鐵路建設工程監管行政處罰裁量基準研究

黃 慧

（國家鐵路局工程質量監督中心，北京 100189）

隨著鐵路建設市場逐漸全面放開，鐵路工程建設領域的違法違規行為屢禁不止，行政處罰作為提高監督執法效果的有效手段之一，在日益增多的行政執法案件中占有重要位置。目前，相關法律法規對部分鐵路建設工程違法違規的行政處罰未作明確規定，實踐中各地做法不一，影響其實施效果。為避免行政裁量權被濫用，需要進一步加大合理規制行政裁量權的行使力度。本文針對鐵路建設工程監管領域的行政處罰裁量現狀進行分析，并就如何建立鐵路建設工程監管行政處罰裁量基準，進一步規范鐵路建設工程領域行政處罰裁量行為提出初步建議。

1 鐵路建設工程監管行政處罰裁量權現狀

1.1 行政處罰裁量權的依據

由于鐵路工程建設具有專業性強、投資大、對國民經濟影響大等特點，鐵路監管部門被賦予了較大的行政處罰裁量權。在法律依據的表現形式上，具體分為以下幾個不同層次。

（1）法律。例如：依照《中華人民共和國建筑法》第六十九條規定，工程監理單位與建設單位或施工單位串通，弄虛作假、降低工程質量的，將被處以罰款，但立法并未對罰款的具體數額做出明確規定，鐵路監管部門依法享有決定罰款具體數額的裁量權。

（2）行政法規。例如：《鐵路安全管理條例》第八十四條規定：“鐵路建設單位未對高速鐵路和地質構造復雜的鐵路建設工程實行工程地質勘察監理，或者在鐵路線路及其鄰近區域進行鐵路建設工程施工不執行鐵路營業線施工安全管理規定，影響鐵路運營安全的，由鐵路監管部門責令改正，處10萬元以上50萬元以下的罰款。”依據該條規定，鐵路監管部門享有對違法的鐵路建設單位進行罰款處罰相應的裁量權。

（3）部門規章。例如：交通運輸部《鐵路建設工程質量監督管理規定》（交通部令2015年第2號）第六十六條中，地區鐵路監督管理局依照《建設工程質量管理條例》第六十五條規定，對相應行為進行責令改正，按相應標準予以罰款。依據該條規定，雖然交通運輸部的部門規章對施工單位的違法行為做出了較《建設工程質量管理條例》更為詳細的規定，但規定的罰款數額只是一個幅度，沒有具體罰款數額，鐵路監管部門仍享有一定的裁量權。

（4）規范性文件。例如：住建部《關于印發建筑工程施工發包與承包違法行為認定查處管理辦法的通知》（建市規[2019]?1號）僅對工程轉包和違法分包做出了明確定義，處罰依據均為上位法和相關行政法規，沒有對行政處罰做出細化，鐵路監管部門依據該文件做出行政處罰時依然享有較大的裁量權。

1.2 行政處罰裁量權的具體體現

為規范鐵路工程監管的行政執法，我國已經制定了一系列法律、行政法規和行政規章，初步形成了較為完備的鐵路行政執法體系。而作為一種極為有效的管理手段，行政處罰構成上述行政立法中不可或缺的內容。通過考察關于行政處罰的現有規定可以看出，目前行政立法賦予了鐵路執法機關較大的行政處罰裁量權，主要體現在以下幾個方面。

1.2.1 罰款的數額與幅度

罰款的設定主要有以下情況。

（1）直接設定的罰款數額巨大，動輒幾十萬元乃至上百萬元。例如：依據《鐵路建設工程質量監督管理規定》第五十六條規定，建設單位超越1個資質等級將工程發包給不具有資質等級的勘察、設計、施工、監理單位的，地區鐵路監督管理局可以處以50萬元至70萬元罰款。

（2）按比例計算的處罰絕對數額巨大。因違法行為涉及的標的額基數巨大，相應地按比例罰款的絕對數額也較大。例如：依據《中華人民共和國招標投標法》第五十九條規定，招標人與中標人不按照招標文件和中標文件簽訂合同的，可以處中標項目金額千分之五到千分之十的罰款。如果招標項目金額巨大，則雖然處罰比例不大，但絕對數額亦不小。《鐵路建設工程質量監督管理規定》第五十七條規定，建設單位將鐵路建設工程肢解發包的，由地區鐵路監督管理局依照《建設工程質量管理條例》第五十五條規定，責令改正，處工程合同價款0.5%以上1%以下的罰款。鐵路工程合同價款動輒上億元乃至數十億元，按照此罰則計算處罰金額亦不小。

（3）直接設定的處罰幅度較大。例如：依據《建設工程質量管理條例》第五十四條規定，對于建設單位違法發包的違法行為，鐵路監管部門有權在50萬元與100?萬元之間確定罰款具體數額。

1.2.2 處罰種類的選擇

當前，鐵路執法機關除依法享有罰款權之外，還享有其他處罰權，如責令改正、沒收違法所得、限制或取消相應從業人員的執業資格等。此外，按照相關規定，鐵路執法機關還享有向其他行政機關提出對違法行為人進行處罰的建議權，如降低資質等級、吊銷資質證書、依法追究刑事責任等。上述處罰種類的選擇具有一定的選擇性，是否在處罰的同時采取其他的處罰種類，由鐵路行政執法機關裁量決定。

1.2.3 處罰適用條件

很多行政立法都有關于處罰實施條件的規定，如情節輕微、情節嚴重等，至于何種違法行為達到情節嚴重，何種違法行為屬于情節輕微，都需要行政執法人員根據案件的具體情況做出判斷，而這種判斷不僅需要執法人員具有相應的法律知識，還需要扎實的鐵路工程建設專業知識。

1.2.4 處罰時機、處罰程序

鐵路行政執法機關享有的處罰裁量權還涉及處罰的時機選擇——是否給予處罰，處罰的方式、步驟、順序等程序事項的選擇。這些裁量權的行使往往發生在具體的執法過程中，需要執法者根據具體案件做出決定。

綜上可知，在現有的立法背景下，如何解決鐵路工程建設領域中“同案不同罰，合法不合理”等現象，需要對鐵路行政裁量權進一步規范和控制。

2 建立鐵路建設工程監管行政處罰裁量基準的意義

2.1 規范和限制日益擴張的行政處罰裁量權的需要

在鐵路建設工程監管中，隨著社會經濟的快速發展，圍繞鐵路高質量建設，鐵路行政執法機關執法力度將進一步加強，鐵路監管部門被賦予越來越大的行政處罰裁量權，其中最為明顯的是罰款裁量權。由于鐵路建設工程量浩大，行政處罰案件涉案標的數額巨大，按照立法規定的罰款比例計算，個案中的行政罰款數額動輒幾十萬元、上百萬元，甚至上千萬元。該權力的行使若沒有任何指導、規范和約束，或者使用失當，必將極大侵害當事人的合法權益。雖然行政處罰裁量權為鐵路監管部門行政執法所不可或缺，但為落實依法行政原則有關的合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、權責統一等基本要求，極有必要對行政處罰裁量權的行使進行必要的指導，設定權力行使的原則，明確合理運用裁量權的標準，設定需要考慮的因素，提示規范的實施程序。因此，建立鐵路建設工程監管行政處罰裁量基準意義重大。

2.2 鞏固和提升行政處罰裁量權行使水平的需要

當前鐵路建設工程監管領域行政處罰裁量權的行使雖然已較為規范合理，且多數鐵路監管部門的行政執法水平已有很大的提升，但鐵路監管部門行政處罰裁量權的運用還有進一步改進的空間，突出表現在以下方面：

（1）處罰時限未得到嚴格遵守，超時限做出行政處罰決定的情況時有出現；

（2）對行政處罰程序權利告知存在一定問題，例如：未明確交代被處罰對象申請聽證的權利，未完整告知行政訴權內容；

（3）罰款裁量決定的說理普遍不充分，未明確告知做出具體罰款數額決定考慮的各種因素，罰款決定在裁量范圍內具有較大的隨意性；

（4）對行政處罰與其他行政處理手段（如責令改正）的關系認識不清，在做出處罰決定時，遺漏了必須同時適用的其他行政處理手段；

（5）在鐵路監管行政處罰權與其他監管行政處罰權的銜接處理上，存在怠于移送案件的情況。

以上問題的存在，表明鐵路監管部門對行政處罰裁量權如何規范行使需有更加明確清晰的認知，行政處罰裁量權行使亟待進一步規范。為此，有必要通過建立行政處罰裁量基準，實現裁量權行使的合理與規范。

2.3 應對日益增多行政監管糾紛的需要

在日常行政執法過程中，執法人員行使行政處罰裁量權時，容易受到行政干預、經濟利益、能力素質及情感情緒等因素的影響，行政處罰裁量權未做到規范合理運用的情況時有發生。在作為被監管對象的組織或個人法治意識逐漸增強的今天，鐵路監管部門非規范、不合理的行政處罰裁量權行使不可避免地會遭到越來越多的質疑，鐵路監管部門與被處罰對象之間的行政糾紛將會逐漸增多，其作出的行政處罰裁量決定也將更多地進入復議程序或者訴訟程序。這不但會增加鐵路監管部門的工作負擔（處理行政復議案件），而且會增加應訴壓力。依照我國《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的規定，行政復議機關和人民法院都享有對行政處罰裁量決定的監督權。《行政復議法》第二十八條規定，具體行政行為明顯不當的，行政復議機關有權撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法。《行政訴訟法》第七十條規定，行政行為明顯不當的，人民法院有權判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出行政行為；第七十七條同時規定，行政處罰明顯不當的，人民法院有權判決變更。鐵路監管部門要想使其行政處罰裁量決定得到復議機關和人民法院的支持，就必須保證在做出裁量決定時不出現任何問題和瑕疵。要做到這一點，建立行政處罰裁量基準勢在必行。

2.4 進一步規范行政處罰行為、推進依法行政的需要

當前，建立健全行政處罰裁量權基準制度是貫徹落實黨中央、國務院全面依法治國決策部署的重要舉措。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要建立健全行政裁量權基準制度，全面落實行政執法責任制。《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》明確要求，建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量的范圍、種類、幅度。《優化營商環境條例》（國務院令第722號）第六十條也做出規定，國家健全行政執法自由裁量權基準制度，合理確定裁量范圍、種類和幅度，規范行政執法自由裁量權的行使。因此，加快建立鐵路建設工程監管行政處罰裁量基準，是進一步規范鐵路工程建設行政處罰行為，推進依法行政，行政處罰中做到程序正當、量罰一致的迫切需要。

3 建立鐵路建設工程監管行政處罰裁量基準建議

鐵路建設工程監管行政處罰裁量基準的建立是對鐵路建設工程監管自我規則化的約束。其目的是限制過寬的行政處罰裁量權，保證法律適用的普遍性和公正性，但是過于細密的裁量基準也可能導致行政處罰裁量的僵化病。因此，在設定裁量基準的標準時，需要特別注意保證裁量的規范化和科學化等。建立鐵路建設工程監管行政處罰裁量基準，需要遵循合法性、合理性、科學比例、公正公開的原則，確保制定的行政處罰裁量基準能夠在同等案件情況下責罰相當、前后一致，平等地適用于行政相對人。建議鐵路建設工程監管行政處罰裁量基準的建立按以下程序進行。

（1）按照法律—行政法規—行政規章的位階順序，全面詳細地收集、整理鐵路工程建設領域方面的立法文件，為行政處罰裁量權的分析確定提供文本基礎。

（2）按照行政處罰的理論界定標準，鑒別、梳理出鐵路建設市場立法文件中所有涉及行政處罰權力的立法條文，明確需要具體分析的對象。

（3）按照行政裁量理論對行政裁量權的表現形式進行歸納，并對相關行政處罰條款的內容進行分析，確定鐵路監管部門行政處罰裁量權的不同存在狀況或具體表現形式，從而明確鐵路監管部門實施鐵路工程建設行政處罰的權限。

（4）按照法律—行政法規—行政規章的位階順序，梳理鐵路行業現行法律法規中的一些模糊條款和彈性規定，分析上位法對行政處罰裁量權是否做出規定，從而確定在現有行政立法中，針對不同違法行為是否已經建立了處罰裁量基準；如果已經建立了處罰裁量基準，是否還有進一步細化的空間。

（5）針對確實需要建立或者進一步細化處罰裁量基準的不同情況，按照一定的標準，提出如何建立和細化裁量基準的建議，并最終形成規范性文件。

（6）在建立鐵路建設工程行政裁量基準的同時，可開展行政處罰裁量權行使的指導案例建設，通過對實際發生的行政處罰案例的收集、整理和分析，明確當前鐵路行政處罰裁量權行使的狀況、存在的問題，為裁量基準的建設提供參考，并為一線執法人員提供指導案例。

4 結語

規范行政裁量權的核心是裁量基準，其是一種解釋性行政規則，亦是行政機關和行政執法人員依職權對法定裁量權具體化的控制規則；同時也是把雙刃劍，運用得當可以一定程度上消除行政處罰的隨意性，相反地也可能由于執法人員運用過程中過于僵化，從而使設立裁量權的初心——行政執法的靈活性大打折扣，出現與實際不符的行政處理決定。行政處罰裁量基準制度只是規范行政處罰的一個手段，為正確處理行政裁量權與裁量基準之間的關系，使行政處罰更規范、更公平、更合理，相關部門應及時總結提煉處罰裁量實務經驗，根據實際情況適時增加處罰裁量因素，進而調整處罰裁量基準，提升行政執法水平，大力推進依法行政工作。