當代資本主義國家的新福利風險：表現、原因與應對*

冉 昊

二戰后，資本主義國家為了給工人階級提供民生“兜底”和基本生活“安全網”，開始建設福利國家。因此，福利國家自誕生之日起，就具有抵御社會風險的基本職能。經過半個多世紀的發展，資本主義國家無論是內部階級關系還是外部所處環境，以及它要面對的各種政治經濟社會風險，都在發生變化，而其“抗風險”的基本職能卻沒有變，但這種“風險”卻在不斷發生變異。資本主義國家的福利風險經歷了怎樣的變異？當前的“新福利風險”在福利國家發展現階段出現的根源是什么？資本主義國家如何通過改善福利政策加以應對，以實現其自我調整？本文將圍繞上述問題進行分析。

一、從“新社會風險”到“新福利風險”：當前資本主義福利國家面臨的新挑戰

福利國家發展早期，福利國家要為因戰爭失去生活能力和就業能力的人提供基本生存保障，保護社會弱者基本權利，這些屬于傳統社會保障所包含的基本內容，被稱為“老社會風險”(Old Social Risks)。進入21世紀，福利國家經歷了“后工業社會”，甚至不少逐步進入了后“后工業社會”，除去老社會風險之外，諸如傳統的工作和家庭的平衡被打破、產業結構發生變化帶來的社會不安定因素、不同類型技術工人的就業風險、單親家庭的驟增、女性家庭責任的缺位等等，儼然成為福利國家在新世紀之際亟待解決的新問題，這些問題被瑞士洛桑大學教授朱利亞諾·波諾里(Giuliano Bonoli)歸納為“新社會風險”(New Social Risks)。(1)Bonoli G,“The Politics of the New Social Policies: Providing Coverage Against New Social Risks in Mature Welfare States”, Policy and Politics, 2005,33(3):431-449; Armingeon K and Bonoli G(eds),The Politics of Post-industrial Welfare States, Routledge,2006.

然而，從“新社會風險”的提出至今，過去了十余年，資本主義世界又發生了很多“大事件”——金融風暴席卷全球、經濟普遍不振、英美“黑天鵝”事件為代表的局部逆全球化運動、民粹主義思潮的死灰復燃、“黃背心”運動席卷歐陸、新冠肺炎疫情不斷……如今的資本主義國家面對的是與新老社會風險時期截然不同的格局。可以說，伴隨著資本主義福利國家的不斷演進，它所面臨的社會風險也在不斷更新，而相關的學術研究卻并未跟進。(2)國內目前已知關于“新社會風險”的研究大致有三種視角：一是宏觀理論研究角度，以“新社會風險”作為理論切角來觀察西方福利制度的變遷與社會政策轉型；二是中觀制度視角，尤其是“新社會風險”對西歐國家工會制度產生何種影響；三是微觀具體政策層面，新社會風險對歐洲福利國家的家庭政策產生了何種影響。各自代表性研究參見岳經綸、顏學勇：《走向新社會政策: 社會變遷、新社會風險與社會政策轉型》，《社會科學研究》2014年第2期；李姿姿：《新社會風險:當代社會政策研究的新視角》，《社會科學》2010年第9期；余南平、梁菁：《新社會風險下的西歐國家工會》，《歐洲研究》2009年第4期；張孟見：《新社會風險下的家庭政策: 歐洲經驗與中國關照》，《黨政視野》2015年第11期。

筆者認為，當今資本主義國家，從社會風險視角而言，面臨著由新社會保障風險、新社會政策風險、新勞動力風險和新家庭風險所組成的“新福利風險”，(3)“新福利風險”的概念目前在西方福利研究學界尚無此表述，但有福利國家的“新(老)政治學”等表述，但與筆者所提的“新福利風險”的內含全然不同。參見P.Pierson, ed., The New Politics of the Welfare State, Oxford University Press, 2001。而“新福利風險”的概念在國內也是第一次提出，用以對當前福利國家的福利政策與風險關聯性的分析。以往關于兩者關系研究的論文也不多，代表性論文參見徐延輝：《福利國家的風險及其產生的根源》，《政治學研究》2004年第1期。它從各個層面對資本主義福利國家的發展構成了全新的挑戰，資本主義國家也必須與時俱進，通過福利政策的不斷調整來應對這些“新福利風險”，以確保其社會發展的基本穩定。

表1 資本主義福利風險的變異

1.難民潮催生新社會保障風險。

2015年開始，受戰亂影響，西亞、北非地區涌現大量難民，他們為了躲避戰爭和饑荒，不顧艱險遷徙到歐洲，形成二戰以來歐洲最大的難民潮。這股難民潮的影響是多方面的，如政治動蕩與社會不安定，然而其中一個重要卻容易被忽視的后果，是對資本主義國家長期以來的福利政策構成沖擊，從而造成了這些傳統福利國家出現新的社會保障風險。

表面上看，這股移民潮似乎可以給歐洲福利國家帶來新鮮而年輕的勞動力，從而改善資本主義國家近年來出現的低端勞動力就業市場供給不足的問題。相關統計顯示，2015年從中東地區進入歐洲的難民達150萬人，2016年或達300萬人。(4)《2016年歐盟難民總數或達300萬》，2015年12月31日，http://news.xinhuanet.com/world/2015-12/31/c_128585501.如此數量的群體，對勞動力市場供給側的潛在改善似乎是顯而易見的。21世紀之后傳統福利國家出現的諸多“新社會風險”中，就包含了技能和被社會淘汰技能的工人的生計帶來新問題。原因在于傳統的制造業所需要的技術，逐漸被服務業所需要的新技術所取代。而那些擁有較低技術含量和過時技術的工人，則成為失業的主力軍。當下涌入歐洲的難民，其年輕勞動力部分恰恰有可能彌補這種勞動力結構性缺失。

然而深層次問題在于：其一，難民準入審核漏洞使其進入勞動力市場后成為不安定因素。例如不少難民選擇迂回從邊檢控制較松的東歐國家如匈牙利(同屬申根簽證國家)進入歐洲，再輾轉到德國、法國等資本主義發達國家，這其中裹挾了相當數量的“問題”難民，如犯罪前科人員、政治異見分子等，給這些國家帶來社會潛在不安定因素。

其二，對難民構成的社會保障機制難以在短期內完善。以普惠制社會保障為例，德國經濟最發達的巴伐利亞州，每月為每個成人難民提供140歐元的低保補助，以此推算巴伐利亞州在未來兩年在難民方面的財政支出將超過10億歐元。(5)劉益梅：《難民危機與歐洲民粹主義崛起探析》，《學?！?016年第4期。這種純粹消耗性社會保障機制顯然不是長久之計。

其三，難民潮有可能造成部分福利國家新的政府財政負擔，從而加劇福利風險的概率。德國作為歐盟難民接收大國，2015年接納難民的花費就已超過100億歐元，在2016年還將花費100億歐元應對難民問題。(6)《〈歐洲難民危機專題研究報告〉——歐洲難民安置難點問題主要集中體現六個方面》，2016年6月15日，http://world.people.com.cn/n1/2016/0615/c1002-28447643.html.長此以往，福利國家原本已經因福利開支高企不堪重負，難民潮后只會雪上加霜。

2.不平等加劇和民粹思潮復燃引發新社會政策風險。

自福利國家起步以來，無論是面對“老社會風險”還是“新社會風險”，政府的核心策略都是希望通過福利水平的提升維系社會公平，使貧富差距不至過大。然而，福利國家的這一核心議題并未隨著政府技術手段和處理公共事務能力的提升而獲得解決，反而逐步放大，演化為當前資本主義國家“新福利風險”的又一種表現形式——新社會政策風險。

20世紀80年代以來，資本主義國家的貧富差距不斷拉大，特別是以英國、美國等為代表的自由市場經濟模式的國家；即便是那些過去長期由社會民主黨執政、社會兜底措施最完善、被公認為“世界上最平等”的社會民主主義模式國家如瑞典，其貧富差距也呈擴大之勢。相關統計顯示，2012年瑞典可支配收入基尼系數為0.24，仍然遠遠低于發達國家一般認為的均值(約為0.31左右)，但比上一代人所處時代其系數值已經增加了25%。(7)“The New Model”, Economist,2011,Oct.13th，p.41.

貧富分殊加劇的一個后果，是民粹主義的復燃。如2012年倫敦騷亂事件、2018年巴黎“黃背心”運動，以及2020年5月美國明尼蘇達警察暴力執法引發席卷140余座城市的街頭抗議活動。這些事件表面看起來是因為經濟蕭條、福利政策變化或是種族議題引發的，但究其深層次原因，其中重要的一條是資本主義國家普遍的不平等加劇，引發這些國家的族群分裂擴大和種族抗爭四起，這對資本主義國家的社會政策制定帶來更大挑戰：面對新時期基于民粹主義思潮的社會抗爭運動，資本主義用以應對二戰戰爭創傷、建立福利“兜底”機制的老社會政策收效甚微；用以應對全球化和產業結構變化下不平等加劇的新社會政策也不起作用——于是，結合了民粹主義的新社會政策風險頻發。問題的關鍵在于如何處理社會政策“變與不變”這對矛盾：既有福利國家社會政策維持不變會導致政策輸出僵化，貧富差距進一步拉大，從而新社會風險的范圍進一步放大；既有福利國家社會政策變動過于頻繁，雖然有助于維系不同族群或階層之間的基本公平，卻可能導致民選政府無限許諾抬高福利，加速“福利超載”，從而引發新的福利風險。

3.互聯網時代產業結構變化導致新勞動力風險。

資本主義國家勞動力結構的進一步轉型帶來了新的勞動力風險——它由剩余勞動力風險和短缺勞動力風險共同組成——它們共同構成了“新福利風險”的又一種重要表現形式。

在之前的“新社會風險”時期，資本主義國家勞動力結構已經開始發生重大變化，即專業技能(specific skill)工人數量由于第二產業在產業結構中的比重下降而減少(圖1)。

圖1 1992—2007年英法美德所需專業技術勞動力占比變化比較

進入“新福利風險”時期，這種趨勢進一步加劇，導致通用型技能(general skill)工人需求大幅增加。比如在一些發達資本主義國家，過去由于第二產業比重較高，它需要具有特定技術能力的工人(比如工業品制造所需要的鉗工)，并且具有較高的忠誠度，能夠長期為某一家企業工作。在此情形下，資本家作為雇傭方更有意愿為這類工人提供更優厚的社會保障。(8)M.Seeleib-Kaiser, A.M.Saunders and M.Naczyk,“Shifting the Public-Private Mix: A New Dualization of Welfare?”, in Patrick Emmenegger, SiljaH?usermann, Bruno Palier and Martin Seeleib-Kaiser (eds), The Age of Dualization: The Changing Face of Inequality in Deindustrializing Societies,Oxford University Press,2011,pp.151-175.而隨著產業重心從第二產業向第三產業持續轉變，原來的工業化企業要么倒閉要么轉型，這些只具有某種特定技能的工人，即使其忠誠度很高，也不得不面臨下崗的危險。這使得相關制造業企業，即使能夠存活下來，也不再愿意為這類工人提供更好的社會保障(因為工廠隨時有倒閉破產之虞)。這些忠誠度高的失業工人逐年疊加，形成一個特殊利益群體——恰恰因其原本具有很高的忠誠度，更容易導致其不滿情緒的積累，成為社會的不安定因素，從而形成新的低端通用型技術工人剩余的勞動力風險。

然而，與“新社會風險”時期不同的是，在“新福利風險”時期，通用型技能工人需求增加的原因不僅僅是因為一般性第三產業在產業結構中的比重增加，而更是因為數字化時代下互聯網產業突飛猛進。在大數據時代，原本的普通通用型技術工人所具備的“跳槽”的靈活性，或許無法適用于互聯網技術要求。它需要的勞動力理應具備基本數字與數據處理能力——這未必是原先的那批通用型技術工人所能夠具備的。換言之，在大數據時代，勞動力市場上的特定高技術勞動力需求越來越旺，這固然提高了勞動生產率和企業生產力，但大量具有一般專業技能的失業工人成為社會不穩定的導火索，同時也造成了低端薪酬勞動力需求萎縮，進一步增加了失業。(9)Esping-Andersen G，Social Foundations of Post-industrial Economies,Oxford University Press,1999;Esping-AndersenG.et al,Why We Need a New Welfare State, Oxford University Press,2002.這便形成了新的高端通用型技術工人短缺的勞動力風險。

剩余勞動力風險和短缺勞動力風險交雜一起，會對資本主義國家福利保障結構產生影響。有研究對德國和英國的勞動力市場結構做過比較。結果發現，雖然兩個國家都出現了失業保險緊縮和家庭政策擴張的雙重化現象，但德國擁有更多的高級通用型技術(high general-skilled)工人，而英國擁有更多的低級通用型技術(low general-skilled)工人，所以德國的社會保障總體上優于英國，且德國失業工人的就業意愿高于英國，其社會穩定性自然也就強于英國。這是因為高級的通用型技術工人能夠激勵雇主提高其社會保障的待遇；(10)Fleckenstein T, Saunders AM and Seeleib-Kaiser M,“The Dual Transformation of Social Protection and Human Capital: Comparing Britain and Germany”, Comparative Political Studies,2011,44(12): 1622-1650.而對于低級的技術工人，肯為他們提供社會保障的動力自然要小一些。

4.工作家庭平衡再次打破促發新家庭政策風險。

在福利國家初期，社會家庭基本形態為男性主導，“男主外女主內”成為福利國家家庭成員的基本分工。然而，隨著女性地位的提高，性別關系更為平等，更多女性脫離家庭，進入勞動力市場，這不僅改變了傳統的勞動力市場格局，也改變了原有的家庭格局，原有的工作家庭平衡被打破——“男外女內”甚至可能被“女外男內”所顛覆。這是福利國家進入21世紀之后面臨的“新社會風險”。而最新的狀況則是“新社會風險”條件下的工作家庭平衡狀態被再次打破——在互聯網時代，原先那些進入了勞動力市場、改變著勞動力市場性別結構的“女強人”們，可能再度重返家庭，從而形成工作家庭屢次打破之后的新家庭政策風險。

資本主義國家工作家庭結構的新變化導致的新家庭政策風險包括：其一，女性勞動力重返家庭之后勞動力市場供給的新短缺。這種影響尤其體現在女性若仍在勞動力市場上對GDP增長的貢獻比重(參見圖2)?？梢詮倪@種假設情況反推女性回歸家庭對勞動力市場產生的影響。

圖2 2020年歐洲部分國家女性就業率如若等同于男性，其對GDP增長百分比的貢獻

在大數據和互聯網時代，女性在傳統男權社會中的壓抑心理可能會造成逆向反彈，使其更加追求獨立，而互聯網和電子商務的快速發展為其提供了可能性。原本必須謀職以獲取薪資和生存的女性，可以通過做亞馬遜店主，或是手機視頻軟件網紅來獲得不菲報酬，而不必被禁錮在實體的工作崗位上。而批量次的女性離開工作崗位，可能會造成原本男女搭配的勞動力市場平衡被打破，一定數量只適合女性就業的崗位(比如護士、護工等)可能會出現勞動力供應不足。

其二，女性家庭責任復位之后的新“道德壓力”。傳統上對老弱病殘家庭成員的照顧由女性來承擔。然而，女性大量進入勞動力市場后，這一由女性承擔的傳統職責開始發生變化?，F在女性重新返回家庭，不禁會發出這樣的疑問：難道照顧老弱病殘的工作一定要由女性來負擔嗎？但外部無形的“道德壓力”也會讓那些想要重返家庭的女性徘徊觀望。

其三，新的家庭倫理問題產生的后代教育風險。這種新的家庭倫理問題直指未婚生育單親家庭。傳統單親家庭主要是婚后離異的單親家庭。而近年來出現的新狀況是，未婚生育的單親母親也顯著增加。這種迥異于傳統家庭結構的新家庭帶來了新的家庭政策風險。例如，近年美國平均非婚生育率達到41%。導致非婚的母子家庭和正常家庭比高達1比14。這些不同于一般家庭的非婚單親家庭，往往讓母親和孩子陷入自卑，并導致兩個問題：一方面是非婚單親家庭子女教育的不足與缺失，形成潛在的代際風險；另一方面是非婚單親家庭的貧窮。統計表明，單親母親家庭中的三分之一屬于貧困家庭。有學者甚至認為，導致窮富的分叉點正在于家庭的完整性——非婚生子對貧窮的產生有顯著影響。(11)“In Need of Help”, Economist,2012，Nov.10th,p.35.

二、當前資本主義國家福利風險變異的根源

資本主義國家福利風險變異，反映了資本主義國家應對福利危機的疲軟無力。究其根源，是基于剩余價值攫取與私有制存續的資本主義生產方式無法克服生產系統市場化和分配系統非商品化之間的矛盾，導致資本主義政府所能夠實現的福利供給愈加無法容納日益窘迫的中下階層對福利的需求。

1.資本主義生產系統的市場化不斷拉升中下階層的福利需求。

生產系統的市場化促發了貧富分化，是資本家通過延長勞動時間獲取更多絕對剩余價值，以及通過提高勞動生產力使勞動力價值及其工資不斷下降，從而獲取更多相對剩余價值，導致資本的積累和貧困的積累之后的必然結果，(12)恩格斯：《社會主義從空想到科學的發展》，人民出版社，2018年，第69頁。并由此進一步加劇階級的分化，形成局部“逆全球化”態勢，引發新社會政策風險、新社會保障風險和新勞動力風險。

首先，生產系統市場化促發的貧富分化使階級進一步分化與裂變。弗朗西斯·福山早已指出，當前資本主義國家的階級結構在發生變化。(13)Fukuyama F,“The Future of History: Can Liberal Democracy Survive the Decline of the Middle Class?”,Foreign Affairs,2012,91(1):53-61.這種變化主要體現為中產階級和工人階級各自的變化：(1)中產階級朝著兩個方向裂變。一個方向是極少部分中產階級通過勤奮和機遇邁入精英階層的門檻；另一個方向是相當一部分中產階級在蛻變為貧窮的階層。(2)已經邁入中產階級序列的工人階級漸漸也不再是鐵板一塊，而是不斷分化出不同的群體。其中有極少數人通過各種機緣加運氣搖身一變而成為資產階級的一員；另一部分人的生活水平隨著全球化和經濟發展的浪潮有所提高而不再是工人階級；還有一部分人因為自身的懶惰或者運氣不佳(比如因病致貧)而進一步貧困；更有甚者成為體制外的不穩定因素——流民，造成新的社會不穩定因素。

技術進步在一定程度上加劇了階級裂變。對于包括英國在內陸續進入后工業化社會的資本主義國家來說，技術進步會削弱中產階級，因為每一項技術進步都會減少低技術含量的工作崗位數量，而低技術工人構成了中產階級的主力軍。正如弗朗西斯·福山所言，“以技術代替勞工的情形不斷發生……自動化消滅大量低技術的裝配線工作，奪走更多以前是中產階級的工作”。(14)弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I革命到民主全球化》，毛俊杰譯，廣西師大出版社，2015年，第406-407頁。由此，隨著更多的中產階級加入貧窮和失業的隊伍，落入中下階層的人數則成倍增加。

其次，逆全球化態勢致使社會風險多元化變異，增加了中下階層的福利剛性需求。階級裂變使得貧富分化進一步固化，導致中下階層民怨叢生，形成全球化的“脫嵌”效應，使新社會政策風險、新社會保障風險和新勞動力風險進一步升級?！懊撉丁币辉~源于匈牙利政治經濟學家卡爾·波蘭尼對社會經濟轉型的解釋，即當社會對市場的張力過強時，市場會本能地脫嵌于社會以繼續其市場化的使命。(15)卡爾·波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，馮鋼、劉陽譯，浙江人民出版社，2007年，第112頁。當今世界，全球化似為不可逆轉之趨勢。而實際情況是，逆全球化甚或“脫嵌”于全球化的變異現象時常出現，只是可能被刻意掩蓋。歷史上英國在其經濟發展最高速的時間段即18世紀20年代到19世紀50年代之間，是奉行保護主義最嚴厲的國家之一。(16)張夏準：《資本主義的真相——自由市場經濟學家的23個秘密》，孫建中譯，新華出版社，2011年，第200頁。

當前，全球化的“脫嵌”效應在英國表現顯著。政治上，蘇格蘭和北愛爾蘭的分離勢力蠢蠢欲動，伺機發起新的分離攻勢；經濟上，英鎊長期游離于歐元體系之外，成為歐元一體化進程中最大的一塊絆腳石；對外交往上，英國始終對歐盟通用的申根簽證采取拒斥態度。脫歐公投正是在逆全球化或“脫嵌”于全球化的這一背景下出現的，于是非自由主義的意識形態又開始活躍起來，而民粹主義則成為其中的主要代表。因此，與其說逆全球化或“脫嵌”于全球化是英國脫歐事件的具體表現，毋寧說它是民粹主義等極化思潮重新點燃的催化劑，從而進一步加劇貧富分化帶來的新社會政策風險。

同時，資本主義國家局部逆全球化延緩了在任政府處置新社會保障風險的時間。資本主義國家局部逆全球化目標之一正是反對難民大量進入歐洲、甚至以此為名義反對發達國家現行移民政策。原本已經發生的難民潮制造了資本主義國家內部的不安定因素、增加了福利國家的財政負擔，導致新社會保障風險的產生；而此起彼伏的反難民潮甚至反移民潮，有可能使這些國家的政府在扶助難民問題上左右搖擺、進退維谷，從而進一步拖延了處理新社會保障風險及相關由難民潮導致的社會矛盾的時間，使其“險上加險”。

此外，資本主義國家局部逆全球化不利于新勞動力風險的緩解。資本主義國家局部逆全球化有可能固化現有的產業結構，使得第三產業比重大于第二產業比重的格局成為不可逆，這樣一來，新產業格局下形成的低端通用型技術工人剩余的勞動力風險與高端通用型技術工人短缺的勞動力風險就會長期并存，這并不利于資本主義國家通過福利政策調整解決新勞動力風險的問題。

如果資本主義建設福利國家之前，工人階級和無產階級對自身貧窮的積累無計可施的話，那么自資本主義建立福利國家以來，當資本主義生產方式所無法克服的貧富分化再次加劇時，中下階層對福利的要求就不是原來的“從無到有”，而是現在的剛性需求，并且可以通過工會、選舉，甚至街頭騷亂等多種途徑來實現。因此，生產系統的市場化促發貧富分化，中下階層的福利需求會只增不減。

2.資本主義分配系統非商品化的福利供給日益無法容納增長的福利需求。

如果生產系統能夠進行公平的初次分配，即按勞動力的使用價值而非價值進行分配，(17)這里勞動力的使用價值是指它作為商品的使用價值，即“創造新價值的源泉”，也就是勞動；而勞動力的價值并不是符合使用價值的、生產勞動力自身和家庭生存的生活資料的價值，而是資本家支付的必要勞動的工資，因為它沒有包含剩余勞動的價值，所以是不公平的初次分配。參見《馬克思恩格斯選集》，第2卷，人民出版社，2012年，第72-74頁。那么分配系統就沒有存在的必要了。生產資料私有制的存在使資本家可以通過不斷追加對生產資料的投入擴大再生產，追逐更大的剩余價值，由此生產系統不可能實現初次分配的公平，于是分配系統應運而生，通過非商品化的福利供給以替代生產系統初次分配不能實現的那部分分配功能。

而問題在于，資本主義生產方式下分配系統所能提供的福利容納不了由貧富分化、階級裂變等帶來的中下階層日益增長的福利需求。從根本上說，隨著資本的積累，一方面資本家用賺取的剩余價值不斷追加投入作為不變資本的生產資料，社會勞動生產力不斷提高，減少了勞動力的需求，因為“機器的改進就意味著越來越多的機器勞動者本身受到排擠”；(18)恩格斯：《社會主義從空想到科學的發展》，人民出版社，2018年，第68-69頁。另一方面更多中產階級淪為雇傭工人，增加了作為可變資本的勞動力供給。勞動力供需之間的這一不平衡導致工人失業，出現了相對過剩工人人口，這就是馬克思所說的“可變資本相對量遞減的規律”。(19)最后，“工人階級中貧苦階層和產業后備軍越大，官方認為需要救濟的貧民也就越多”，(20)《馬克思恩格斯選集》，第2卷，人民出版社，2012年，第285、289頁。這就必然導致分配系統二次分配的福利需求不斷增加，最終超過了資本主義生產方式所能容納的福利供給量而致使新的福利風險乃至福利危機的發生。

在資本積累導致勞動力過剩引發福利風險這一規律的作用下，資本主義國家人口老齡化進一步放大了福利風險變異的社會因素。資本主義國家福利問題研究重要代表哥斯塔·埃斯平-安德森早就指出，人口老齡化是福利國家不能承受之重的外生原因，也是福利國家改革過程中面臨的新挑戰。(21)Esping-Andersen G(eds.),Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies,Sage,1996.但他并未發現這一因素背后更為一般性的原因，即資本積累與產業工人勞動力的過剩使福利風險的變異不可避免。人口老齡化問題只是在“最后一根稻草”上又加了一道力而已，特別是體現在兩個方面。

其一，老齡化人口比重持續提高產生的福利供需不平衡所引發的風險。近十年以來，主要資本主義發達國家老齡人口相對于勞動力人口的比重不同程度增加。一方面，人口老齡化持續一定時間后，越來越多的老齡人口，使福利需求越來越大。另一方面，政府的財政收入是有限的——尤其在資本主義國家金融危機之后，普遍面臨經濟疲軟，此時政府財政不增反降，使政府用于民生和福利保障的開支更是捉襟見肘，因而福利供給能力減弱，引起福利供需不平衡。

其二，人口老齡化加劇了福利風險的不均衡分配。它是指在人一生中的不同階段所面臨的不均衡分配的風險。(22)Hümbelin O,Fritschi T，“Pathways into and Out of the Labor Market After Receiving Social Benefits: Cumulative Disadvantage or Life Course Risk?”, Sociological Quarterly，2018,59(4):627-654.如在嬰兒時期有被父母遺棄的風險(這個概率并非我們想象的那么低)，之后面臨教育風險，成人之后面臨失業風險、養老風險等等，由是福利國家應運而生，通過各種福利和民生政策對沖其風險。對個體而言，福利風險伴隨人的一生；對政府而言，如果人的預期壽命較短，那么個體的福利風險累加起來，仍在可控范圍內，而社會保障水平的提高延長了人的預期壽命，加上人口老齡化，無形之中放大了福利風險的不均衡分配。

對此，資本主義統治階級和精英階層希圖依據本國國情，通過完善分配系統的福利制度來緩解福利需求和福利供給之間的矛盾。然而，正是由此形成的差異化的福利制度，反而成為催生“新福利風險”的制度因素。

實踐表明，資本主義國家差異化的福利制度只是導致變異之后的“新福利風險”的表現程度有所差別，但無法從根本上化解福利風險。(1)就潛在風險性而言，北歐社會民主主義國家通過政府的直接福利供給以及擁有強大的工會，從而應對得更好、潛在風險較??；歐洲大陸的法團主義國家在福利供給上出現了“內部人”和“外部人”的差異，因而實際上造成了新的福利供給的雙重性，社會風險程度相對較大；而以盎格魯-撒克遜為宗旨的自由主義福利國家，則更多地通過社會供給而非政府來應對新挑戰，從而使這類福利國家的社會風險不同于北歐和歐洲大陸。(2)就新家庭政策風險性而言，歐洲大陸國家福利制度下的性別歧視就比盎格魯-撒克遜的自由福利制度更大。正如前文所分析的，由于歐洲大陸國家制造業相對發達，勞動強度更大的男性專業技術工人需求大，這就在事實上造成了對女性的潛在性別歧視，更容易導致女性放棄工作重返家庭，因而由工作家庭平衡破壞導致的新家庭政策風險發生率相對較高。而盎格魯-撒克遜國家對適用于第三產業的通用型技術工人需求更大，出現性別歧視的概率相對較小，女性重返家庭的意愿可能沒有那么強烈，原有工作家庭平衡被重構的可能性較小，由此新家庭政策風險發生率相對較小。

三、資本主義國家福利政策的調整：應對“新福利風險”

那么，資本主義國家是通過何種福利政策調整，來應對福利風險的變異？

第一，對于由難民潮引發的新社會保障風險，當前資本主義國家主要從三個方面加以應對。(1)提高難民準入門檻。包括制定合理的難民接受配額、加快難民申請的審核效率以及加強邊境管控以杜絕非法入境難民等。以接收難民數量最多的德國為例。從2018年1月起，德國政府規定每年接受難民不能超過22萬人。德國內政部也于2018年7月10日出臺新的“移民規劃”，對于沒有有效證件的難民，德國將依據歐盟都柏林避難體系的規定以及與其他國家的雙邊協議限制其行動自由，加快審理避難程序。同時，德國在德奧邊境引入“過境程序”，計劃將根據德國與希臘、西班牙等國已經或未來達成的雙邊協議，在48小時內遣返已在其他歐盟國家登記的難民。(23)伍慧萍：《德國難民和移民政策的調整趨勢與影響》，《當代世界》2018年第9期。(2)完善已進入國界的難民社會保障制度和就業保障機制。一方面，通過制定更加詳細的社會保障細則，對難民實行普惠制加選擇性社會保障，可以降低普惠制社會保障的最低標準，但同時提高為社會做出貢獻的難民的選擇性社會保障額度，這樣既可以降低總的社會保障支出成本，也能對優秀有為的難民有更好的激勵。另一方面，通過職業培訓和專業技術培訓提升難民自身的人力資本，使其能夠更快地進入勞動力市場，為社會創造價值，而非甘于做“低保戶”消耗社會資源。(3)政府制定合理有效的刺激經濟政策，擴大稅源，確保福利支出在政府預算支出的比重不減少。只有使經濟保持持續向上發展，才能不斷增加政府的財政收入，并確保相應比例投入到社會公共開支與難民福利專項支出中，這才是化解由難民潮引起的資本主義國家新社會保障風險的根本之道。

第二，對于由民粹主義情緒引發的新民粹風險，資本主義國家的福利政策調整更為迅疾。例如，被西方主流媒體直接定義為民粹主義運動的法國“黃背心”運動，(24)Bell, Melissa，“Macron Vowed to Fight the Populists,Now He’s Being Engulfed by Them”,January 14,2019,https://edition.cnn.com/2019/01/11/europe/france-macron-yellow-vests-populism-intl/index.html.爆發不到一個月即2018年12月13日，馬克龍政府即出臺了解決方案：一方面，提高基本社會保障標準。法國從2019年起，每月最低工資標準上調100歐元且上調部分不征稅。另一方面，改革養老金制度。法國總統馬克龍明確承諾，不再提高月收入低于2 000歐元的退休公民的社會一般性稅收(contribution sociale généralisée)的稅率。(25)“Macron Promises Minimum Wage Rise”,December 10,2018,https://www.bbc.com/news/world-europe-46513189.可以發現，上述兩種方案都是圍繞福利政策調整展開的，這或許正是資本主義國家化解新民粹風險的重要方法。

第三，對于由政府無力出臺有效社會政策應對貧富差距擴大引起的新社會政策風險，一些長期由左翼社會黨執政的福利國家則嘗試通過加強政府干預、加大二次分配力度以調節貧富分化的辦法加以應對。例如在瑞典，作為歐洲最老牌的社會黨代表——瑞典社會民主黨曾長期執政，卻于2006年大選下野。此后由中右翼的溫和黨聯盟執政，進行了大刀闊斧的福利改革，后被稱為“瑞典模式”。其要義是，一方面，采取相對的緊縮的調適，如減稅——“政府于2005年廢除遺產稅，2007年廢除財產稅，2008年廢除居住用地產稅，削減勞工(尤其是低技能勞工)的稅負”，(26)以及減少轉移支付——“從失業援助到殘疾福利的所有社會救濟項目都不再如之前那般慷慨，福利期限縮短，申請條件也變得更加嚴格”，(27)以及增加了公私混合的成分——加強醫療保障的私人管理。但另一方面，加強教育和職業培訓，并加強社會救助的力度——“在從早期教育到求職和職業訓練的各個方面瑞典政府的支出都遠遠高于盎格魯-撒克遜國家……根據OECD數據，瑞典最貧窮的1/5家庭中70%的孩子都享有政府提供的兒童保育和教育機制，這一數字在美國是不到30%”。(28)“The New Model”,Economist, 2012,Oct.13th,p.41.

瑞典社會民主黨在丟失政權八年之后，于2014年重新上臺，這一次他們吸取了教訓，吸收了此前中右翼執政黨福利改革的好辦法，繼續實行“親市場的社會民主制”(pro-market social democracy)，其實質就是針對瑞典社會不平等不斷擴大的問題，對以往偏左的福利政策糾偏，在部分福利和社會保障領域進行市場化改革，同時對企業和精英階層加大征稅力度，嘗試建立一套市場機制，可以使工人更具競爭性。(29)Steinmo S (2011),Why is Sweden so Successful? 11,October,European University Institute講座講稿。故而有一種觀點認為，瑞典的福利體制事實上是建立在社會投資的原則(principles of social investment)(30)史丹莫這里指的社會投資，簡言之，現時投資不會立即獲取回報，而是在將來獲取回報。他對此作了專門解釋，并建議參看Jensen J,“Redesigning Citizenship Regimes in Neo-liberalism: Moving Towards Social Investment”,Nathalie Morel, Bruno Palier and Joakim Palme(eds.),In Towards a Social Investment Welfare State: Ideas, Policies and Challenges, Polity Press,2011,pp.61-90.上的，而不是大家所認為的資本主義體系內的社會主義模式(31)Steinmo S (2011),Why is Sweden so Successful? 11,October,European University Institute講座講稿?！蛘呶覀兯Q之為民主社會主義的模式。

第四，資本主義國家對新勞動力風險的應對。資本主義國家新勞動力風險由低端通用型技術工人的剩余勞動力風險與高端通用型技術工人的短缺勞動力風險共同組成。對此，資本主義國家嘗試幾種途徑加以緩解。(1)以就業帶動低端通用型勞動力市場的完善。傳統的思路是加大對中高端就業市場的投入，其預設的邏輯是教育的提升會促進人口質量提升，從而使更多的人口就業需求轉向中高端勞動力市場。而實際情況是福利國家未來仍然有相當數量的勞動力群體只能從事低技術要求的服務業工作(除非這些低端服務業工作能夠完全而徹底地被人工智能所取代，但至少目前看不到這種可能性)，因此應當盡可能消化現有低端通用型技術工人，從而緩解由此產生的剩余勞動力風險。(2)改善產業結構。要扭轉制造業和服務業勞動力比例的不斷趨異(圖3)，保證一定比例的制造業比重。福利國家未來發展，服務業的比重不宜繼續增高，而適當比例的制造業是必須的。金融危機沖擊下德國的經濟之所以未受重創，和它的制造業比重合理有重要關聯。(3)通過延緩人口老齡化以避免進一步放大總體的“新福利風險”。資本主義國家往往通過鼓勵提高生育率改善人口老齡化。比如德國近年來嘗試提高其生育率。具體政策是，停職在家照顧孩子的父母全年每月可得到相當于稅后月收入2/3的補貼，每月最高可達1 800歐元。如果父母中的一方繼續停職2個月，則可享受14個月的補貼，即最高為2.52萬歐元的生育福利津貼。(32)《全民二胎時代，國家補貼政策呼之欲出》，2016年5月12日,http://www.sohu.com/a/74905582_411915.避免人口老齡化進一步加劇，有助于緩解由老齡人口衍生效應導致的代際風險和畢生風險，確保福利的供需平衡。

圖3 英法美德制造業和服務業勞動力百分比的不斷趨異

第五，針對工作家庭平衡打破之后的新家庭政策風險，資本主義國家嘗試通過實施更為積極的家庭政策進行應對。(1)通過擴大保障家庭基本收入來促進家庭和諧。政府將社會保障的開支中的更大比例用于家庭基本收入保障，以確保那些職場女性返回家庭后的基本收入，特別是在互聯網和電子商務手段無法獲取足夠基本收入的時候——做亞馬遜店主或手機視頻網紅也有可能虧本。同時這樣也能減輕返回家庭的女性的“道德壓力”——當她們無法承擔照顧家庭鰥寡孤獨的時候，政府給予的家庭基本收入保障就可以發揮作用。(2)加強對非婚單親家庭母親的技能培訓，以確保其對子女足夠的社會投資。在雇傭支持型政策(employment-friendly policy)上，通過支持“局外人”以及青年人的就業來確保其基本的生活福利，而不必通過家庭獲得支持。

概言之，從“老社會風險”到“新社會風險”再到“新福利風險”，反映了由福利和社會政策引發的社會風險和矛盾在不斷發生著的福利危機中螺旋式變異和升級，這說明福利危機不是資本主義世界某一次具體的危機事件，而是具有周期性——正如資本主義的經濟危機具有周期性一樣，只要社會化大生產和資本主義生產資料私有制之間的矛盾不消除，資本家的剩余價值及其帶來的生產過剩不消除，那么資本積累的供給過剩與貧困積累的需求萎縮之間的不平衡，就只能通過爆發一場嚴重的生產過剩的經濟危機，即犧牲已經生產出來的生產力來實現，從而形成危機—蕭條—繁榮—再危機的往復循環。資本主義周期性的經濟危機有其所處的時代背景，即資本主義生產方式自18世紀中葉以來不斷變革，數次工業革命極大提升了生產力，資本主義的自我調整使私有制的生產關系不斷容納發展的生產力，每當這種容納度到臨界點、危機爆發時，資本主義生產方式進一步調整其生產關系，延緩了資本主義的覆亡。同樣地，資本主義周期性的福利危機也有其所處的時代背景，特別是21世紀之后，伴隨著資本主義世界全球化的不斷深入、不平等的加劇、階層的固化和民主政治機制的僵化，資本主義通過政治、經濟和社會政策的調整，試圖在福利領域不斷調整國家、社會和市場的關系，挽救他們日益不堪重負的用于福利和民生支出的財政負擔。

然而，通過歷史經驗我們似乎可以斷言，只要資本主義生產系統市場化和分配系統非商品化之間的矛盾不消除，民主政治帶來的“福利超載”不解決，那么福利供給和福利需求之間的平衡，就只能通過危機—改革—赤字—再危機的周期性福利危機來實現。而這一波應對“新福利風險”的調整效果究竟如何，會對資本主義福利供需關系產生何種影響，是否會印證我們對資本主義福利危機周期性的判斷，有待進一步觀察研究。