新時代我國城鄉發展轉型與規劃理論的演進

華天天

（蘇州科技大學建筑與城市規劃學院，江蘇 蘇州 215009）

0 引言

我國堅持走中國特色社會主義道路，城市化發展也應具有中國特色。我國城市與農村之間的關系有著不同于其他國家的特殊性，經歷了城鄉分離、城鄉對立、城鄉差異、城鄉一體化等多種發展模式，具有階段性特征。嚴格來說，我國尚未建立自己獨立的規劃理論體系，但如果將各時期對于規劃的理解當作指導，也可梳理出其規劃理論的演進之路。規劃理論對規劃實踐有指導作用，良好而適合的規劃理論對于城市和鄉村的發展都具有重要的意義，有助于建立和諧平等的城鄉關系。

1 城鄉關系的發展變化

1.1 農村支持城市：不平衡的城鄉關系

1949年，我國農業生產力發展水平和城市化水平較落后。為了解決工業化所需的財政問題，我國制定了“農村支持城市、農業養育工業”的方針政策。自改革開放至2003年，雖然國家對國民收入分配和農業投入進行了一些調整，但總體政策框架并沒有根本改變。與此同時，我國實行計劃經濟體制，以促進工業化發展。這種工業化體系將城市與農村分離，并將其分為2個部門。在城鄉分割的體制下，城鄉之間的生產要素不能自由流通，城鄉關系變得扭曲。

這種快速工業化并未使我國進入現代化國家的行列。相反，工業與農業發展和城鄉發展之間處于嚴重失衡狀態。農業始終沒有脫離傳統的生產方式和半自給自足狀態，仍然是整個國民經濟中最落后的部門。

在這種生產和發展模式下，我國的城鄉關系可謂嚴峻、殘酷，集中一切力量發展城市經濟，剝奪農村和農村人的發展機會，造成農村發展要素的單方面流失，城鄉發展處于不健康的狀態。

1.2 工業反哺農村：城鄉關系趨好

面對計劃經濟實施中的嚴重問題，國家于1978年底啟動了市場化改革。2004年，“十六屆四中全會”提出“兩個趨勢”的重要結論，即“一些工業化國家的發展概況，在工業化初期，農業支持產業、工業是一個大趨勢，但工業化達到一定程度后，產業支持農業，城市支持農村，工農業和城鄉協調發展也是一種趨勢”。與此同時，中共中央作出了判斷，即我國已進入農業產業支持和城鄉支持的階段。由此，我國的城鄉關系政策已經開始轉向城市支持農村和產業支持農業。

1.3 城鄉關系重新分離

農村改革在一定程度上“破壞”了計劃經濟時代形成的城鄉穩定，對城市產生了巨大影響，迫使城市進行適應農村改革的改革。首先，城市擁有更多、更高水平的資源，能夠產生更大的經濟規模和市場效益，這就表示城市可以為改革提供更大的回報；其次，其符合“先富一部分，再帶動一部分”的發展邏輯。

1984年10月，“十二屆三中全會”通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出“現在面臨的任務是繼續搞好農村改革”“堅決、系統地以城市為重點，貫徹落實整個經濟體制改革”是當務之急。從那時起，我國城市開展了各項改革。

在這一時期，鄉鎮企業的快速發展是推動城鄉關系進步的主要內在動力。它在農村開辟了廣闊的生產渠道，擴大了農村剩余勞動力轉移的途徑，大大增加了農民的收入。更重要的是，鄉鎮企業作為植根于農村的非農產業，為我國的工業化開辟了一條獨特的道路。但即使鄉鎮企業帶動了一部分農村的發展，這一時期城市仍是發展的重點，發展速度和水平明顯高于農村。鑒于城鄉分治的概念，城鄉關系又重新趨于分離，從而又造成了一系列不平等、不平衡發展而導致的各種問題。

1.4 統籌城鄉戰略帶動城鄉關系趨好

面對城鄉關系中存在的嚴重問題和不平衡狀況，依靠日益增強的綜合國力，國家開始對城鄉關系的變化提出一系列新的理論并做出新的判斷，理論和實踐都在不斷進步、不斷發展。

1）“兩個趨勢”論證為新的城鄉關系奠定了基調 在實踐中，支持農業的力度大大增加。在工業化初期，農業支持產業，為工業提供積累是一種普遍趨勢；但工業化后實現工農業協調發展、城鄉之間平衡發展也是一種普遍的趨勢，“兩個趨勢”的提議為處理我國城鄉關系奠定了基礎，為實踐提供了理論指導，實際上也標志著城鄉關系轉折點的到來。

2）“城鄉經濟社會一體化”理論及其實踐改革促使城鄉差距縮小 “中共十七大”報告提出“建立通過產業促進農業，形成城鄉經濟一體化新格局的長效機制”。在發展理論和一系列改革的推動下，我國城鄉差距開始縮小。

1.5 城鄉融合發展階段

在城鄉關系方面，中央提出了一系列新的理論和新的戰略，由于以往一味地發展城市或鄉村而出現各種弊端，只有城市與鄉村協調平衡發展、互促互進，才是良好的發展模式。

至此，城鄉關系的轉型也全面開始。為了促進城鄉關系的轉型，建立城鄉一體化、城鄉融合發展的和諧社會，我國做出了很多努力。城鄉一體化、城鄉融合發展不只是一個美好的向往，經過多年的實踐與發展，最終意識到單方面地犧牲某一方不是良好的發展模式，城鄉一體化作為國家新戰略開始實踐，城鄉關系開始轉型。

由此可見，我國的城鄉關系已經逐漸趨好，不再是單方向的元素流失，而是城市與鄉村雙向互動，發展要素流通積極良好。

2 規劃理論的演進

2.1 城鄉對立時期

1949年后，我國快速引入了西方城市規劃相關理論成果，蘇聯模式對于我國工業化模式的建立和發展產生了極為深遠的影響，并廣泛應用于我國城市規劃的實踐中。1949年之初的規劃理論就是建立在蘇聯模式基礎之上，主要特點是生產型發展，重視經濟的快速發展，提倡工業化模式，大力發展城市經濟，忽略了由此造成的生態污染、城鄉分離、發展不平衡等各種矛盾和問題。

在這一時期，我國的城鄉關系極度不平衡，城市保護模式使鄉村的生產和發展要素始終處于流向城市的狀態，城市源源不斷地向農村汲取發展所需要素，包括勞動力、生產原料等。

在工業化基礎初步建立之后，本應該由工業自身發展壯大來帶動鄉村和農民的發展，以產業反哺農業、惠及全體人民，但由于我國特殊的計劃經濟體制，工業發展和城市的生產效率低下，以及實行重工業優先的工業化戰略，過度依賴“三農”的支撐發展，結果反而使城市及工業發展越來越擴大化，農業和農民的壓力越來越大。二元體制初衷是好的，結果卻成為固定的體制，使城鄉關系惡化、差別擴大。

雖然有部分農村進行改革，在規劃中也有意識地將發展戰略定為積極發展中小城鎮，抑制大城市的無限擴張，但由于一開始的工業化戰略，城市發展勢頭強勁，再加上我國特殊的城鄉二元結構，農村的發展壓力越來越大，主要表現在以下方面。

1）農村土地壓力和農村勞動力就業壓力越來越大 持續增長的農村人口在城市找不到工作，農業和農村都難以支持工業和城市的進一步發展。

2）“三農”支持工業和城市的負擔重 在農業生產率很低和剩余產品很少的情況下，國家通過農業稅和統購統銷政策，以無償和較低的價格從農民手中高比例征購余糧和其他農產品，有時農民甚至連自身的口糧也難以保證。

3）農村基礎設施建設和社會發展的負擔越來越重 國家投資和財政支出主要用于工業和城市發展，用于農業和農村地區的非常有限。

2.2 城鄉融合時期

1949年以來，長期的城鄉分治政策導致了城鄉分割的二元結構體系。自改革開放以來，雖然在城鄉規劃中已經有意識努力著手改變這種狀況，但是城市和鄉村之間依然存在著很大的差距。所以，重中之重是很好地平衡和協作城鄉關系，實現城鄉一體化發展。

目前，我國已經全面開啟轉型發展。城鄉一體化理論是實踐的基礎，從各城市群以城帶鄉的一體化模式，到以小城鎮建設為載體的一體化發展模式，我國已經將發展重點從城市轉為城鄉融合發展。城鄉融合發展是一個循序漸進的過程，并非一蹴而就，所以在規劃時，我們需要認清當前城鄉發展的階段，因地制宜地選擇合適的城鄉一體化發展模式，以真正實現城鄉的協調平衡發展。

黨的“十九大”提出鄉村振興戰略，首次將“城鄉融合發展”寫入黨的文獻，標志著中國特色社會主義建設已經進入新的歷史時期，也表明城鄉融合發展是新時代推進現代化的根本要求。鄉村振興戰略旨在促進城鄉平衡發展，使鄉村和城市能夠各司其職，解決以往發展不平衡所帶來的各種問題，而城鄉融合發展是實施鄉村振興、推動農業和農村現代化的有效途徑，鄉村的良好發展可以與城市發展相輔相成、互促互進。

3 結語

過去的幾十年，我國城鄉發展經歷了幾個階段。目前，城鄉二元體制尚有遺留，要想消除這種體制下出現的問題，還需要繼續努力，要始終把城鄉協調發展作為目標，使城市和鄉村各司其職、互幫互助，形成和諧的城鄉關系。