以規劃編制為抓手助推“村留用地”落地實施
——以廣州市花都區為例

文/廣州市花都區規劃編制研究信息中心 田建梅

1 研究背景與意義

改革開放以來，隨著我國經濟社會迅速發展，二、三產業突起，政府對建設用地的需求不斷增加，越來越多的農村集體用地被征為國有用地，為彌補失地農民的利益損失，保障失地農民長遠經濟收入，留用地政策應運而生。留用地是指國家征收農村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例安排給被征地農村集體經濟組織，用于發展生產的建設用地。由于國家層面對于留用地缺乏頂層制度設計，各地留用地政策依據實際情況略有不同。

花都區自20世紀80年代實施留用地政策以來，留用地在促進征地拆遷、保障村集體和村民自身長遠利益方面發揮了不可替代的作用，但隨著土地資源日益緊缺，留用地難以利用，低效粗放問題日益突出，阻礙城市與經濟發展，影響城市面貌和環境品質，給社會穩定帶來隱患，留用地政策的實施與城市發展嚴重不協調。鑒于此，迫切需要探討留用地的落地實施如何適應新的城市發展布局及目標、如何盤活利用留用地惠農政策，讓其既惠農利民又參與城市功能布局，助推城市發展，達到城鄉協調發展的目的。

本文重點從花都區留用地的專項規劃、法定控規調整及用地審批環節入手，探討如何通過規劃管理手段達到留用地助推城市發展與村集體經濟雙贏的局面，以期為類似地區提供參考。

2 廣州市花都區的留用地現狀及存在問題

2.1 指標規模

廣州市花都區現行留用地政策以《關于貫徹實施〈廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（實行）〉的通知》（穗府辦〔2012〕7號）為標準，留用地指標面積按照實際征地面積的10%核算，采取貨幣補償、物業安置、實物留地3種方式兌現。目前，花都區留用地指標規模排全市第一，包含已核定留用地指標及歷史留用地兩部分。截至2018年7月，花都區已核定留用地12062.62畝，已完成兌現留用地8365.11畝，其中已貨幣補償791.35畝，物業置換44.38畝，約有7530.00畝留用地指標是以實物兌現的方式進入落地階段，約占總留用地指標函的90%。7530.00畝實物落地的留用地指標中已有2449.00畝辦理供地手續，取得建設用地批準書，完成供地進入開發建設階段。在開發階段僅有36%（878.00畝）的留用地已建設并進入營運階段。花都區已開發建設留用地分布零散，主要為工業廠房、批發市場、學校、物流或停車場。項目大多較為低端，整體租金及產出效率偏低。

綜上所述，可看出花都區留用地在兌現模式上實物留地“一家獨大”，已兌現留用地的開發建設情況不容樂觀，開發建設不積極，供而未用、建設零散、產業低端問題突出。未兌現留用地指標剩余約3540.00畝，其中已選址621.00畝，未選址2919.00畝；擬貨幣補償12.37畝。由此可見，未兌現落地環節主要集中在未選址階段，留用地選址環節在留用地兌現過程中占據重要地位。

除上述已合法核定指標的12062.00畝留用地外，花都區由于歷史原因還有約5027.00畝未核定指標的留用地，其中秀全街、汽車城規模較大，總規模達3371.69畝。

2.2 用地布局

留用地是對被征村社土地的一定比例返還，由于村民戀土情結嚴重，不愿接受異地安排留用地，也排斥其他村社在本村選擇留用地，故留用地難以統一選址，在未干預的情況下花都區留用地布局零散，較為隨意。在選址位置上，沿道路兩側發展臨街商鋪成為首選，導致用地形狀狹長不規則，呈長條形和星點狀。花都區已建設留用地內多為低矮、狹長的路邊建筑。

2.3 地塊規模

在用地規模方面，留用地面積在2000m2以下的地塊為6%，面積2000～10000m2的地塊占33%，難以開發利用。按照現行城市規劃規范標準，可開發用地面積較少，可見在已兌現及已選址留用地地塊中有39%地塊由于面積較小難以開發利用。

2.4 建設情況

在本次統計的花都區12062.62畝留用地指標中，已取得用地批準書進入開發階段的留用地2449.00畝，占總指標面積的20%，2449.00畝留用地中最終建成并運營的僅有878.00畝，大部分已批留用地處于“開天窗” “曬太陽”狀態。由于留用地選址較為零散，現狀建設呈“小、散、亂”特征，建設項目主要為工業廠房、批發市場、商業點、學校、物流或停車場等，土地利用低效粗放，以“出租經濟”“馬路經濟”為主，并由此衍生出村級工業園及批發市場。由此可見，留用地現狀建設用地資源閑置及低效粗放利用問題嚴重，既不利于集體經濟的發展，也不符合全區集聚發展的總體思路。

3 花都區留用地現存問題

從上述留用地現狀可看出，花都區留用地主要存在以下問題：①留用地基數大，落地情況不容樂觀，實物留地“一家獨大”，留用地未落地部分主要停滯在選址環節；②選址布局難以統籌，已選址留用地布局分散、隨意，未選址留用地選址意愿不符合規劃要求；③已落地留用地地塊面積較小、形狀狹長，難以開發利用；④已供地留用地建設情況不容樂觀，開發建設不積極，供而未用、建設零散、產業低端問題突出，且由此衍生出村級工業園、低效批發市場等。

4 花都區留用地專項規劃及控規調整工作編制背景

在我國出臺一系列驅動農村集體土地制度改革政策背景下，廣州市結合列入全國第一批城鄉融合發展試驗區的機遇，率先在花都區試點開展留用地統籌規劃專項研究，探索推進特大城市農村土地制度改革、實現集體建設用地節約集約利用、保障農民土地開發權益的創新路徑。在此背景下，結合我區留用地現狀，開展以“摸清底數、統籌指標、落實空間、統籌開發”為思路的專項規劃研究工作，并根據專項規劃研究成果，梳理出近期兩規不符但選址較為集中的14宗留用地，分批次開展規劃銜接和調整工作。

5 留用地規劃編制工作突破點

作為新時代廣州市留用地統籌規劃試點，區別于傳統藍圖式增量規劃，在強化規劃實施方面進行系列探索，先后開展留用地統籌規劃研究及留用地控制性詳細規劃調整工作。

5.1 率先提出“增存結合”的留用地規劃策略

首次將留用地與城市更新緊密結合，結合廣州市開展9項任務治理工作，識別137宗低效存量留用地，以城市更新、村級工業園整合提升、批發市場轉移等工作為抓手，在留用地統籌區采取存量物業與增量用地相結合的布局方式，在統籌區內落實批發市場的轉移，既便于留用地的落地選址又實現對批發市場的整治，以增量推動存量集體建設用地連片改造。

5.2 創新提出“房地結合”的留用地兌現方式

在傳統的實物留地模式外，規劃創新提出3種量化的留用地置換落地方案：①指標換空間 在基準容積率基礎上提高留用地開發強度，容積率提高部分按80%比例復合抵扣留用地指標，20%部分作為獎勵；②物業換土地 選擇以區政府統籌建設物業形式集中安置的，每667m2建筑面積可兌現1畝留用地指標；③存量換指標 按照歷史遺留建設用地面積的50%抵扣留用地指標。通過3種創新的指標兌現方式，將基于土地所有權制度的低效建設模式轉變為基于物業開發權和收益權的土地節約、集約利用模式。

5.3 探索建立具有廣東特色的集體經營性建設用地入市機制

規劃提出以留用地統籌安置區為載體，由區政府出資成立國資公司，負責全區留用地開發建設、招商引資及運營管理工作的機制模式，促進留用地集約化開發、規模化經營以及合法化流轉，對優化城鄉資源要素配置進行先行先試探索。

5.4 強化法定規劃的保障落實

留用地最終的建設實施必須以符合法定規劃為前提，留用地專項規劃研究的落腳點即法定規劃的落實。專項研究提出的留用地統籌區是留用地選址的有效指引，但后續的規劃調整才是留用地選址落地的真正抓手。在專項研究提出近期重點整治落實與兩規不符但選址較為集中的基礎上，花都區通過分批次留用地控規調整將選址真正落實，逐步化解選址與規劃的矛盾。

6 花都區留用地經驗啟示

6.1 注重建章立制，強化留用地規劃實施落地

針對花都區留用地現狀，結合留用地專項規劃提出3種留用地兌現模式，充分利用省市留用地政策，加快研究制定切合實際的留用地兌現落地工作方案及細化準則。

將留用地與城市更新緊密結合，借力村級工業園及批發市場的整改搬遷，落實留用地選址。結合廣州市開展9項任務治理工作，落實主體責任，利用城市更新政策進一步科學引導留用地集中選址，破解留用地集中安置區落地難等問題。

6.2 借力平臺公司，打造優質留用地項目

對于留用地集中安置區，結合安置區區位優勢，選好選準項目定位，做好留用地招商引資、建設工作，形成品牌示范效應，加大宣傳集中留用地優勢所在，進一步促進留用地集中安置落地。

6.3 繼續做好留用地規劃銜接

進一步強化法定規劃的保障落實，做好留用地專項規劃與控規調整的銜接，重點解決留用地選址因與規劃不符的落地難問題，繼續做好分批次控規調整工作，加快留用地選址、供地工作。

7 結語

通過完善城市規劃編制內容，運用城市規劃手段解決留用地在規劃建設管理中存在的問題，是城市規劃管理部門對留用地規劃建設管理的重要措施之一。未來，可在科學確定留用地比例、選擇有效的開發模式等建章立制政策，以及優化留用地審批流程、加快留用地供地方面進一步實踐探索。