基于多層次社會資本參與的地質災害隱患點工程治理模式研究*

王明旭

(1.惠州市自然資源局 地質環境監測站，廣東 惠州 516003；2.南昌大學 公共管理學院，江西 南昌 330029)

0 引言

地質災害防治關乎人民群眾生命財產安全，地質災害隱患點是潛在的安全威脅，其綜合治理需要資金投入，尤其是工程治理或避險搬遷更是需要大額資金的保障。為了早日消除地質災害隱患點，需要多方資金保障[1]，不能僅僅依賴本地財政資金。為了更好地籌措資金，需要引入社會資本參與，并建立相應參與機制，實現社會資本參與的可持續發展。目前對于民生公益項目引入社會資本，解決的主要是投融資問題，如BOT[2]、BT[3]、TOT[4]、TBT[5]和PPP[6]等投融資模式，這些模式均已有相關研究。有研究指出：擔心政府和社會資本合作協議爭議的管轄問題存在爭議，不利于政府和社會資本合作糾紛的解決[7]，包括地方政府的契約精神也會直接影響社會資本與政府之間的合作，故有必要建立政府信用評估體系[8]。在引入社會資本的具體實施過程中，已有較成熟的操作模式，如某地方政府在招商時引入社會資本對采煤沉陷區土地進行治理工程規劃、勘探、設計、施工，待評估驗收后，收儲及出讓土地，并從出讓費用中列支政府預算，沖抵社會資本投入和保有一定的經濟效益[9]。

全國各地自然地理條件不同，地質情況也千差萬別，受強降雨影響而誘發的地質災害隱患點類型、規模和數量也不一樣。對于在冊的地質災害隱患點，可采取群測群防方式加強日常巡查；待資金到位后，采取工程治理、避險搬遷、專業監測等方式開展相關工作。對于地質災害隱患點的工程治理費用，目前各地主要依靠當地財政資金，并爭取上級財政資金支持的方式解決；但是一些地方財政資金緊張，治理資金無法一步到位，甚至有存量的地質災害隱患點近三年甚至五年都無法完全解決工程治理費用。因此，針對地質災害隱患點治理，需要提出更加有效的治理工程收益分配機制或模式，以吸引各方資金投入[10]。建議采取地質災害隱患點治理“誰受益誰分擔部分資金”的方式或引入社會資本受益分配的方式籌集治理資金。

1 地質災害隱患點綜合治理困境

1.1 綜合治理責任主體的認定未細化

地質災害隱患點的責任認定，按照相關規定應由縣級以上自然資源主管部門組織相關專家進行認定。如果地質災害隱患點已經形成，僅單純認定為地質災害隱患點，而沒有明確治理責任，且未對責任進行細化，如相關費用的分擔，是很難有效督促責任人做好地質災害隱患點治理的。

1.2 綜合治理資金缺乏

地質災害隱患點的綜合治理，無論是專業監測，還是工程治理或避險搬遷，都涉及資金的保障問題。當前普遍采用財政資金進行綜合治理，受當地財政狀況影響，所需資金無法全部滿足，且沒有形成多方籌措資金的有效機制，導致地質災害隱患未能及時消除，一旦出現強降雨天氣，將嚴重威脅周邊群眾的生命財產安全。

1.3 缺乏治理后的利益點挖掘

無論是由自然因素引發的地質災害隱患點，還是由人為因素或工程活動引發的地質災害隱患點，綜合治理后和治理前的土地使用收益發生了變化，需要構建安全威脅解除后的利益共享機制。如僅關注解決地質災害隱患點治理問題所耗費的資金，而不站在地質災害隱患點消除后的受益角度看待問題，就容易忽視地質災害隱患點消除后的利益點挖掘。

1.4 受益方的責權不明晰

對地質災害隱患點進行工程治理后，涉及受益方責權的歸屬問題。基于受益方，不同的地質災害隱患點會產生不同的治理費用，應據此體現受益方的責權大小。完全由受益方出資的，自然資源部門主要負責監管治理工程的質量、是否符合生態修復指引要求(沒有指引的地方重點檢查與周邊環境的協調性)等；如果由政府財政出資，按照利益共享機制，政府財政出資部分的利益共享點也應有所體現。如果這個問題沒有理清，不僅不利于社會資本的進入，而且也不利于產生地質災害隱患點消除的內生動力。因為對于人為或工程原因引發的地質災害隱患點，理應由受害方提出訴求，通過雙方協商或訴諸法律的方式解決。對于自然因素引發的地質災害隱患點的治理資金，根據《地質災害防治條例》，由當地政府納入財政預算。這就涉及兩個方面的問題：一是政府完全有能力通過財政投入開展全部地質災害隱患點的綜合治理；二是政府財政資金無法滿足一定時間內地質災害隱患點綜合治理經費，這時地質災害隱患點將會長時間存在，形成兩難境地。這兩種情況涉及兩種責權方式：第一種是政府無責型，通過綜合治理，特別是通過工程治理消除了地質災害隱患點；第二是政府擔責型，無法解決財政資金進行綜合治理，這就需要加大群測群防工作力度，盡全力避免地質災害隱患點在強降雨作用下被誘發成地質災害的風險。這里容易忽視地質災害隱患點受影響群眾的責任問題。

2 引入社會資本參與地質災害隱患點工程 治理

對于地質災害隱患點，自然資源部門應掌握工作的主動權，邀請地質災害防治方面的專家進行責任認定。按照“誰引發誰治理，誰受益誰治理”的原則，如果各相關方不認領，在地質災害防治專家認定后，直接報當地政府進行責任壓實。工程治理是根治地質災害隱患點的有效方式之一，因此主要從工程治理角度對引入社會資本開展地質災害隱患點工程治理的可行性進行探索。

2.1 群眾分擔治理資金

如果政府財政無力承擔全部的地質災害隱患點治理費用，可以按照“誰受益誰治理”的原則，建立政府和地質災害隱患點所涉群眾共同分擔的機制[11]。根據治理后的受益特點，制訂治理資金分擔方案。所涉群眾的資本參與，可以參照征地拆遷補償辦法，制訂相應的分擔標準，按照認定分擔的資金支付分擔費用。具體支付方式可以參照商品房購買方式，實現一次性分擔支付和月供分擔支付。支付完畢后頒發分擔費用證書，作為受益分享的依據。

2.2 募集資金抵扣個人分擔責任

由所涉群眾募集資本參與，可以抵扣個人分擔責任。對于地質災害隱患點的工程治理費用，如果能夠通過募捐或贊助方式募集到資金，可以相應抵扣個人分擔責任，并享有工程治理結束后通過個人分擔支付方式享有的全部權益。

2.3 社會商業資本投入

社會商業資本，由企業投入。地質災害隱患點工程治理后，涉及幾個方面的利益點：一是社會責任分擔機制所需承擔的治理費用；二是地質災害隱患點消除后的土地價值潛力挖掘，通過倡導所涉土地所有權和使用權的分離，挖掘土地的商業價值，如廣告位的使用權、建設倉庫等，構建PPP的融資模式；三是將符合條件的地質災害隱患點的工程治理納入“三舊改造”的政策傾斜范圍，利用社會資本對土地價值進行再開發。

2.4 公益基金合作

爭取公益基金的投入，需要與相關公益機構聯系，商定具體的公益基金資助方式。由自然因素引發的地質災害隱患點的工程治理，本就具有公益屬性，通過與相關公益基金機構對接，引入公益基金參與到地質災害隱患點的工程治理中。

2.5 熱心公益企業家捐贈

號召熱心公益的企業家捐贈，在具體的捐贈推介中，地質災害隱患點要形成完整的概況介紹、資金缺額、工程治理效果等信息，并能夠通過一定的方式宣傳社會正能量，使捐贈人能夠明白其捐贈對地質災害隱患點的消除所能產生的社會效益，這樣才能更好地激發熱心社會公益的企業家投身于地質災害隱患點的治理。

2.6 通過眾籌公益平臺募集資金

眾籌方式主要是互聯網眾籌，如輕松籌等。由自然因素引發的大型地質災害隱患點具有公益屬性，如果該隱患點潛在經濟損失較大，受此威脅的群眾較多，可以借助眾籌平臺籌措社會資金。但如何提高眾籌平臺的參與積極性，需要權衡各參與方的利益平衡點。

3 結語

地質災害隱患點的綜合治理涉及大額資金支出，如果能夠進一步細化責任、挖掘工程治理后的利益點，引入多層次社會資本開展地質災害隱患點工程治理，構建相關機制，使其走上可持續發展道路，既能有效監管地質災害隱患點防治工作，又能解決其綜合治理的內生動力問題。