論國際移民治理的現實困境與實踐轉向*

孫志偉，郭樹勇

全球治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，是國家層面的治理和善治在國際層面的延伸，是我國積極參與全球化的重要戰略。國際移民治理是全球治理領域的重要議題，值得我們重視。當前，國際間人口流動的規模不斷壯大致使國際移民正從一個邊緣性政策議題轉變為一個與政治、經濟和社會密切相關的主流議題。2015年下半年以來，歐洲難民危機愈演愈烈；在2016年的美國總統大選中，特朗普以移民為主要話題，著力強調“美國優先”的原則。同時，2016年7月30日，國際移民組織舉行特別理事會，通過決議批準中國的加入申請，這也是中國深入參與全球治理，深化國際移民合作的必然選擇。

作為跨國界、跨地區、跨文化遷徙的主要群體，國際移民為不同地區的國家成長和對外交往提供強大的社會文化基礎的同時，也促進了相應地區的社會流動與發展，而與移民跨境流動相伴生的國際移民治理一經提出就引起了政界、學界的重視。基于此，本文由理論與現實角度出發，梳理國際移民治理的概念演進，探尋當前國際移民治理的困境與表現形式，進而分析國際社會嘗試突破國際移民治理困境的實踐轉向及其啟示。

一、國際移民治理的產生及概念演進

當今世界，圍繞國際移民群體所產生的一系列問題日益成為各國之間共同關注的焦點，觀察國際移民治理，有其內在的邏輯線索與思考路徑：由“移民”到“國際移民”，反映出國際移民跨境流動規模的擴大化與常態化；由“移民治理”到“國際移民治理”，更凸顯了國際移民問題的日益凸顯、國際社會對國際移民現象的密切關注。透過對國際移民治理領域相關概念演進的梳理，為我們進一步思考國際移民現象，考察國際移民治理實踐提供了一定的理論依據與思考路徑。

(一)國際移民與全球化時代的人口流動

從含義來看，移民指一定地域間以建立新的永久性居住地為目的而遷移的人口或團體。(1)楊展覽、李希圣、黃偉雄主編：《地理學大辭典》，安徽人民出版社，1992年，第773頁。廣義的移民包含各種人口遷移現象的總和，同時也可分為國內移民和國際移民，國際移民是指從一個國家遷移到另一個國家的移民，而國內移民是指人員在一個國家內不同地區之間的遷徙。(2)阿布力孜·玉素甫等：《新疆生態移民研究》，中國經濟出版社，2009年，第2頁。人口遷徙帶動了社會發展，全球化場域中的國際移民更是對世界歷史發展產生了巨大影響。(3)Y.Cheng,“From Slave Trade to Human System: Patrick Manning and World History”，Asian Review of World Histories，2019,7(1-2):12-23.在生產力發展有限、國際交往相對缺乏的時期，歷史呈現各個地區之間“相互隔絕”和“有限互動”的基本特征，生產力的發展與國際交往的出現帶動了整個世界歷史的發展，歷史越來越顯現世界歷史的本來面貌，“歷史也就越是成為世界歷史”。(4)《馬克思恩格斯選集》,第1卷，人民出版社,1995年，第88頁。

從歷程來看，在第二次世界大戰結束后，尤其是20世紀60年代以來，移民跨境流動的方式與特征發生了深刻變化。與殖民主義時代由少數歐洲國家流向海外殖民地或定居地相比，這一時段的移民流動呈現出真正意義上全球范圍內移動的特征。(5)周敏、黎湘宜：《國際移民研究的理論回顧及未來展望》，《東南亞研究》2012年第6期。隨著全球工業化進程的發展，國內與國際間的人口流動加快。工業化時代，人口跨境遷徙是將人們從人口稠密而工業化進程迅速的國家帶到人口稀少且迅速工業化的國家。后工業時代，移民跨境遷移則是將人們從人口稠密卻處于工業化初期的國家引向人口稠密的后工業化社會。(6)中國僑務通論課題組編：《中國僑務通論》(試用版)，暨南大學出版社,2012年，第55頁。20世紀90年代后，移民跨境流動伴隨著全球化進程迅速拓展，其影響涵蓋當今世界各國人口、經濟、社會、文化、政治等諸多方面。

從影響來看，隨著世界多極化、經濟全球化的深入發展，文化多樣化與社會信息化持續推進，各國之間從來沒有像今天這樣聯系緊密。國際移民搭建起國家與國家、國家與國際社會的紐帶，開始成為影響國家間關系、國家對外政策以及國家在國際社會行為選擇的重要因素。

(二)移民治理實踐與全球治理理念的深度融合

隨著全球化的不斷深入發展，世界各國在經濟、政治、社會、文化等方面相互滲透、相互依存日益加深，全球性問題也日益增多，國際移民問題正是此類亟待解決的全球性問題之一。與移民、國際移民的概念演進類似，在移民治理層面同樣出現了概念的發展與理論的融合，表現在由移民治理到國際移民治理的演進。20世紀后期，針對日益顯見的移民問題，國際移民研究領域同樣開始了向全球治理領域的探索，移民治理實踐與全球治理理論的融合更直接推動了國際移民治理的產生與發展。

所謂治理，是指政府的行為方式，以及通過某些途徑用以調節政府行為的機制。(7)張靜：《分析馬克思：社會合作及其發展》，重慶大學出版社，2014年，第208頁。移民治理與政府行為密切相關，在相當長的時間段內，移民治理多涉及主權國家內政府對人口流動的管控，如對水庫移民、生態移民的妥善安置。(8)朱亞鵬、黃耿華：《中國水庫移民政策評析——非自愿移民的視角》，載岳經綸、郭巍青主編：《中國公共政策評論》，第3卷，格致出版社，2009年，第175頁。伴隨全球化時代的人口跨國流動，移民治理也被賦予了新的內容，開始主要指向移民輸入國對外來移民的態度及政策法規。(9)李東燕：《全球治理——行為體、機制與議題》，當代中國出版社，2015年，第259頁。一般而言，對外來移民的管理傳統上屬于國家的主權事務，這也使得國際移民治理在出現之時就必然帶上了國家內政的影子。

移民治理實踐與全球治理理念的深度融合促使人們開始尋求從政府間協商機制層面探討構建移民治理國際合作的可能性，主張通過對相關國際法的權利保障、國際組織構建等層面促進國際移民正常、有序地移動。全球治理理論是順應世界多極化趨勢而提出的旨在對全球政治事務進行共同管理的理論，而移民治理與全球治理的融合，正有利于突破國家對移民個人的單向管控關系，協調包括主權國家與國際組織、政府組織與非政府組織、社會團體與組織機構、國際經濟與金融機構、民間合作伙伴等參與移民行為的規范、引導及其權利保障。(10)Irena Omelaniuk，“Global Migration Institutions and Process”，in Brian Opeskin, Richard Perruchoud and Jillyanne Redpath-Cross(eds.), Foundation of International Migration Law，Cambridge University Press，2012，p.336.

(三)國際移民治理領域的幾類關系

國際移民是世界歷史發展進程中的人類社會發展演進的一種存在形式，國際移民跨境遷徙中的利益與權益理應受到保護與尊重。國際移民與國際政治密切相關，各國命運都與他國相連，當風險和危機來臨之時任何國家都不可能獨善其身。事實上，相較于全球治理領域的其他議題，國際移民治理的復雜性、困難度明顯更高，更需在治理實踐中處理好如下幾組關系：

其一，國家主權與全球治理的關系。全球治理主張主權國家讓渡一部分權利，以此組成一個利益共享、責任共擔的政治實體來充分解決一國無法解決的復雜問題，如對氣候、環境等問題就必須依靠不同國家間的共同努力來加以解決。(11)James N.Rosenau,“Governance in the Twenty-First Century”，in Jim Whitman(ed.),Palgrave Advances in Global Governance，Palgrave Macmillan，2009，pp.7-40.但移民問題與此類非傳統安全議題存在明顯不同：人口、領土一直是主權國家賴以維持的重要因素，人口大量流失會使得國家喪失大量勞動力，動搖政府的執政基礎與公信力，反之，人口在一定時期內的大量涌入也會帶來一連串的社會問題。一國無法解決移民問題，而依靠其他國家一起應對又可能會影響到本國的安全與穩定。(12)[美]何塞·C·摩亞:《美國、加拿大、拉丁美洲的移民、文化和社會經濟發展：一個全球的和新世界的視角》,馮高峰、師嘉林譯，寧夏人民出版社,2017年，第19頁。因此，國際移民治理相較于全球治理領域的其他議題，其復雜性、困難度明顯更高。

其二，族群認同與文明差異的關系。由國家內部移民地區間移動到跨越國界、洲界限制的人口流動，國際移民現象引發我們思考人口在跨國流動中的族群認同與文化差異的關系。從既往視角來看，移民政策是一個國家行為，國家對于跨境移民有著諸多的態度與政策，而現今的移動日趨頻繁，甚至產生了有學者提及的“無國界流動”，(13)[瑞士]安托萬·佩庫、[荷]保羅·德·古赫特奈爾：《無國界移民：論人口的自由流動》，武云譯，譯林出版社，2011年，第60頁。當國界不再重要，移民群體的特殊性會愈發突出。文化認同與政策認同有著怎樣的互動，移民來到一個全新的環境如何適應，對主權國家而言，控制移民流動固然重要，如何促進移民的社會融入，如何更大程度地發揮移民對當地社會、對國家的積極作用，也是不同國家政府都密切關注的議題。(14)Philippa Williams,“Emigration State Encounters: The Everyday Material Life of a Diaspora Technology”，Political Geography，2019,68：1-11.

其三，移民赤字與地區間經濟發展不平衡的關系。全球化時代的人口流動在提供巨大優勢的同時，也存在著一些值得注意的領域，移民赤字即為其中之一。據中國與全球化智庫相關報告指出，中國擁有的移入人口數目一直很低，與龐大的移民到海外人口形成“移民赤字”。隨著中國在海外“新移民”階層出現，“移民赤字”現象日趨明顯，很多時候與中國作為全球第二大經濟體的地位不符。移民赤字與地區間經濟發展不平衡互相建構：經濟發展的不平衡刺激移民群體借助“推拉作用”的影響遷徙到更適宜工作、發展的地區，與此同時，移民赤字的現象也進一步加劇了地區間經濟發展不平衡現象的出現。

綜上所述，由概念演進思考國際移民現象，觀察國際移民治理，能啟發我們審視國際移民及其治理的發展軌跡，明晰全球化時代國際移民及其治理的重要作用。國際移民治理涉及領土、人口等因素，更與身份認同、文化認同、政策認同密切相關，相較于全球治理領域的其他議題，其復雜性、困難度明顯更高，更加需要我們充分考慮國內政治與國際社會的密切聯系，關注主權國家、國際組織、區域組織等行為體的利益關切，為相關機構科學、合理地促進國際移民正常流動提供理論智慧。

二、國際移民治理困境的現實表現

伴隨國際移民治理領域的實踐發展，一些結構性矛盾不斷涌現，既有全球治理議題的共性，又有國際移民領域的特殊性，比如，以聯合國為代表的國際組織怎樣才能從制定議題轉變為對實際政策施加影響?又比如，以共擔責任、凝聚共識為特點的全球治理模式與以主權至上的國家治理模式是否相沖突？以上問題體現了制約國際移民治理的實踐困境，更集中表現為制約、影響國際移民治理的若干障礙因素，筆者將其概括為觀念認知陳舊化、族群議題政治化與移民問題安全化。

(一)觀念認知陳舊化

國際移民跨境流動作為一種客觀現象，未來在數量、規模與范圍上仍將進一步增長，產生的一系列安全風險與政治、地緣問題也將長期存在。國際社會針對國際移民跨境遷徙已形成了一定的積極共識，但在認可國際移民所帶來的經濟利益與社會發展增益的同時，也存在觀念認知陳舊，對國際移民群體認識不足、重視不夠等問題。具體體現在：

其一，過度強調移民群體的“存在性威脅”。從本國地理邊界、國家安全角度來看，各國習慣將移民問題看作是影響本國穩定、發展的內政問題。有研究稱，國際移民跨境遷徙現象從普通的公共領域被納入涵蓋國家安全在內的話語體系中，并通過政府部門的話語構建，成為公眾普遍認知的“存在性威脅”。(15)Barry Buzan，Ole Wever，Security: A New Framework for Analysis，Lynne Rienner Publishers，1998，pp.23-24.該威脅體現在一些群體以較為偏激、狹隘的視角看待國際移民與社會發展的關系，將國家與社會發展過程中出現的若干問題歸咎于當地移民。在勞動力緊缺時期，政府大多認可移民在促進當地生產、提升本國經濟中的積極作用，公眾也對外來移民抱有較為認可的態度；而在經濟不景氣時期，外國移民往往會淪為“替罪羊”，針對移民群體的 “排外”“仇富”的現象也時有發生。

其二，放大不同移民族群間的內在差異。國際移民作為一個國家與地區的外來遷移人口，在觀念、生活習慣乃至意識形態等層面都與本地民眾存在較大不同。毫無疑問，移民的涌入促進了當地社會的發展，也同樣喚起了不同群體重新審視自己在社會中地位的意識。就國內政治而言，放大不同族群間的內在差異會導致一些矛盾的產生，少部分民眾認為某一族群在政治和經濟上的獲利往往都伴隨著另一些人的損失。當原住民群體意識到自己的社會地位可能因移民群體而產生一定的影響時，族群間的差異則顯得愈加敏感。失業、通貨膨脹和資源競爭都會導致族群間關系的緊張，以族群差異為界限來劃分民眾的方法更加容易導致民眾間的沖突與對立。(16)[英]米歇爾·E·布朗、[法]蘇米特·甘古力：《亞太地區的政府政策和民族關系》，張紅梅譯，東方出版社，2013年，第1頁。

(二)族群議題政治化

國際移民跨境流動與族群融合、族群認同甚至于族群沖突等議題密切相關，移民問題與族群議題密切相關，以族群視角看待國際移民流動不可避免。族群政治與族群概念政治化有一定的聯系與區別。族群政治主要是指以族群的視角來理解政治。(18)包剛升：《21世紀的族群政治:議題、理論與制度》，《世界民族》2017年第5期。族群議題政治化則是族群議題以各種形式屢次出現在國家的政治生活之中，與民粹主義相捆綁、與選舉政治相聯系，借助于新聞媒體的廣泛傳播，對世界范圍內的移民流動和民族國家內部的族群團結構成了威脅。

族群議題與民粹主義相捆綁，導致經濟、宗教、文化等場域出現從團結到分裂的變遷。當今世界掀起了一股以民粹民族主義為代表的民粹主義、民族主義、排外主義、宗教極端主義乃至恐怖主義合流的浪潮，伴隨民粹主義的抬頭，其與移民、難民問題緊密相連，成為擊碎傳統社會共識價值的重要工具。如在世界經濟復蘇乏力的外部環境及收入分配惡化的內部情形下,逆全球化思潮在美國逐漸興起。逆全球化思潮促使美國國內不同群體間展開了爭論和博弈，在移民政策等領域矛盾分歧尤其突出。面對美國在全球化進程中的價值沖突,特朗普政府做出了“美國優先”的政策選擇,這一政策選擇體現出政治上的民粹主義。從競選到執政,反移民一直是美國總統特朗普的核心議題之一,為此他堅決主張在美墨邊境修筑一道墻以阻擋非法移民并遏制毒品走私。作為特朗普政府非法移民治理改革首要策略的邊境墻建設被嚴重的政治化,完全超越了非法移民治理的范疇，也在一定程度上制造了美國國內的政治分歧與社會撕裂。(19)孫天昊、盛斌：《墻還是梯子？——美國在全球化進程中的價值沖突與特朗普政府的選擇》，《美國研究》2019年第4期。

同時，族群議題也與選舉政治相聯系，導致國家內部社會不同階層間的分裂與排外現象的產生。尤其是以歐美國家為代表的民粹主義利用大眾傳媒渠道，將族群議題政治化，對當前世界范圍內的移民有序流動與生活構成了極大威脅。唐納德·特朗普現象的出現正是因為特朗普本人放下自由主義、道德主義語境下的政治正確，把族群政治、宗教政治議題引入了總統大選中，依托社交媒體進行選舉造勢，并以此成功地動員了大量的白人族裔基督徒選民。從美國國內人口發展軌跡來看，移民和少數民族在人口上逐漸占據多數是不可逆轉的現實問題。喪失人口數量上的優勢迫使白人族裔的保守派選民擔心自身在美國社會中的優勢地位與主導權，導致了族群內部排外現象的產生。又如2015年以來，每年有上百萬來自西亞北非的難民涌入歐洲國家，致使大量社會問題頻發，歐盟內部卻并未能達成一個統一的解決方案，民粹主義政黨則在歐洲各國的議會選舉中不斷發展壯大，更加深了一部分成員國的反移民態度與疑歐情緒。

(三)移民問題安全化

移民問題安全化來源于國家對于領土與主權的維護。國際移民跨境遷徙的行為對國家間的領土邊界與安全發展造成了廣泛且深遠的影響。當全球化作為一種不可逆轉的趨勢而成為當今時代發展的最顯著特征時，移民特別是國際移民仍然受到國家政治地理邊界的嚴格束縛而無法實現完全意義上的全球性人口自由流動。各方對國際移民跨境流動所產生的安全隱患的擔憂更加深了當前國際移民治理的難度。

一般而言，國際移民可劃分為合法移民與非法移民(或稱非正規移民)，國際間遷徙的合法移民對社會發展的進益顯而易見，但非法移民卻被視為對國家主權與安全的嚴重挑戰，也促成了移民問題安全化傾向的出現。(20)陳積敏：《國際非法移民治理的困境與出路》，《和平與發展》2017年第1期。移民問題安全化的傾向表現在，不論移民輸入國、輸出國，抑或移民過境國都不同程度擔心國際移民跨境流動會影響本國、本地區的安全形勢與整體發展。移民輸入國擔憂移民的涌入會沖擊本國勞動力市場，威脅本國經濟安全、加劇社會矛盾，威脅國內政治與社會安全，打破國內政治力量的平衡。移民輸出國擔憂移民的流出可能引發邊界爭端。(21)盧凌宇、古寶密：《怨恨、機會,還是戰略互動?——國內沖突起因研究述評》，《國際觀察》2019年第2期。移民過境國則更為關注如何妥善引導移民流動，促使移民跨境遷徙正常有序進行。

安全化的傾向促使相關國家政府習慣于從國家利益尤其是國家安全的視角制定移民政策，過分夸大族群議題的安全隱患，將會直接影響實踐層面的移民治理。相關各國都傾向于從自身安全的視角制定移民政策，更加深了當前國際移民治理的難度。再以歐洲難民危機為例，移民問題安全化將使歐盟加強對移民跨境流動的限控政策，越發嚴格其人員流動的邊界壁壘，但卻收效甚微，甚至產生了一定的地緣政治危機。2011年以來，隨著敘利亞內戰的爆發，大量敘利亞難民借道土耳其涌入歐盟國家。對此，歐盟與土耳其達成協議，每年向土耳其大量撥款，讓土耳其收容難民，并阻止其進入歐盟境內。對土耳其而言，邊境地區的中東難民則成為向歐盟施壓、謀取地緣政治利益的籌碼。移民遷徙與地緣政治的捆綁使得移民治理更趨復雜，如何合理地整合歐盟內部的立場，如何撥款、如何預防接下來可能爆發的新一輪難民危機，都是留給歐盟的巨大難題。

此外，諸多不確定因素的發生同樣增加了國際移民治理的實踐難度。2020年春新冠疫情爆發，為了應對新冠疫情蔓延，各國移民主管部門也出臺臨時應對措施。各國受影響不一、措施也不盡相同，但新冠肺炎所帶來的逆全球化回潮卻使得移民治理同樣充滿了極大的不確定性。文章認為，包括此次新冠疫情危機在內，涵蓋政府、族群、國際社會等層面所出現的一系列問題，已使得當前國際移民治理實踐面臨困境。人口跨境流動引起的國際移民數量不斷增長，國際移民現象在規模和范圍上均達到前所未有的水平。如何最大限度享受移民遷徙紅利，如何盡可能化解移民遷徙所帶來的一系列問題，正在成為人類社會必須面臨的“共同命運”。

詩的開頭三句描寫了一幅莊稼大豐收的喜慶圖景：好多好多的糧食（黍，黃米；稌，糯稻）、儲藏谷物的高大糧倉、難以計算的數字（萬、億、秭）， 這一切匯成了一派壯觀的豐年景象。

三、突破當前國際移民治理困境的實踐轉向

相較于全球治理的其他領域，國際移民治理面臨更多的問題，治理難度更大。為突破國際移民治理困境，緩解面臨的諸多問題，構建一個有效的國際移民治理體系更顯必要。在全球化愈加深入及國際格局持續演變的當下，國際組織作為“第三種國際政治力量”逐步興起，在解決全球問題、參與全球治理方面發揮著日益重要的作用。反映到移民治理領域，有賴于國際組織、相關主權國家的倡議與努力，也出現了若干嘗試突破治理困境的實踐轉向，為構建一個有效的國際移民治理體系提供了參考。

(一)由移民同化到尊重差異：治理理念的轉向

所謂同化政策，是指一個國家或政府根據同化主義理論和“文明輸出”理論制定的一系列政策。針對移民群體的同化可分為自然同化與強迫同化兩種。自然同化是一種社會過程，對于某一特定的移民族群及其后裔來說，同化的進行標志著與移入地主流社會的融入。而強迫同化則帶有較為明顯的政策色彩，二者有著本質上的區別。(22)文學：《英法在東南亞的殖民模式及影響研究——以馬來地區和印度支那地區為例》，對外經濟貿易大學出版社，2015年，第59頁。一直以來，不少移民輸入國從本國社會穩定與經濟發展角度出發，積極采取移民同化政策，通過開設面向移民群體的語言學校、職業結構來加速移民族群對本地區的社會融入感。促使移民放棄從前的語言文化，學習新的語言和文化，從而接受當地的社會文化習俗，融入當地社會。客觀而言，移民同化政策在相當大的程度上促進了外來移民對本地區的歸屬感，也促成了如美國社會般“大熔爐”的形成。

但移民同化政策也有著嚴重的弊端，存在移民同化的成功歷史也自然出現過移民同化的失敗案例，不少移民族群源自本民族的獨特歷史與身份認同，較難融入所在地社會。同時，一些國家的同化政策也帶有一定的差異對待色彩，外來移民難以獲得與原住民相對平等的發展機會，甚至遭遇種族歧視，致使移民群體與當地社會之間隔閡不斷，更加重了當地原住民群體對移民群體間的不信任。

針對此類現象，以聯合國為代表的國際組織一直力圖在跨國層面推動各國相互協調，促進國際移民治理的有效、合理運作。如聯合國積極倡導以尊重差異、文化多元的態度看待國際移民，從而促進國際社會正視國際移民跨境流動中所產生的復雜問題，努力形成多方合作、共同應對、多元包容的國際移民治理理念。(23)王輝耀：《國際人才戰略文集》，黨建讀物出版社，2015年，第141頁。與國際移民治理的政策層面相對應，在國際移民研究領域，伴隨著全球化浪潮席卷全球，社會科學領域出現了跨國主義、多元文化主義、彈性認同、文化公民身份等與跨國移民相關的理論觀念，引起了學界與政界的廣泛關注。各方對如何看待國際移民跨境與社會發展的觀念也開始日趨一致：跨國流動作為一種人口移動常態理應受到國際社會的尊重與認可。(24)Cathryn Costello，“Refugees and (Other) Migrants: Will the Global Compacts Ensure Safe Flight and Onward Mobility for Refugees?”，International Journal of Refugee Law，2019，30(4)：643-649.國際移民治理理念的這一轉向在一定程度上將緩解與改善觀念認知陳舊性，為我們正確認識國際移民現象，理性分析國際移民治理提供了可資借鑒的視角。

(二)由國家中心到多邊治理：治理主體的轉向

國際移民的跨境流動一方面影響并形塑了國際間人口遷移的基本形態，深刻地影響了主權國家的內政與外交行為。另一方面，人口、族群等概念開始更加深入人心，成為國際政治社會中各行為主體不得不關注的重要議題，更是國際政治生活中必不可少的組成部分。與治理領域的理念轉向相對應，有關國際移民治理的主體層面同樣經歷了由以主權國家為代表的國家中心向以國際組織、多邊共識為基礎的全球治理模式的轉向。

如何處理移民問題成為主權國家必須面對的問題。一國的移民政策會受到諸多因素的影響。國內的因素包括：人口結構及其發展趨勢，經濟及其發展問題，政府對相關問題的態度及政策措施等。同時，移民政策仍深受跨國界的族群復雜性以及鄰國行為的影響。當下，國際移民所帶來的連鎖反應已遠非單個主權國家可以處理的國內議題，由大國主導的國家中心治理模式也面臨諸多問題，主要大國已無力承擔移民跨國遷徙所帶來的國際公共產品供給。當前國際移民治理需充分發揮主權國家、區域機構，乃至于相關國際組織的重要作用，以聯合國難民署、國際移民組織為代表的國際移民全球治理開始成為移民治理的可能路徑。

對于國際移民治理，增進對話與協商,踐行多邊主義自是必由之路。以國際移民為關注與工作對象的國際組織主要有國際移民組織、國際勞工組織、聯合國難民署、聯合國社會經濟事務部人口司等，尤以國際移民組織的建立與變遷、發展為典型。歷史上，國際移民組織前身已然發揮了諸多作用。1951年12月5日，國際移民組織的前身“歐洲移民遷移政府間臨時委員會”成立，以期為戰后西歐大多數流離失所者、失業者或者等待就業的民眾提供遷移服務。1952年該組織更名為“歐洲移民問題政府間委員會”，正式轉變為一個常設性機構。在1980年再次更名為“政府間移民問題委員會”，開始關注國際社會范圍內的移民問題。1987年修訂章程，并于1989年執行后，正式更名為“國際移民組織”。名稱的變更凸顯其職能定位的變化，體現了國際移民組織在發展中不斷突破地域限制，由冷戰期間帶有意識形態性質的區域機構轉變為去冷戰化的國際機構，在治理議題和治理職能領域不斷向縱深發展的發展軌跡。(25)郭秋梅：《國際移民組織與全球移民治理》，暨南大學出版社，2013年，第100頁。

國際移民組織的機構變遷體現了國際移民治理由國家中心到多邊治理的主體轉向。比較國家中心治理機制與多邊治理機制，可以發現其各自考量的側重點不盡相同：民族國家治理機制的規則和議程是基于本國的歷史傳統、現實狀況來制定與設置的，它主要關照的是一國的特點。(26)葉險明：《人類命運共同體意識的復雜性與全球治理——一種新全球治理理念的構建》，《河北學刊》2019年第6期。而移民治理多邊機制的制定既要充分體現對移民跨境遷徙的重視，也要兼顧不同移民參與國的利益，找準共同點與關切點。當下，區域機構、國際組織的逐步興起，在解決全球問題、參與全球治理方面發揮著日益重要的作用，這一趨勢也可作用于移民治理領域，促進其趨于善治。

(三)由創設機制到構建契約：治理方式的轉向

第二次世界大戰后，《聯合國憲章》《世界人權宣言》《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會及文化權利國際公約》等一系列國際法律文件，一致確立以平等原則和非歧視原則為基礎，給予移民在國際社會的平等地位。(27)郝魯怡：《全球移民治理的人權方法——從碎片化到整合的艱難進程》，《深圳大學學報(人文社會科學版)》2017年第4期。同時，在法律完善的基礎上，國際社會就國際移民問題開始了移民治理機制的構建與完善，以機制促進相關各國參與到全球移民治理的事務中。如2001年11月，國際移民組織搭建國際移民論壇，探尋應對國際移民問題挑戰的合作治理途徑。2016年9月第71屆聯合國大會通過《關于難民和移民紐約宣言》，為全球移民治理提供新的理念與指導方法。

針對當前國際移民治理中面臨的諸多障礙因素，包括聯合國、國際移民組織在內的各行為主體提出了諸多解決路徑，但相關努力與嘗試對于解決國際移民問題仍存在一定難度。機構的建立與職能的變遷并未改善移民治理領域相關國際組織執行力低下、影響力有限的現實狀況；法律的完善與機制的構建也難以化解國際法與國內法在執行層面相沖突的結構性矛盾；理念的形成與觀念的趨同更無法在短時間內減輕相關國家政府與部分民眾因移民大量涌入所產生的擔憂與排斥情緒。以民族國家為中心處理國際移民問題的方式仍為主要路徑，移民問題安全化等障礙因素依舊制約著國際移民治理的有效實施與推進。

既有方式存在一定的實踐障礙，如何排除困難、推動共識成為現階段移民治理領域的當務之急。2018年12月11日，第73屆聯合國大會通過了《安全、有序和正常移民全球契約》，協議又稱《移民問題全球契約》《全球移民契約》。作為聯合國首份關于國際移民各方面事務共同方針的全球協議，該契約雖未給各國規定有約束力的任務，但卻體現了國際社會主張共擔責任、凝聚共識的愿景。(28)Michele Klein Solomon,Suzanne Sheldon，“The Global Compact for Migration: From the Sustainable Development Goals to a Comprehensive Agreement on Safe, Orderly and Regular Migration”，International Journal of Refugee Law，2019,30(4):584-590.依托《全球移民契約》，聯合國力求在跨國層面推動各國相互協調，推進各國達成共識，強調各國在移民問題上應分擔責任，增進移民的經濟和社會效益，體現了包括各主權國家、國際組織在內的國際政治行為主體從創設機制到構建契約層面嘗試解決移民問題的努力。(29)劉國福、翁里：《〈全球移民契約〉的重要理念、主要特點及其對中國的啟示》，《華僑華人歷史研究》2019年第1期。

總體來看，國際移民治理在理念、主體、方式上的轉向為突破當前治理困境、構建一個更加有效的國際移民治理體系提供了參考。文章認為，構建一個參與國雙邊治理、地區多邊治理、全球多邊治理相結合的多層次的有機多邊治理機制，既能為各國保留自主監管的空間，又能提供一定層級的多邊治理平臺，將在一定程度上緩解國際移民治理領域諸多困難性因素的出現，增進國際社會的溝通與合作，從而充分發揮國際移民治理應有的功能和作用。

結 語

“有一種全球化形式比其他任何全球化形式都更為普遍,這種全球化形式就是人口遷移。”(30)[英]戴維·赫爾德、安東尼·麥克格魯：《全球大變革：全球化時代的政治、經濟與文化》，楊雪冬譯，社會科學文獻出版社，2001年，第22-146頁。國際移民是一個既傳統又年輕的議題。傳統在于由人類出現開始，伴隨生產、交換，人與人之間自然而然的產生了流動，更產生了傳統意義上的移民活動。開始于地理大發現，西方世界的全球性政治、經濟擴張席卷全球，無形之中也帶動了人員的交換與流動。同樣，這一議題又十分年輕，依托生產力的發展，交通、通訊技術的不斷革新，世界范圍內人員的流動更加頻繁、更趨多元，開始逐漸突破地區、國界、洲界的限制，實現了真正意義上的全球化時代的人口流動。作為世界歷史發展中的重要組成部分，移民穿越國家與地區邊界的行為促進了世界由分散走向整體。伴隨全球化的發展，國際移民促進國與國、地區與地區之間的緊密聯系，成為連接國家與國際社會的紐帶。國際移民跨境流動帶動了人類社會的整體發展，更帶來個人、組織與國家內部社會構成要素的交往方式的多元化。(31)王輝耀、苗綠主編：《中國國際移民報告(2018)》，社會科學文獻出版社，2018年，第3頁。

放眼世界,如何完善國際多邊制度、推動全球治理體系現代化也是擺在各國面前的重大課題。(32)郭樹勇：《新型國際關系:世界秩序重構的中國方案》，《紅旗文稿》2018年第4期。作為一個跨領域現象,國際移民涉及社會發展、國家治理、跨國性問題等諸多方面,是各國共同關注的問題,更應該從國際移民跨境流動的內涵出發,梳理國際移民及其治理的研究路徑,審視國際移民跨境流動與人類社會整體發展的互動關聯。伴隨全球化的不斷深入，國際移民總體規模激增，如何解決非法移民所帶來的發展困境，正確利用國際移民在遷徙流動過程中所帶來的經濟社會發展優勢，成為全人類的“共同命運”。由于觀念認知陳舊化、族群議題政治化、移民問題安全化等因素,當前治理領域面臨一系列困境也出現了一定程度的實踐轉向。為推動全球移民治理趨于善治,國際社會應以改革為導向,完善全球移民治理,構建一個參與國雙邊治理、地區多邊治理、全球多邊治理相結合的多層次的有機多邊治理機制,平衡反映大多數國家的意愿和利益,不斷適應國際移民跨境遷徙格局的新變化,支持完善多邊體系、促進共同發展。