存量工業用地更新規劃管理對策研究
——以杭州市為例

朱韻涵

（山東建筑大學建筑城規學院，山東 濟南 250101）

0 引言

存量規劃誕生于增量開發難以為繼的城市發展階段，實質上是一種城市更新的手段。在我國，存量規劃不僅與舊區提升改造相契合，也與城市高品質發展相適應。在全球價值鏈的外部動力驅使下，產業城市化現象往往在產業空間與城市其他功能區之間存在正向反饋，但隨著城市規模的不斷擴大，低效率的存量工業用地逐漸產生阻礙城市發展的經濟利益博弈負外部性效應。如何利用并有效引導存量工業用地轉型是大城市發展中必須解決的難題。本文在分析存量工業用地更新需求與困境的基礎上，以杭州市為例，研究并梳理地方的探索與實踐。

1 不同視角下存量工業用地更新的需求分析

1.1 制度經濟學視角

區別于傳統以新古典經濟學視角分析基于市場交易的供求關系和價格機制研究的存量工業用地更新，制度經濟學的核心是降低交易成本，其中包含存量工業用地產權關系轉變的制度成本。相對于純粹追逐經濟的市場主體，政府的行動目標更多元，在盡可能降低交易費用的同時，橫向上實現社會利益最大化，縱向上平衡城市發展的短期利益與長期利益。

同時，正式制度下往往會出現存量用地的更新需求與增量時代發育而來的管理體制、制度框架的錯配現象，即存量工業用地產權模糊帶來高昂的產權轉移制度成本。因此，擯棄增量規劃的思維尤為重要，從空間規劃轉向政策制度的優化是關鍵，通過制度創新來疏解過高的土地發展權交易門檻是手段。

1.2 多維門檻效應視角

門檻效應視角從分析工業用地利用效率與不同發展階段的人均收入、非農就業、非農產業等是否存在線性關系出發，假設可能存在的拐點值。研究表明，增量規劃時期，工業用地投入對經濟增長的貢獻逐步提升，但當非農產業發展與對外開放水平提高時，工業用地投入對經濟增長會出現先升后降的態勢。隨著非農就業水平變化，工業用地投入對經濟增長的貢獻下降，則需要轉變要素驅動的發展方式，尋求投資驅動或創新驅動等新動力。因此，存量工業用地更新需求是隨著生產力與生產關系不斷優化而產生的，是社會經濟發展到后工業化時期的規劃配置規則。

2 當前存量工業用地更新的困境

2.1 非正式更新中的產權制度困境

為了規避產權界限從模糊走向清晰而產生的巨大交易成本，越來越多的存量工業用地，尤其是存量劃撥工業用地采取了非正式更新的模式。由于土地產權的特殊性，即土地利用規劃會限制土地使用權和開發權，而國家政策則會影響土地出租及收益權，政府可以強制性限制個體進行地塊的交易。同時，由于取得的無償性，國家賦予存量劃撥工業用地權利的范圍也很狹窄，對土地使用及流轉所規定的條件也堪稱苛刻。當存量工業用地亟需更新時，土地由于功能優化或改變而帶來增值收益，多元主體的收益分配規則成為關鍵。

2.2 去工業化與再工業化并存的探索困境

在金融危機之前，我國大城市普遍倡導將與傳統制造產業相關的工業用地遷出來發展服務性產業。但隨著周期性金融風暴的震蕩，完全去工業化的城市發展是難以為繼的，于是出現了“去工業化”與“再工業化”并存的狀態。

一方面，我國大城市仍處于工業化發展的中后期階段，完全脫離制造業將導致城市發展內生動力不足，而實現功能優化與空間配置的地方性差異不可忽略；另一方面，在“退2進2.5”的存量工業用地再工業化的更新中，盲目搭載5G與新基建的風口，不利于存量工業用地的提優更新。存量工業用地更新處在兩者并存的狀態下，會出現企業自身的更新方向抉擇困難與政府戰略意志判斷失誤等問題。

2.3 規劃技術與程序性滯后的困境

用地分類的彈性不足以及單一功能用地標準分配的僵化，造成了土地出讓后用地性質動態變更管理的不便。前者由于土地功能獲取途徑只能由大類-中類-小類的單向用地分級，即使控制性詳細規劃增加了部分用地兼容控制，還是會產生工業用地，包括研發總部類工業都只存在于M類中的現象；后者由于單一土地用途對應單一建筑功能的用地分類標準程序，存在工業用地用途和變更建筑功能并不完全對應的矛盾，容易造成規劃與其他部門間產權性質確權沖突。兩者使得存量工業用地更新的制度成本上升與技術操作的難度加大。

3 杭州市存量工業用地更新的探索

3.1 創新用地分類，引領后工業化轉型可持續發展

2014年，杭州市發布的《關于規范創新型產業用地管理的實施意見》中提出創新型產業用地（M創），包括文化創意、信息軟件等產業。并在2019年深化了《意見》，發布了《關于進一步規范全市創新型產業用地管理的意見》，明確創新型產業用地容積率原則上不低于3.0，且除特殊項目外，“M創”均采用“先租后讓”的彈性供地制度。鼓勵存量工業用地向創新產業用地轉型是土地利用提質增效、環境品質改善提升和空間結構調整優化的可行途徑之一，也是推動由工業化向后工業化轉型的持續發展的驅動力之一。

3.2 編制產業單元規劃

杭州市于2019年啟動《杭州市工業用地和產業單元空間布局規劃》的編制工作，其實早在2013年西湖區就通過分區規劃全面落實產業發展單元，建立產業發展單元，通過建立評估機制，允許企業在一定條件下臨時功能改變和轉型升級等，引導企業在制度框架下，在地塊規劃引導功能和指標控制范圍內有序進行轉型升級。

在指標設置上進行動態的規劃管理，達到對用地規劃指標剛性與彈性分類、并行調控的目的，將其分解成規劃剛性可控和受市場波動彈性影響的兩類指標，預設不同指標區間以適應不同需求，企業可根據實際投資強度和需求靈活選擇，體現了主體“行動”對制度“結構”的能動作用。

3.3 搭建“讀地云”技術平臺，賦能數字管理

2019年，杭州全面實施“新制造業計劃”，在保證“去工業化”產業升級的狀態同時，實現“再工業化”的新路徑。并于新冠肺炎疫情期間推出“云上供地”的“讀地云”技術平臺，展示全市產業用地空間布局及年度可供的工業用地、商服用地、創新型產業用地，同時在線查看相關地塊的坐落、區位優勢、周邊配套、技術指標等具體情況。“讀地云”技術平臺支撐存量工業用地高效利用：①使土地與項目實現無障礙對接，消解由于土地信息透明度不高引起的供地障礙；②先競地價，達到地價上限后，競稅收，通過競爭推動工業用地出讓新模式；③緩解疫情對工業用地出讓的影響，實現了工業用地“不見面”出讓。

4 結語

杭州市存量工業用地更新對策是基于服務型政府的政策讓渡前提下的更新，是破解城市規模不斷蔓延觸及建設用地“天花板”發展困境的途徑。

1）從制度經濟學視角和多維門檻效應視角分析了城市存量工業用地的更新需求，指出政府作為制度經濟學的行為主體，應擯棄增量規劃的思維，從空間規劃轉向政策制度的優化，同時，需要認識到存量工業用地更新需求是社會經濟發展到后工業化時期的規劃配置規則。

2）從非正式更新中的產權制度、“去工業化”與“再工業化”并存的探索及規劃技術與程序性滯后的困境3個方面闡述存量工業用地更新的難點。

3）通過杭州市的地方實踐，總結出創新用地分類、編制專項規劃、配套“讀地云”平臺3個方面的規劃管理對策。

當前，存量工業用地更新需要納入國土空間規劃的體系中，應著重統籌協調空間性政策的“條塊”區隔，否則會產生更新規劃與產業規劃、土地利用規劃等部門規劃的分離以及部門項目協商溝通不暢等問題，導致更新實施艱難和產城互動失衡。