基于協同視角的京津冀科技資源優化配置機制構建

李 梅，孫艷艷，胡嫣然，張 敏

（1.北京市科學技術情報研究所，北京 100044；2.天津圖書館，天津 300201）

科技資源是國家發展的重要戰略資源，對其進行優化配置是各地區科技管理和科技政策工作的核心問題［1］。經濟體制改革的核心任務，實質是資源配置方式的選擇與不斷完善，在協調好計劃和市場配置方式的基礎上構建更加完善的要素市場化配置的體制機制。近年來，京津冀區域科技資源規模已經有了較大增長，科技資源在推動科學研究、促進企業和產業創新能力提升方面的作用日益凸顯，但是地區間科技資源配置規模、配置結構、配置方式等仍存在很大差距，影響著區域科技資源配置能力及協同效應增強。京津冀科技資源配置是一項復雜的系統工程，涉及到多個維度和層面，通過系統組件與環境的協同效應提升區域創新要素配置效率。長期以來，京津冀各地區間的行政壁壘導致三地形成相對獨立運行的配置機制系統，科技資源配置機制之間的相互關聯程度不緊密，迫切需要協調好政府與市場的關系，以系統的視角去研究和構建多維度、多層次的科技資源優化配置機制，引導資源要素跨區域流動，促進科技資源合理分配和重組。這對實現科技資源供給側結構性改革，提高京津冀地區科技資源利用效率具有重要意義。

1 文獻綜述

20 世紀80年代以來，研究者們十分關注科技資源的配置問題，研究主要集中在宏觀政策、區域效率和微觀主體層面：宏觀政策方面主要圍繞政策對科技資源配置的影響、作用、效果等開展研究；區域效率層面主要是基于CCR-BCC 模型、BPANNIGA 方法、遺傳算法等模型方法，開展區域科技資源配置效率和配置水平評價、配置能力測算以及區域科技資源差異和配置模式等方面的研究；微觀層面主要以企業為主體開展，以其研發資源的優化配置為目標，從多個視角影響配置主體行為的影響因素進行分析［2］。效率研究一直是科技資源配置問題的研究熱點，不少學者采用統籌學等方法建立決策模型，探討科技資源配置效率和效度，如宋秋韻［3］基于CCR-BCC 模型對我國中部6 省科技資源配置效率進行了評價，認為培育科技創新的思想意識、創造適宜的科技創新環境、引進培養高級專業技術人才和集聚科技創新隊伍、加大科技資本投入力度是提高區域科技資源效率的重要路徑；鄭潔紅等［4］采用遺傳算法測算了我國近10年的科技資源配置效率，揭示了全國科技資源配置總體發展趨勢和規律；彭建升［5］采用BPANN-IGA 方法測算出最優的科技資源投入產出組合策略，發現高的科技資源配置效率要求科技人員精英化、科研機構精簡化、經費投入精準化、資源配置市場化和產出更具有創新性的產品。

從概念和內涵來看，周寄中［6］認為科技資源配置是科技資源在不同時空上的分配和使用，包括配置規模、配置結構和配置方式等；丁厚德［7］認為科技資源配置是科技資源按需求的方向實行分配與組合，并努力使科技資源的運用達到節約、高效、創新的優化配置目標，其中配置主體是主導性要素，包括調控管理主體（宏觀分配）和實施執行主體（微觀組合）；徐巧玲［8］認為區域科技資源配置帶有明顯的區域特點，其配置過程要受到國家和其他地區配置的影響。而科技資源優化配置是指為了實現組織的戰略目標，科技資源配置主體通過運用相關的政策法規及其他學科的理論與工具，對科技資源進行科學開發和利用，實現效率和效能最大化的過程［9］。

科技資源配置機制是通過多種社會經濟機制的耦合作用，將科技資源在各種不同使用方向之間有效配置，它是調節資源使用的數量、規模、結構、布局等各方面的一種社會經濟機制。相比配置效率、配置模式等方面研究，已有研究中對科技資源配置機制方面研究較少，有學者從市場機制、運行機制、整合機制和協同機制等方面進行了探討。政府和市場作為兩種基本資源配置方式，一直是學術界關注的重要問題。早在1988年，李捍平［10］從政府調節機制、市場調節機制以及這兩種機制的聯系探討了研發經費配置機制問題，認為政府調節機制是以彌補市場機制失效和不足為主要目的，兩種機制在各自的空間范圍內起著主體作用和占有支配主體位置，當政府調節機制超越其固有的范圍和幅度時，研發經費配置的效果是令人沮喪的，要去關注科技成果的潛在需求和市場的供求狀況。張帆［11］認為科技資源配置方式包括計劃配置、市場配置和計劃與市場混合配置方式。李健等［12］從科技資源集聚角度提出了“政府-市場”有區別聯合配置模式，并從協同創新角度提出了科技資源共享式管理模式。有些學者圍繞市場配置機制開展了研究，如劉玲俐［13-14］從微觀行為主體視角研究了科技資源配置主體與客體的相互作用機制，又從市場、制度和文化等方面對科技資源配置機制進行了分析，強調了市場配置機制對創新要素流動、供給等方面的重要作用。也有學者從科技創新路線視角提出了“政府-市場”科技資源配置協同機制，并研究在不同的階段政府與市場的角色定位和作用［15］。由此可見，如何處理好不同時期、不同環節中政府和市場兩大配置方式的關系，理清科技資源配置系統中各組成要素之間的相互作用是區域科技資源配置的關鍵。

京津冀是我國科技資源最為密集的地區之一，是國家戰略布局的重點區域。長期以來，京津冀地區科技資源配置具有明顯的分化與極化特點，不平衡不充分的發展問題極為顯著。目前，京津冀科技資源配置相關文獻較少，主要集中在科技資源配置效率評價、科技資源共享、科技資源配置現狀與對策等方面，對配置機制方面的研究更是甚少。可以發現，相對于京津冀協同發展的需要，涉及科技資源配置機制的研究廣度、深度需要進一步深化。

2 協同視角下京津冀科技資源配置系統分析框架

依據系統理論和協同理論，京津冀科技資源配置系統作為一個開放的社會經濟系統，由配置目標、配置主體、配置客體、配置環境、配置方式與機制等模塊關聯和相互作用構成（見圖1），具有整體性、關聯性和動態平衡性等基本特征。區域中人、財、物、信息等科技資源作為客體要素分布于企業、大學、科研機構、服務機構等協同創新主體中，政策、市場、文化等是區域科技資源配置的環境要素，主體、客體與環境要素間產生各種交互作用，呈現各自獨特發展形態的區域科技創新生態系統［16］。

其中，配置主體是指創新活動主體和調控管理主體，配置客體是主體作用的對象，包括人力資源、財力資源、物力資源、信息資源等，在相關政府部門的支持和宏觀調配下，企業、大學、科研機構和服務機構協同作用，有助于知識生產活動產生的成果從理論形態向現實生產力形態轉化［14］；配置環境涉及國家戰略實施、區域制度政策、科技市場供求、社會文化氛圍，國家創新驅動發展、京津冀協同發展、北京國際科技創新中心建設等戰略實施對京津冀科技資源配置起著重要引導和支撐作用，而技術市場是科技需求和供給之間的橋梁，京津冀三地的相關制度和政策規范著科技資源配置行為，其供給差異將產生不同的科技資源配置路徑，社會文化氛圍則對科技資源配置行為起著潛移默化的引導作用。

從系統與協同角度，京津冀科技資源優化配置機理體現為：立足京津冀協同創新共同體構建和北京非首都功能疏解視角，企業、大學、科研機構、服務機構和相關政府部門等科技資源配置主體在國家戰略實施、京津冀三地制度和政策銜接、科學技術市場供求、社會文化氛圍等環境作用下，通過實施產學研合作、資源空間優化配置、創新環境協同提升、科技成果市場化推進、科技創新服務聯動等科技資源配置行為，對科技人力、財力、物力、信息等四大類科技資源進行配置，基于資源利用效率的提高、成果產出數量的增加、成果質量水平的提升、成果轉化效率的提高，推進京津冀科技資源優化配置，實現創新鏈、產業鏈、服務鏈融合發展，從而提升價值鏈的整合與協同能力。

圖1 京津冀科技資源優化配置系統分析框架

3 京津冀科技資源優化配置機制構建

構建京津冀科技資源優化配置機制，須理清不同機制模塊的相互關系，以提高科技資源配置效率為目標，以跨區域協同為著力點，充分發揮政府和市場“兩只手”的作用，從協同發展視角構建包括主體、空間、環境、市場、服務等多維度的京津冀科技資源優化配置機制，高質量推動京津冀協同創新發展。

3.1 京津冀科技資源配置機制的構成

在京津冀科技資源配置系統中，企業、大學、科研機構等微觀行為主體是基本組織單元，他們之間通過產學研合作實現對有限科技資源的整合和高效運轉，能夠集中力量將科技資源向企業創新主體傾斜，成為京津冀科技資源配置系統的“內核”。產學研強化機制是京津冀區域科技資源優化配置機制中最基礎最核心的部分，與其他機制相互影響、相互作用。

政府作為計劃配置方式的主體，一方面通過科技資源空間優化機制不斷優化科技資源的空間布局，加快推動科技資源要素的空間流動，使得科技資源空間結構日趨完善，有效破解當前京津冀科技資源空間不平衡狀態；另一方面通過戰略協調推進、政策評估反饋、協同創新文化構建等措施營造良好的創新環境，引導科技資源在不同產業、不同領域、不同活動主體、不同時空間合理分配，打造跨區域科技創新生態圈?？萍假Y源空間優化機制和創新環境協同提升機制從宏觀層面調控和支撐京津冀科技資源配置系統健康發展。

市場作為科技資源配置的決定性因素，一是以科技成果市場化為主要抓手，通過市場對接機制、定價機制、競爭機制、共享機制等機制群的構建推動技術市場與資本市場聯動發展，實現科技與經濟的深度融合發展，緩解科技成果向現實生產力轉化不力、不順、不暢的痼疾，加快京津科技成果向河北落地轉化；二是通過構建科技創新服務聯動機制，如科技資源共享共建機制、科技資源精準服務機制等，促進跨區域科技資源共享利用、創新要素布局和生產力布局相匹配，實現創新資源在京津冀地區不同創新主體、不同創新領域和不同地區的合理分配和重組［17］，形成區域協同創新合力?？萍汲晒袌龌七M機制和科技創新服務聯動機制是京津冀深化供給側結構性改革和提升配置效率的關鍵。

3.2 京津冀科技資源配置機制的運行

京津冀科技資源配置機制由產學研強化機制、科技資源空間優化配置機制、科技成果市場化推進機制、科技創新服務聯動機制、創新環境協同提升機制等五大機制群構成，每個機制群之間既獨立又聯系，共同支撐著整個資源配置體系的運行。京津冀科技資源優化配置機制群以企業、大學、科研機構、服務機構和政府部門等為配置主體，以產業技術聯盟等組織、協同創新平臺、共享服務平臺、園區等產業化平臺為載體，通過產學研合作、科技資源空間優化、創新環境協同提升、科技成果市場化、創新服務聯動等協同機制，以產業鏈創新鏈融合發展、推動區域和產業協同創新為目標。其中，政府以項目和政策為推動力量，金融機構以投融資為支持力量，中介機構以輔助性推動為主，實現政府、企業、大學、科研機構、金融機構、中介機構等多元主體的全面參與。如圖2 所示。

圖2 京津冀科技資源配置機制構成及運行框架

4 京津冀科技資源配置機制構建中存在的問題與對策建議

4.1 主要存在問題

京津冀協同發展戰略實施6年以來，京津冀三地通過促進創新要素流動和主體互動、提升科技資源整合及服務能力、營造良好創新環境，不斷優化區域科技資源配置，推動區域協調發展。以中關村國家自主創新示范區為例，截至2019年，中關村企業在津冀兩地建立分支機構累計達8 065 家，相比2014年增加了6 533 家，年均增長約40%，與津冀共建園區達20 多個，還支持創新型孵化器、加速器等在津冀兩地設立分支機構，開展創業孵化服務，加快促進北京創新成果在津冀地區轉化應用［18］。但是跨區域、跨領域科技資源優化配置機制還不夠完善，具體分析如下：

（1）跨區域產學研合作機制亟待加強。由于京津冀各地區科技資源分布與區域經濟發展水平不均衡，創新活動的集聚度高于經濟活動集聚度，加上地區之間長期各自為政，產學研合作機制缺乏統籌設計和系統性，導致跨區域產學研合作難度大、關系松散、動力不足、模式不穩定等問題。

（2）政府在科技資源配置中的作用有待增強。在我國以及京津冀當前發展階段，政府對優化區域科技資源配置發揮著重要作用?？萍假Y源空間優化配置機制和創新環境協同提升機制作為政府宏觀調控的兩個“翼”，一方面，空間集聚動力機制、空間決策與評估機制等關鍵機制的不完善影響著創新要素的空間轉移和流動，尚未形成分工協作、聯系緊密的協同創新空間網絡格局；另一方面，京津冀尚未形成健全的區域創新政策體系，例如國家層面的京津冀區域政策框架仍處于形成階段，三地聯合出臺的創新政策相關溝通機制以及政策執行機制不夠完善，各地區政策銜接程度有待提高。

（3）市場在科技資源配置中的決定性作用發揮不充分。處理好政府和市場的關系、健全市場配置機制是當前京津冀科技資源優化配置的突破口。一是京津冀地區科技成果市場化存在科技創新中游環節脫節現象。通常高校院所投入大量的人力、財力和物力研發出來的創新成果無法轉化成實際能夠被企業采用的新技術和市場所需的產品，即科技成果轉化率不高，造成了科研成果的嚴重浪費；加上河北在對接京津的過程中存在承接科技成果孵化轉化的配套能力薄弱、創新主體間聯系渠道不暢、細化措施跟不上、政策體系不完善等問題，使得科技成果轉化不力、不順。二是創新服務聯動機制尚不完善。京津冀科技服務業發展存在落差較大、信息不對稱，導致供需對接不暢和跨區域創新服務能力整體薄弱，制約著要素流動和創新能力支撐。

4.2 對策建議

基于以上存在問題分析，本研究提出以下幾點建議：

（1）以產學研合作強化機制為核心提升科技資源配置效率。產學研合作機制的關鍵是合作模式創新，產學研合作模式直接決定著科技成果轉化的路徑和效率。一是在國家層面加強跨區域產學研合作頂層設計，削減城際邊界的負向影響，推動相關政策制定和落實；完善構建協同創新平臺、共建聯盟、共建園區等運行機制，促進京津創新要素與承接地有效整合，加快跨區域資源要素流動。二是探索基于產業鏈和創新價值鏈的跨區域產學研合作模式，圍繞產業鏈布局創新鏈，促進產學研深度融合；深化三地重點領域合作，共同加強創新平臺建設，構建分工協作的跨區域產學研合作網絡。三是健全技術創新市場導向機制，加快人才、資本和技術交易市場一體化進程，建立以市場為導向的產學研合作技術創新體系。

（2）以空間配置機制為推動力加快形成科技資源空間網絡布局?？臻g優化配置機制的關鍵是提高區域全要素生產率、加強空間配置的動力機制、增強河北重點地區空間集聚效率。一是政府建立適宜的全要素生產力形成的制度環境和政策微調機制，縮小三省市間的差距，尤其是河北應通過改善技術市場交易、基礎設施、人才流動等方面的政策提高潛在全要素生產率、提升空間集聚動力，為創新資源存量和結構優化提供保障。二是加快促進京津冀協同創新空間網絡格局形成，以非首都功能疏解和雄安新區建設為契機構建“北京國際科技創新中心—科技創新發展組團—重點產業帶（功能區）—平臺載體”四級聯動科技創新體系，優化京津冀科技資源空間結構，加快形成分工協作、聯系緊密的協同創新空間網絡格局。

（3）以科技成果市場化推進機制為驅動力發揮市場導向作用。科技成果市場化是京津冀科技資源市場配置的重要環節。近年來，京津冀科技成果市場化雖取得顯著成效，但內在動力不足，科技創新需求不明確，加上河北的承接、孵化能力相對薄弱，影響著跨區域科技成果轉化與市場化進程。一是完善跨區域科技成果產業化運行機制，包括優勢科技成果轉化的政策體制、以實現科技成果快速產業化為目標的運行機制等，推動創新成果轉化與應用。二是京津冀各資源配置主體間構建協作交流和利益分配機制，構建以市場為導向的科技成果轉化利益分配機制，明確各方責任和利益，實現合作共贏。三是加快構建科技成果轉移的協調機制，建立研發機構與社會化技術轉移機構的協作機制，提升技術轉移專業化服務能力；充分發揮京津冀科技成果轉化聯盟、京津冀科技成果轉化創業投資基金的作用，協調整合三地科技成果轉化。四是健全以價值為導向的科技成果轉化激勵機制，通過試點推進科技成果混合所有制改革，拓展技術股與現金股相結合的科技成果轉化激勵機制等，激發科技成果轉化主體活力。五是培育一批以服務京津冀區域創新為任務，以市場為導向、科技創新為引領、支撐產業發展為目標的新型研發機構，加速科技成果產業化，提升區域創新能力。

（4）以科技創新服務聯動機制為支撐加強供需精準對接能力。目前，京津冀科技服務業發展落差大、供需精準對接不順、跨區域性服務機構尚不成熟等問題凸顯，迫切需要構建跨區域服務聯動機制，助力區域科技資源配置效率提升。一是加強政策對接與實施聯動機制，通過制定《京津冀科技服務業協同發展規劃》《京津冀區域創新服務框架協議》等政策措施，統籌整合區域內服務資源，明確發展目標和方向，完善合作協調制度和機制，促進三地政策銜接和聯動。二是構建以供需精準對接為目標的跨區域聯動服務機制，通過搭建京津冀科技資源數據中心和精準服務平臺，整合、重組三地科技資源信息，促進供需雙方精準對接。三是建立科技服務業鏈條的對接和分工協作機制，通過成立跨區域的科技服務業協會、科技創新服務聯盟組織等，將服務機構有效地組織起來，推動京津冀科技服務業鏈條有效對接和分工協作，推動京津冀科技服務業集群發展。

（5）以創新環境協同提升機制為保障構筑健康的創新創業生態體系。地區間創新環境的異質性影響著京津冀區域協同創新發展。當前，京津冀尚未形成健全的區域性創新創業生態體系，例如三地政策差距大且銜接程度不高，跨區域創新合作機制有待完善等。一是三地政府合作，加強區域基礎層次網絡建設，聚焦重大科技發展需求，進一步優化區域創新布局，超前規劃布局基礎研究、應用基礎研究、國際前沿技術研究和科技成果轉化；聚焦三地主導產業領域，鼓勵企業和科研機構搭建跨區域研發平臺、專業化平臺、虛擬化集群網絡等，推動建設和完善協同式創新、集群式研發的創新生態鏈。二是鼓勵企業基于自身需要構建跨區域的基礎層次網絡以及組織層次網絡，完善創新服務體系。三是通過戰略協調推進機制、協同創新文化機制等多種機制的組合構建，逐漸完善京津冀創新政策體系和創新文化協同發展，為構筑健康的區域創新創業生態體系提供保障。四是持續推進京津冀“放管服”改革協同發展，加強三地政府服務體系建設、“互聯網+”政府服務、公共資源交易、政府熱線等領域協同，提升區域治理能力現代化水平；以北京“兩區”建設為契機，構建京津冀協同發展的高水平開放平臺，帶動形成更高層次改革開放新格局。

5 結論

區域科技資源配置是一個龐大的系統工程，是區域內配置主體、配置客體、配置環境、配置方式與機制等各模塊相互影響、相互作用的結果，當然，每個機制之間有著千絲萬縷的聯系。對于京津冀科技資源配置而言，除了配置效率不高、配置結構失衡、配置機制不靈活等普遍問題之外，還涉及到跨區域協同問題，使得京津冀科技資源配置更加復雜和難度加大，必須以系統和協同的視角去看待并分析，剖析主要矛盾和關鍵問題。本研究構建了科技資源配置分析框架和5 個維度的科技資源優化配置機制群，圍繞區域科技資源分布不平衡、統籌乏力、計劃調控和市場配置協調等關鍵問題點，以政府和市場為兩大配置手段，以產學研合作強化為核心，以資源空間配置為推動力，以成果市場化為驅動力，以服務聯動為支撐，以創新環境提升為保障，系統研究京津冀科技資源配置機制總體藍圖，希望為決策者和相關研究人員提供參考依據和啟發。