礎(chǔ)上，使村鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)規(guī)劃工作更具標(biāo)準(zhǔn)化、特色化、民生化等特點，這一措施不僅可以推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)聚集和發(fā)展，同時還可以幫助農(nóng)民利用宅基地來獲得小城鎮(zhèn)中的新房，讓農(nóng)民的根本利益得到保護(hù)；二是，三區(qū)聯(lián)動模式，這一模式在實施過程中將工業(yè)示范園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)民生活社區(qū)三者相互聯(lián)合，借助工業(yè)示范園和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園解決農(nóng)民的就業(yè)問題。同時借助三區(qū)聯(lián)動模式可以通過招商引資吸引相關(guān)企業(yè)在城鎮(zhèn)建設(shè)用地上建設(shè)小微企業(yè)，帶領(lǐng)地方農(nóng)民致富，進(jìn)而促進(jìn)村鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展；三是，三改一化模式，這一模式在實施過程中主要是通過村鎮(zhèn)地區(qū)實施經(jīng)濟(jì)組織股份改革制度，將傳統(tǒng)的農(nóng)民農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)戶口，并將農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村村委會轉(zhuǎn)化為社區(qū)委員會，通過地方政府大力推行的城鄉(xiāng)一體化和一體化進(jìn)程，進(jìn)而在保障農(nóng)民最根本利益的基礎(chǔ)上，享受地方政府所帶來的政策優(yōu)惠，同時非農(nóng)業(yè)戶口還可以給農(nóng)民帶來養(yǎng)老保險制度及醫(yī)療保險制度等多項惠民政策，擴(kuò)大農(nóng)民在原先基礎(chǔ)上的財產(chǎn)性收入幅度。

3.2 拓寬村鎮(zhèn)建設(shè)用地的資金來源渠道

村鎮(zhèn)建設(shè)用地在開發(fā)的過程中，對于宅基地建房工作需要運用大量的資金作為支持，這樣才可以保證項目工程建設(shè)工作的質(zhì)量和效率。因此為了保證村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中的資金充實，就需要當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門通過建立以未來收益為抵押或經(jīng)營權(quán)的出讓型公司，通過這些出讓型公司向地方銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，進(jìn)而將貸款用于村鎮(zhèn)建設(shè)用地的開發(fā)。此外還需進(jìn)一步完善資金來源的多樣性，來確保村鎮(zhèn)建設(shè)用地沒有資金上的困擾，保證各項建設(shè)工作的穩(wěn)步推進(jìn)，幫助原地區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲某擎?zhèn)居民。例如，村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中可以設(shè)置專項基金，通過將地方土地的復(fù)耕費、新建建設(shè)用地有償使用費等集中收集，將這些資金作為建設(shè)用地再開發(fā)項目的固定資金來源；負(fù)責(zé)建設(shè)用地再開發(fā)過程中可以通過實體經(jīng)濟(jì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，打造出多元化的融資渠道，進(jìn)而將地方閑散的資金進(jìn)行整合，用于村鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)。

3.3 合理采用村鎮(zhèn)建設(shè)用地的整治方法

村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)過程中可以采用“兩分兩換”的形式進(jìn)行整治，如地方政府可以將承包地與宅基地或土地流轉(zhuǎn)與拆遷進(jìn)行分開，幫助農(nóng)民可以利用宅基地來置換住房。此外宅基地也可以通過區(qū)域耕地實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的平衡，農(nóng)民可以將宅基地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到地方農(nóng)業(yè)農(nóng)頭企業(yè)中，進(jìn)而保證自身的宅基地可以在農(nóng)業(yè)企業(yè)的幫助下實現(xiàn)規(guī)模化的經(jīng)營。而地方政府也可以組織農(nóng)民參與相應(yīng)的農(nóng)業(yè)知識培訓(xùn)，提高農(nóng)民自身所具備的知識素養(yǎng)，幫助更多的農(nóng)民投入到第二、第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)中，而農(nóng)民也可以通過出租宅基地或耕地來獲取基本的租金和農(nóng)產(chǎn)品，提高生活質(zhì)量。

4 結(jié)束語

在我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展常態(tài)化戰(zhàn)略的實施背景下，對我國現(xiàn)有的國土開發(fā)格局及土地利用率進(jìn)行調(diào)整是實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的重要途徑，因此我國地方政府將村鎮(zhèn)建設(shè)用地的再開發(fā)問題提上了重要日程。村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)的過程中需要結(jié)合土地利用區(qū)域總領(lǐng)指導(dǎo)文件，在存量中尋求增量，并借助增量規(guī)劃來達(dá)到村鎮(zhèn)建設(shè)用地的存量規(guī)劃，這一過程是村鎮(zhèn)建設(shè)用地重新布局和安排的重要途徑，同時村鎮(zhèn)建設(shè)用地在規(guī)劃過程中還需滿足土地利用文件中的空間、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、時序等相關(guān)要求，只有這樣才可以促進(jìn)村鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，提高村鎮(zhèn)建設(shè)用地再開發(fā)效果。