跨區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制探討

一、流域水污染防治存在的困境

1.缺乏防治攜污洪水的根本對策

我國水資源時(shí)空分布極不均衡，流域水污染事件一旦發(fā)生，殃及沿河人口眾多，后果嚴(yán)重。特別是在汛期，上游長期淤積的污染物隨洪水下泄，速度快，流量大，下游無法阻止洪水下泄，只能減輕攜污洪水帶來的影響。另外，由于汛期河道安全需要，下游水行政主管部門既不能只因防污而阻止泄洪，也不能因泄洪忽略了污水過境，這給下游水污染防治帶來了極大的困難。

2.流域水污染責(zé)任界定困難

跨界斷面水質(zhì)是衡量跨行政區(qū)流域水污染的重要指標(biāo)。如果上下游交界處污染物排放水平達(dá)到了邊界水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，原則上不存在跨區(qū)域的污染問題。即便是監(jiān)測到跨界斷面水質(zhì)不合格，也只能證明上游泄洪水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，而不能判定具體排污點(diǎn)源，面源污染也只能確定大概范圍。

由于水資源的整體性和完整性，跨行政區(qū)流域水污染多為面源污染，加之汛期下泄流量大，傳播速度快，洪水時(shí)效性太強(qiáng)，上游污染源頭確定難度大，排污責(zé)任難以界定。更有甚者，一些企業(yè)借助泄洪時(shí)機(jī)，將平常不敢排、不能排的污染物一并排放，這些行為均難以追溯，無從查證，加大了責(zé)任界定的難度。同時(shí)，責(zé)任界定的困境，使得很多跨行政區(qū)水污染情況不能得到及時(shí)解決，甚至無法解決，不利于流域整體的生態(tài)效益。

3.上下游污水監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，監(jiān)測工作滯后

原則上，上游相關(guān)部門必須定期監(jiān)測出境水質(zhì)，確保出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)；下游應(yīng)加強(qiáng)入境水質(zhì)監(jiān)測工作，特別是在汛期或水污染事件發(fā)生期間，應(yīng)加大監(jiān)測力度，但由于各種各樣的原因，目前部分地區(qū)污水監(jiān)測明顯滯后，致使事故發(fā)生后，才發(fā)現(xiàn)污水已經(jīng)入境。另一方面，水質(zhì)監(jiān)測隸屬各地自主管理，相關(guān)監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)也因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而不同，有的地方執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，而有的地方實(shí)行更為嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)，這也給上下游水污染的界定帶來了困擾。

4.下游處于被動(dòng)地位，無法保護(hù)自身權(quán)益

下游受災(zāi)后，無論是生態(tài)補(bǔ)償還是經(jīng)濟(jì)賠償，相關(guān)法律法規(guī)都缺乏明確規(guī)定。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是下游對上游污染防控的經(jīng)濟(jì)或政策補(bǔ)償，而水環(huán)境污染損害的賠償法律條文中主要是針對點(diǎn)源污染和企業(yè)污染，對面源污染類型無法奏效。另一方面，由于水資源的流動(dòng)性，即使下游提前發(fā)現(xiàn)，也無法從技術(shù)上去處理攜污洪水。

5.整體防治存在困難

目前，我國的水污染防治已經(jīng)逐漸由原來的點(diǎn)源治理向區(qū)域治理轉(zhuǎn)型。但由于流域跨度大，各個(gè)地方治理污染方式不同，在實(shí)際治理過程中著力點(diǎn)多在點(diǎn)源污染，而忽略了宏觀層面上下游的整體治理。因此即便投入了大量的人力、財(cái)力，在一定時(shí)間內(nèi)取得了不錯(cuò)的效果，但是事后難以維持，整體防治仍有較大困難。

二、跨行政區(qū)水污染問題防治難點(diǎn)

1.流域管理和區(qū)域管理結(jié)合機(jī)制有待完善

由于水資源問題具有系統(tǒng)性和完整性，不會(huì)因?yàn)槿藶榈男姓^(qū)劃有所改變，這就造成了流域整體性和行政區(qū)劃分割之間的矛盾。雖然國家設(shè)立了流域機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)跨區(qū)域河道管理問題，但很多時(shí)候流域機(jī)構(gòu)很難具體插手各地水污染治理和突發(fā)事件應(yīng)急處置，對地方缺乏約束性。另一方面，雖然國家和各地也出臺(tái)了很多相應(yīng)的法律和制度，但是基于地方利益考慮，還存在著監(jiān)管不到位的問題，尤其是在發(fā)生跨區(qū)域水污染問題時(shí)，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制還需要進(jìn)一步完善。

2.協(xié)調(diào)方式需進(jìn)一步完善

我國流域水污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)方式是通過橫向溝通。橫向溝通指的是流域內(nèi)各地方政府和相關(guān)部門通過正式或者不正式的方式進(jìn)行溝通與交流。這種協(xié)調(diào)方式簡單快捷，能夠提高解決事情的效率。但是這種方式是依賴于平等地位的主體協(xié)商，具有極大的不穩(wěn)定性。目前各地進(jìn)行流域水污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)方式仍不完善，導(dǎo)致流域內(nèi)各地方政府和相關(guān)部門利益難以得到有效平衡，嚴(yán)重阻礙了流域水污染聯(lián)防聯(lián)控的順利推行。

3.責(zé)任界定和補(bǔ)償機(jī)制需進(jìn)一步細(xì)化

各地對水污染的治理多是事后處理，本著“誰污染、誰治理”的原則，以事后修復(fù)為主。而根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第三條“水污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則”，目前缺乏的就是事前預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。在事件發(fā)生前，無法準(zhǔn)確預(yù)警，提前防范；事件發(fā)生時(shí)，面對污染手段不多，成效有限；事件發(fā)生后，由于責(zé)任界定困難，污染源頭無法追溯，現(xiàn)行法律監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制缺乏可操作性，導(dǎo)致各地互相推諉，生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任難以落實(shí)。

4.跨區(qū)域水污染防治缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與合作

流域性的水污染治理，需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一防治。關(guān)于水污染防治規(guī)劃，《水污染防治法》第十五條規(guī)定：防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。但是由于行政區(qū)域的不同，各個(gè)地方政府有自己的發(fā)展目標(biāo)和具體的防治措施，很難達(dá)成一致。因此，上下游政府應(yīng)共同研究制定溝通渠道，簽署合作協(xié)議，尋求流域水污染防治跨區(qū)域之間合理的平衡點(diǎn)，科學(xué)合理設(shè)定水污染防治目標(biāo)，優(yōu)化防治效果。

5.缺乏有效的執(zhí)法手段，政策執(zhí)行難度大

在跨流域水污染管理過程中，流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，然而因?yàn)槿狈线m的執(zhí)法手段，導(dǎo)致流域管理機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行難度大，管理職能不能有效發(fā)揮。流域管理機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，不僅要服從中央和部委的安排，同時(shí)也要同地方各級人民政府以及環(huán)保、交通、公安等多個(gè)部門的要求相適應(yīng)，這樣就極大地削弱了流域管理機(jī)構(gòu)的整體協(xié)調(diào)和綜合控制能力，使得流域機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行上難度很大，很多政策受制于地方規(guī)定，無法得到有效的實(shí)施。

三、水污染聯(lián)防聯(lián)控措施

1.簽訂跨區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議

水污染治理始終秉持的原則應(yīng)該是“預(yù)防為先，防治結(jié)合”。在跨省水污染聯(lián)防聯(lián)控工作中，流域水資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該主動(dòng)作為，搭建上下游地方人民政府溝通的橋梁與合作的平臺(tái)；聯(lián)合上下游地方人民政府和地方河長辦簽訂跨區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議，組織編制流域跨省水資源保護(hù)規(guī)劃，組織擬訂跨省江河湖泊的水功能區(qū)劃并監(jiān)督實(shí)施；牽頭負(fù)責(zé)省界水體、重要水功能區(qū)和重要入河排污口的水質(zhì)監(jiān)測。上游地方人民政府及相關(guān)管理部門應(yīng)該在流域機(jī)構(gòu)的監(jiān)督協(xié)調(diào)下建立省際“水文+環(huán)保”一體化自動(dòng)監(jiān)測系統(tǒng)，嚴(yán)格控制出境水質(zhì)；下游地方人民政府應(yīng)制定污染預(yù)警系統(tǒng)和污染事故應(yīng)急預(yù)案，盡最大可能降低損失，扭轉(zhuǎn)被動(dòng)承受水污染的局面。通過以上措施，真正做到聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、上下聯(lián)動(dòng)。

2.建立流域水污染聯(lián)合治理機(jī)制

在流域水污染聯(lián)防聯(lián)控過程中，流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)要不斷加強(qiáng)各行政區(qū)不同級別的環(huán)保部門之間的合作，以及環(huán)保部門與其他負(fù)有流域水污染治理職責(zé)的部門之間的合作，開展聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法。要合力打擊環(huán)境違法行為，明確聯(lián)動(dòng)部門在流域水污染聯(lián)防聯(lián)控中的具體職責(zé)，詳細(xì)規(guī)定在監(jiān)控污染物排放中各應(yīng)負(fù)責(zé)監(jiān)控的時(shí)段；同時(shí)，必須加強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排污企業(yè)的監(jiān)控，嚴(yán)格控制這些污染嚴(yán)重企業(yè)的污染物排放情況。在監(jiān)管過程中，若發(fā)現(xiàn)偷偷超標(biāo)排放或者提供不真實(shí)、偽造的排污數(shù)據(jù)等其他違法排污行為時(shí)，要第一時(shí)間與相關(guān)聯(lián)動(dòng)部門合作，及時(shí)追究違法企業(yè)的法律責(zé)任，強(qiáng)制要求違法排污企業(yè)限期治理，甚至關(guān)停或取締未按期完成整改任務(wù)的企業(yè)；同時(shí)，對違法排污企業(yè)的負(fù)責(zé)人也要追究相關(guān)責(zé)任。

3.加強(qiáng)信息共享和監(jiān)督管理

流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該做好水情水質(zhì)情況的及時(shí)監(jiān)測，通過社會(huì)大眾傳媒、自媒體、官方網(wǎng)站、官方公眾號(hào)等方式向社會(huì)公布必要的水情水質(zhì)情況。進(jìn)一步聯(lián)合流域管理范圍內(nèi)各個(gè)地方相關(guān)管理部門建立信息共享平臺(tái)，互通信息，建立高效快捷的信息鏈。水污染防治離不開政府部門的監(jiān)督，流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)以及相關(guān)環(huán)保部門必須責(zé)任到位、監(jiān)管到位，特別是對上游污染企業(yè)聚集片區(qū)要重點(diǎn)監(jiān)管，切實(shí)履職盡責(zé)。

4.協(xié)調(diào)解決水污染糾紛，配合制定污染損失賠償方案

流域水資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)制定完備的水污染損失補(bǔ)償方案，與流域上下游地方政府、排污企業(yè)簽訂污染損失賠償方案，細(xì)化補(bǔ)償措施，分類分別處理。污染責(zé)任主體明確的由污染者承擔(dān)所有損失的賠償，污染責(zé)任主體不詳?shù)挠擅嬖雌瑓^(qū)地方相關(guān)主管部門承擔(dān)相應(yīng)損失的賠償，以此督促主管部門以及企業(yè)主嚴(yán)格限制排污。另一方面，流域水資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合上下游地方人民政府制定水污染損失賠償保險(xiǎn)等相應(yīng)的保護(hù)性措施，進(jìn)一步降低下游遭受水污染帶來的損失。

5.參與建立水污染追責(zé)制度

面對管流域內(nèi)水系交匯復(fù)雜、跨省跨地區(qū)行政區(qū)域隔離、流域范圍內(nèi)發(fā)展水平參差不齊等狀況，流域水資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)擔(dān)負(fù)起水資源保護(hù)的重任，聯(lián)合地方政府建立追責(zé)問責(zé)機(jī)制，當(dāng)好參謀，確保地方水資源保護(hù)部門能夠細(xì)化職責(zé)，建立高效的追責(zé)問責(zé)制度，通過有威懾力的制度帶動(dòng)職能部門把好水污染防治關(guān)，打贏水污染防治戰(zhàn)。

6.建立聯(lián)動(dòng)懲處制度

集合區(qū)域內(nèi)各地環(huán)境保護(hù)部門與公安、檢察院、法院的力量成立區(qū)域流域水污染聯(lián)防聯(lián)控懲治機(jī)構(gòu)，定期召開會(huì)議，商議聯(lián)合懲處事宜。將公檢法部門的執(zhí)法、司法力量與流域機(jī)構(gòu)的力量進(jìn)行有效銜接，遇到環(huán)境污染違法事件時(shí)，可以調(diào)動(dòng)公檢法部門的力量及時(shí)趕到現(xiàn)場，針對不同情況，采取不同措施，實(shí)現(xiàn)對違法排污企業(yè)的懲治，不僅可以有效避免流域機(jī)構(gòu)因權(quán)力有限而無權(quán)懲處流域水污染違法行為的缺陷，同時(shí)，這些部門之間長期合作，對違法排污事件的處理更熟悉，更能保證辦案質(zhì)量■