國土空間規劃法規政策體系研究

邢佳楠

（河北農業大學城鄉建設學院，河北 保定 071001）

0 引言

為建設美麗中國，推動現代化強國土地空間建設治理，促進高質量、高效能的開發利用，中共中央、國務院印發了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，這是關于確立優化國土空間規劃的政策指南，是指導我國國土空間規劃編制、實施和管理的綱領性文件。其中明確提出，“到2020年，逐步建立國土空間規劃法規政策體系；到2025年，健全國土空間規劃法規政策”。國土空間規劃理念是在第三次土地調查過程中不斷推敲、科學預測城市發展、不斷完善思路后的成果，為我國國土空間法律法規體系提出了更高的要求。當前，我國正在實施的城鄉規劃法、土地管理法、環境保護法、草原法、水法等，由于缺乏從空間整體出發，使整個法律體系尚不明確，各項職責尚不清晰。隨著國土空間規劃的提出，“多規合一”迫在眉睫，實現多項規劃及法規的有機融合，是確立國土空間規劃法體系的關鍵。

1 我國國土空間規劃面臨的挑戰

1.1 我國國土空間規劃發展歷程

我國最早的國土空間規劃要追溯到中華人民共和國成立初期，第一個五年計劃的推出，促進了各專項規劃的初步形成。2006年，國家出臺了主體功能區規劃，對原有空間規劃體系進行了擴充。同年，在黨的“十八屆三中全會”上首次指出要“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制”，揭開了新時代我國空間規劃體系重構的序幕。

2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》發布，開啟了“多規合一”的積極探索。同年，住建部等聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，部署在全國28個市縣開展“多規合一”試點。

2015年4月，《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出“國土是生態文明建設的空間載體。要堅定不移地實施主體功能區戰略，健全空間規劃體系，科學合理布局和整治生產空間、生活空間、生態空間”。同年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，強調“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋”“支持市縣推進‘多規合一’，統一編制市縣空間規劃，逐步形成一個市縣一個規劃、一張藍圖”。

2019年5月，我國新時代國土空間規劃體系構建的總綱領《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）正式出臺。這是中共中央、國務院印發的關于國土空間規劃的政策指南，是指導我國國土空間規劃編制、實施和管理的綱領性文件。國土空間規劃將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃有機融合，真正實現了“多規合一”的設想。

1.2 我國國土空間法規體系現狀

我國現行的國土空間規劃方面的法律法規有20余部，包括《城鄉規劃法》《土地管理法》《環境保護法》《森林法》《礦產資源法》《草原法》《水法》等。依據國家法律法規制定實施的規劃則多達80余種，國土空間各要素都有詳細的規劃規定。

1.3 國土空間規劃法規體系存在的問題

一些學者在分析我國當代空間規劃法律法規體系現存問題時提出了以下探討和分析的角度。

1）截至目前，我國不論是國家層面，還是省、市地方進行的“多規合一”試點，在政府管理層面上，依舊停留在用提高行政效率，應對各類規劃相關內容的重復、甚至是自相矛盾的情況，面對各部門之間職責沖突的矛盾依舊很難解決。

2）國土空間規劃、各類專項規劃以及土地資源利用規劃等法規之間缺乏明確的法律從屬關系。而且，新建立提出的法規也與原有的法規體系缺少有效的融合，在實際實施過程中容易發生難以協調解決的問題，并且，在面對劃定城鎮邊界的劃分、對占用永久基本農田的判定、土地類別的判定以及生態保護紅線的劃定依據等問題時，還缺乏相關的法律政策支撐。

3）現行的法律法規多屬于行政管理協調類規定，公眾的參與程度較低，公眾聽證會一般很難落到實處，日常生活在其中的居民很難參與，不同多元利益主體的訴求也無法得到充分的保障。

2 國外國土空間法規體系及借鑒

2.1 德國聯邦空間規劃法

德國的空間規劃法律體系是自上而下的，國家各部門之間縱向協調分工明確，有利于自然資源的綜合整合和充分利用。各州級政府的規劃自主權較大，城市功能分工可以最大限度地滿足當地民眾的切實需求。在德國的規劃法律中，分別強調了國土空間的綜合性規劃以及各類專項規劃，對于二者都做出了十分詳盡的規定。并且，《聯邦空間法》中明確規定空間規劃的實施必須明確對于各項事物的影響，如環境氣候、生物物種、歷史文物以及現存建筑等。

2.2 英國城鄉規劃法

英國的城鄉規劃法對于基層建設有著較強的導向性和直接的影響力，規劃管控較為嚴格，有詳細的空間控制規劃，在規劃法律中包含有關經濟、社會和環境方面的發展政策，為國家的大型公建設施、基礎服務設施以及各類生產開發活動都提供了明確的政策法律保障。除建立嚴格精確的法律體系框架外，英國還制定了多項政策條例以豐富國家國土空間規劃的各項領域，對于各層面規劃的實踐都有指引作用，但這也造成了英國規劃體系過于繁瑣以及管控成本較高的問題。

2.3 日本國土利用計劃法

日本編制出臺三級國土空間規劃，分別為全國、都道府縣和市町村。國土空間規劃是以保護國土開發和節約利用為主要目的的，在空間用途的管制上有嚴格的分級分區要求。在規劃設計上，日本更注重城市特色的體現和地域文化的融合，并加強了公眾對于城市規劃的參與性，強化公眾參與，提升區域規劃的豐富性和互補性。但規劃法規的逐級編制、縱向層疊的機制，也在一定程度上降低了城市彈性發展的可能。

3 對我國國土空間規劃法規體系建立的啟示

3.1 完善法律體系，明確政府職能

現階段是我國國土空間規劃體系建立的關鍵時期，新舊規劃法規政策面臨沖突，各專項法律法規的橫向銜接缺少系統的規定。同時，我國現行的法規和新頒布的法規應進行合理的對接，彌補我國國土空間規劃領域內沒有覆蓋到的空間范圍，細化國土空間規劃法規。利用法律規范明確各級政府部門的工作職責，保證有良好的上下層級縱向協調和部門之間的橫向資源整合機制，做到不沖突、不反復，各負其責，各司其職?？蛇m當賦予地方政府在法律規范下更多的自主權利，以利于發展地方特色，創造區域空間的多樣性。

3.2 體系化繁為簡，強調“多規合一”

國土空間規劃體系的提出，將原本的城市形態規劃范圍擴充到了經濟、自然、人文、社會、環境等多種要素的融合，規劃體系相應地應化繁為簡，做到精細化。所以，對于原有的各項各類規劃應該進行進一步的整合，將涉及國土空間要素的各項法規進行反復對比、整合，提煉出與現階段國家要求相一致、理念相符合、政策相和諧的法律體系，出臺對現階段存在的問題具有切實且有針對性的法律條文及技術標準等。

3.3 增強公眾意識，打造地域特色

國土空間規劃是綜合環境、經濟、社會等多重需求而提出的。規劃服務的對象是人民。在大數據發達的今天，征集民眾意見、了解民眾訴求的方式便捷且豐富。無論是在國土規劃政策制定的過程中，還是在規劃運行的實際設計中，都應以人民為中心，從立法層面明確公眾對于國土空間規劃的權利與義務。目前，我國在規劃公示方面雖然已經有了明確的流程，但引導公眾參與的程度還很低。只有增強公眾參與意識，規劃才能最大程度地滿足社會運行的需要。

同時，空間規劃應結合地方區域特點、風土人情、歷史文脈等，在發展城市的前提下，最大限度地保留原有區域的精神內核，避免為了追求現代化、智能化而出現“千城一貌”的現象。在法律法規層面上，應對保護城市歷史底蘊及人文精神做出規定，通過大數據的收集規范建設，建立具有科學性和前瞻性的國土空間規劃法律體系框架。

4 結語

本研究基于我國國土規劃法規體系現狀，針對當前國土空間規劃大背景下現有法律法規制度體系進行研究，并通過借鑒國外國土空間規劃法的關系邏輯，對我國國土空間規劃法律法規體系建設提出建議。

城鄉規劃應充分融入國土空間規劃法律體系，敢于借鑒其他國家的先進空間規劃理念，順應時代潮流，將建設美麗中國理念融入其中，調動公眾參與性，并以法律層面作出明確規定，使空間規劃的實施在各方面均可有法可依。