基于三維政策工具框架的中國足球中長期發展規劃政策研究

李 軍，李傳兵，高弘哲

(湖北師范大學 體育學院，湖北 黃石 435002)

2016年國家發展改革委、國務院足球改革發展部際聯席會議辦公室(中國足球協會)、國家體育總局、教育部為貫徹落實《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》和《中國足球改革發展總體方案》，從頂層視角，聯合制定《中國足球中長期發展規劃(2016-2050)》(以下簡稱《足球規劃》)。《足球規劃》由“發展基礎”“總體思路”“發展目標”“主要任務”“配套政策和保障措施”五部分組成，涉及足球普及、人才培養、場地建設、社會足球、聯賽運行、足球產業、足球文化以及財政和金融等內容，該政策規劃我國足球事業發展目標，并以此作為推動、引領我國足球事業發展的綱領性政策文件。其中，近期規劃至2020年，中期至2030年，遠期至2050年。

政策工具是組成政策體系的元素，是由政府所掌握、可達成政策目標的手段和措施[1]。從體育政策工具維度來看，體育政策是國家為推動體育事業發展，對各種體育政策工具進行細化與完善、選擇與組合，以使體育政策工具更具有操作性和可行性。因此，從體育政策工具視角審視《足球規劃》所涉及的政策工具顯得尤為重要。本研究基于三維政策工具分析框架對《足球規劃》政策所涉及的體育政策工具進行分析，以揭示其政策所涉及的政策工具是否存在缺陷，以期為足球政策優化與完善提供借鑒參考。

1 政策工具及相關研究回顧

20世紀70年代末，公共政策領域出現政策工具研究主題，其目的是探討政府達成政策目標的各種手段[2]。公共政策的量化研究逐漸被學者應用于各學科領域，它主要借助于政策的視角與方法將其理解為公共政策是有一系列政策工具組合而成的整體。政策工具分類有很多，如Schneider，Ingram將政策工具劃分為權威工具、激勵工具、能力工具、象征及勸告工具、學習工具；Berelson B分為集成政策、專項政策、次域政策；霍萊特和拉梅什分為強制性、自愿性、混合性；陳振明分為市場化工具、工商管理技術、社會化手段；胡德和陳磊分別將政策工具分為信息、權威、財力、組織和強制性、直接性、自治性、可見性。其中羅斯威爾·羅伊和沃爾特·紫葛維特根據政策作用層面不同，將政策工具分為供給型、需求型和環境型，認為這3種政策工具平衡使用，張弛有力，才能保證政策的合理性和科學性[3]。

政策工具是公共政策分析的一個重要路徑，是公共政策研究的新領域，政策工具的正確選擇和科學設計本身就是順利實現政策目標的基本保證[1]。“冰雪政策”“體育科技政策”“體育產業政策”“校園足球政策”近年成為研究焦點。徐向前等[4]從政策工具、發展主體和實施領域對我國《冰雪運動發展規劃(2016～2025年)》政策進行分析；馬運超等[5]基于政策工具維度、體育領域維度、創新價值鏈維度對1978～2018年期間23項國家層面體育科技政策進行分析；郝大偉等[6]以查美斯扎根理論為基礎，從政策工具X維度和產業價值鏈Y維度對國家層面11份體育產業政策進行計量分析；姜南[7]結合史密斯政策執行過程模型，對我國校園足球政策執行過程進行分析；邱林等[8]從普及程度、教學訓練、組織機構、競賽體系、培訓體系、保障體系對我國校園足球政策執行效果分析，認為我國校園足球政策執行效果不理想，存在執行主體權威不足、執行效率低等問題；鄭志強等[9]從X政策工具和Y校園足球價值判斷兩個維度，對我國《教育部等6部門關于加快發展青少年校園足球的實施意見》進行計量分析；時維金等[10]運用政策內容分析法，從政策工具和足球改革發展兩個維度對《中國足球改革發展總體方案》政策進行計量分析；王大鵬等[11]從宏觀、中觀和微觀三個層面分析校園足球政策工具選擇的適度邊界，進而從層面-作用-工具三維框架研究我國校園足球政策工具運用效果。

綜上所述，政策工具被運用到體育領域，體育政策工具成為政府為實現政策目標所采取的政策手段。學者多數基于二維、三維分析框架對“冰雪政策”“體育科技政策”“體育產業政策”進行分析，雖有學者涉及二維、三維分析框架對足球政策進行分析，但主要集中在政策執行層面上，缺乏多角度、多層次的探討，這對足球政策后續研究提供空間和研究性。因此，基于政策工具X維度、政策主體Y維度、政策領域Z維度審視《足球規劃》政策，這對于完善足球政策配套措施和體育政策工具的選擇具有重要意義。

2 研究設計

2.1 研究方法與樣本選擇

內容分析法是對具有明確特性的傳播內容進行客觀、系統、定量描述的研究技術[12]，即是定量與定性相結合的方法，主要對政策條款所傳達的信息含義進行編碼歸納，以通過計算機識別數據對政策進行計量分析。采用內容分析法分析《足球規劃》政策能夠清晰了解2016～2020年、2021～2030年、2031～2050年足球規劃政策的特點，厘清政策的規律與特性，以便把握政策發展趨勢。

2.2 框架構建

政策工具是政策的載體，體育政策工具是我們認識《足球規劃》政策的重要依據。通過借鑒徐向前等[4]、馬運超等[5]、王大鵬等[11]學者的研究成果和結合專家意見基礎上，本研究構建《足球規劃》政策的三維分析框架，即政策工具維度(供給型、環境型、需求型政策工具)、政策主體維度(政府部門、企業單位、社會組織)和政策領域維度(競技體育、群眾體育、學校體育、足球產業、足球文化)(見圖1)。

圖1 《足球規劃》政策三維分析框架

2.2.1X維度：政策工具 政策工具分析是以政策的結構性為基本理論基礎，認為政策是可以通過一系列基本單元工具合理選擇而構建起來的，并認為政策工具選擇反映決策者的公共政策價值和觀念[13]。借鑒羅斯威爾·羅伊和沃爾特·紫葛維特經典政策工具分類法，并參照鄭志強[9]、部義峰[14]、時維金[10]等人研究成果，將《足球規劃》政策所涉及的體育政策工具分為供給型、環境型、需求型3種，即X維度(見表1)。供給型政策工具強調政府提供人才、資金、技術、信息、場地設施等相關要素，直接推動足球改革發展；環境型政策工具通過策略措施、法規管制、金融財務、稅收制度等政策改善足球發展環境，間接推動足球改革發展；需求型政策工具通過政府采購、服務外包、貿易管制等政策積極開拓市場，吸引社會各級力量積極參與直接拉動足球產業綜合發展。總體來看，供給型和需求型政策工具對足球發展具有直接推動或拉動作用，環境型政策工具則體現間接影響作用(見圖2)。

表1 政策工具分類及定義

圖2 政策工具對足球規劃發展的效力圖

2.2.2Y維度：政策主體 足球發展賴于多元主體的協同，《足球規劃》政策主體包括政府部門、企業單位和社會組織，這3個主體的政策導向和任務各有差異。如，政府部門主要職責是提供公共服務，營造市場環境，加強監督管理；企業單位主要加大研發設計投入力度，形成自主創新能力強、產品科技含量高、具備國際知名度的足球用品制造企業，并提供足球運營、足球培訓、足球網絡媒體和社區平臺等服務；社會組織主要是支持并鼓勵行業、企業、人民團體、社區等社會各界積極參與業余足球活動，并逐漸建立分級制度的業余足球體系。將《足球規劃》政策主體作為Y維度，并與X維度相結合，利于我們清晰認識《足球規劃》政策主體的協同程度(見圖3)。

圖3 政策工具與政策主體二維圖

2.2.3Z維度：政策領域 足球政策制定的目的是為了規范、指導、影響、干預政策多元主體在足球領域的協同程度和發展方向。要實現中華民族“足球崛起夢”“體育強國夢”“民族復興夢”，就必須實現足球運動在不同領域的相對均衡和協同發展。所以在構建足球分析框架時，足球政策領域維度成為政策分析框架的重要結構。競技體育的國際競爭力和群眾體育的發展水平是衡量和判斷體育強國的兩項基本標準[15]。本研究根據《足球規劃》政策領域內容將其劃分為競技體育、群眾體育、學校體育、足球產業和足球文化五個方面，并將其作為《足球規劃》政策的Z維度(見圖4)。

圖4 政策工具與政策領域二維圖

4 三維框架文本分析

4.1 文本內容編碼

《足球規劃》政策明確2016～2050年足球發展的主要目標和任務，為快速推進我國足球改革發展提供政策體系的綱領性指導。但由于《足球規劃》前言部分(改革開放以來，我國經濟社會快速發展……)沒有涵蓋二級目類政策工具，且發展基礎部分是涉及2016年前所取得的成就和存在的問題，對于2016年《足球規劃》政策所面臨的形式存在較大的差異，為避免后期政策編碼及政策分析出現誤差，故將前言及發展基礎部分剔除。

基于上文建立的三維分析框架，將《足球規劃》政策條款作為分析單元，按照政策模塊—政策條款格式進行編碼，并遵循科學性、準確性、統一性原則進行編碼。其中某政策條款包含多種含義時，則需要經過多次研討、斟酌，再重新編碼，最后把一致認可的分析單元歸納到最符合政策性質的三維分析框架里。政策工具編碼分別涉及到X維度的：X1—人才培養、X2—資金支持、X3—場地設施、X4—科技支持、X5—信息服務、X6—策略措施、X7—法規管制、X8—目標規劃、X9—金融服務、X10—稅收優惠、X11—政策采購、X12—服務外包、X13—貿易管制、X14—海外交流；Y維度的：政府部門、企業單位、社會組織；Z維度的：競技體育、群眾體育、學校體育、足球產業、足球文化。特別強調在X-Y-Z維度中，《足球規劃》政策都涉及到X維度的政策工具，但并非都能體現到政策主體Y維度和政策領域Z維度。《足球規劃》政策工具X維度共135次編碼，限于篇幅，部分政策模塊、政策條款、編碼及政策工具未完全顯示(見表2)。

表2 政策文本編碼

4.2 X維度分析

X維度統計顯示(表3)，《足球規劃》政策共計響應135條政策工具，其中供給型響應47條，占34.8%；環境型響應76條，占56.3%；需求型響應12條，占8.9%；供給型+環境型占91.1%；說明《足球規劃》政策主要以環境型與供給型政策工具為主，需求型為輔。當前我國足球發展處于探索與提高相結合階段，側重環境型與供給型政策工具也是國情所需。

表3 X維度政策工具分布

在供給型政策工具中，人才培養響應18條，占13.3%，其次為場地設施15條，占11.1%；信息服務6條，占4.4%；資金投入與科技支持各響應4條，占30%.供給型政策工具以人才培養為首，符合新時代校園足球發展人才所需。場地設施與信息服務工具對開展校園足球活動，增強學生體質健康、普及足球知識和運動技能以及對推動互聯網技術與足球產業深度融合發展具有重要作用。與科技支持和資金投入低頻工具相比，場地設施和信息服務工具相對較合理。

在環境型政策工具中，策略措施響應最多32條，占23.7%；法規管制22條，占16.3%；目標規劃14條；占10.4%，稅收優惠5條，占3.7%；金融服務3條，占2.2%.環境型政策工具策略措施與法規管制高頻使用對營造適宜足球發展環境起到關鍵性作用，目標規劃工具均衡發展是邁向體育強國政策導向，金融服務與稅收優惠工具缺失表明金融機構在風險可控、商業可持續基礎上擴展足球金融服務新業務及依法享受稅收優惠政策存在不足。

在需求型政策工具中，服務外包響應最多，占3.7%，其次為海外交流4條，占30%；政府采購2條，占1.5%；貿易管制1條，僅占0.7%.事實上，政府采購和服務外包工具是提升公共服務供給效率和質量的有效手段，通過競爭機制引入市場力量和社會力量，有利于實現資源優化配置[12]，需求型政策工具服務外包涉及最多，而政府采購工具明顯不足。海外交流工具是提高我國足球各類人才技術技能以及經驗知識的重要途徑，積極擴展海外交流機構，為中國足球發展爭取有利國際資源環境，是中國足球邁向國際舞臺的重要步驟。然而，貿易管制工具幾乎斷層，不利于引入境外資本，優化本地足球企業股權結構等問題，這在一定程度上弱化了海外交流工具政策的導向作用。

4.3 X-Y維度組合分析

在政策工具X維度基礎上加入政策主體Y維度進行交叉組合分析，得到政策工具X—Y維度編碼圖(見圖5)。結合圖5和表4可知，政府部門共響應87條政策，占53%，其中，環境型49條，占56%，供給型31條，占36%，需求型7條，占8%；企業單位共響應39條政策，占23.8%，其中，供給型15條，占38%，環境型14條，占36%，需求型10條，占26%；社會組織共響應38條政策，占23.2%，其中，環境型18條，占47%，供給型15條，占40%，需求型5條，占13%.

圖5 X—Y維度編碼圖

表4 X—Y維度占總政策比值

X—Y維度組合顯示，《足球規劃》政策主體主要兼顧環境型與供給型政策工具，說明環境型與供給型政策工具在足球規劃發展的重要性，但對需求型政策工具運用不足，未能充分發揮市場與社會力量確保足球規劃的可持續性。搭建政府統籌推進、部門分工明確、社會廣泛參與的管理框架是政策主體的主要任務。政府作為政策主體為足球規劃發展提供公共服務，營造市場環境，加強監督管理。環境型與供給型政策工具正是政府推進足球發展的有效工具，在政策層面加以運用符合實際，然而缺乏對需求型政策工具的響應，體現政府對“引進來，走出去”的發展道路并未引起足夠的重視。社會組織同政府部門相似，其主要兼顧環境型與供給型政策工具，對需求型政策工具響應較少，未能體現社會組織的積極參與和投入力度。企業單位作為政策主體為足球規劃發展加大研發設計投入力度，形成自主創新能力強、產品科技含量高、具備國際知名度的足球用品制造企業，企業單位對三種政策工具響應較為均衡，尤其是需求型政策工具，響應次數明顯高于政府部門和社會組織。

4.4 X-Z維度組合分析

在政策工具X維度基礎上加入Z維度可清晰得出政策工具與政策領域的相互關系，且得到X—Z維度組合編碼圖(見圖6)。結合圖6與表5可知，對于足球規劃政策領域，競技體育涉及22條，占14.8%，其中供給型1條，環境型15條，需求型6條；群眾體育涉及39條，占26.2%，其中供給型18條，環境型15條，需求型6條；學校體育涉及最多42條，占28.1%，其中供給型19條，環境型16條，需求型7條；足球產業涉及較為均衡，占22.8%，其中供給型與需求型均為11條，環境型為12條；足球文化涉及最少，但其在3種政策工具運用也較為均衡，其中供給型、環境型、需求型分別涉及3、4、5條。

圖6 X—Z維度編碼圖

表5 X—Z維度占總政策比值

政策工具X—Z維度編碼圖顯示，《足球規劃》政策領域學校體育涉及最多，其次為群眾體育，這符合黨的教育方針，把足球作為突破學校體育教育改革，促進青少年身心健康的重要舉措。其中，學校體育領域在供給型與環境型政策層面涉及較多，可能與國家在戰略層面上極力改革校園足球發展環境有關，需求型政策工具運用不足，恰恰也說明這點。足球產業領域在供給型、環境型與需求型政策層面最為均衡且合理，這體現國家對于加大發展足球服務業以及做強足球用品制造業的大力支持。競技體育領域在供給型政策層面運用不足，可能與校園足球活動有關，校園足球是一項教育性事業，育人為本是其初始本質。足球文化領域在Z維度涉及最少，但其在供給型、環境型、需求型三種政策工具層面運用相對均衡，確保內部結合的合理化發展。

4.5 X—Y—Z維度組合分析

X—Y—Z維度編碼圖與X—Y—Z維度編碼統計顯示(見圖7與表6)，政策工具X維度共響應135條政策，而Y維度或Z維度響應次數遠遠大于X維度，原因是X維度的某條政策工具可能包含多個政策主體或政策領域。在供給型政策層面，Y維度的政府部門與Z維度的學校體育涉及最多，其次為Y維度的企業單位、社會組織與Z維度的群眾體育，而Z維度的競技體育和足球文化相對較少；在環境型政策層面，Y維度的政府部門與Z維度的學校體育涉及最多，但相比供給型政策層面，環境型Y維度的政府部門、社會組織與Z維度的競技體育、足球產業、足球文化比例有所上升；在需求型政策層面，Y維度的企業單位與Z維度的足球產業涉及最多，而Y維度的政府部門、社會組織與Z維度的競技體育、群眾體育、學校體育、足球文化在各自政策主體或政策領域涉及相對均衡。最后分析得知，政策工具X維度主要以環境型政策工具為主，而Y維度與Z維度主要涉及在政府部門與學校體育方面上。

圖7 X—Y—Z維度編碼圖

5 政策結論

1)在政策工具層面，供給型與環境型政策工具涉及較高，二者占91.1%.其中，供給型、環境型政策工具的人才培養、策略措施涉及最為頻繁，超過政策工具的三分之一。人才培養與策略措施工具的高頻使用，為我國足球戰略規劃、人才基礎發展指明方向，但策略措施工具相對模糊，沒有具體的實施方案及考核標準，策略性手段更多可能成為政策“口號”。需求型政策工具相對供給型與環境型政策工具運用不足，僅占8.9%，特別是對貿易管制與政府采購工具，分別僅響應1、2條政策，難于完善政府采購服務等多種方式對足球事業發展的投入機制。需求型政策工具具有直接拉動足球改革發展的作用，是供給型與環境型政策工具的重要補充，其中，海外交流工具可促使我國足球在國際舞臺的競爭力，服務外包與政府采購工具可利用市場手段促進足球事業發展。

2)在政策主體層面，政府部門涉及最多，占53%，很好體現政府主體在足球規劃發展中的重要地位。但從政策工具結構來看，政府部門多涉及在環境型與供給型政策層面，對需求型政策工具運用較少，未能真正意義上體現政府的引導作用。社會組織在政策主體涉及最少，且在需求型政策層面運用不足，未能體現社會組織的參與程度與支持力度。企業單位在政策工具結構涉及較為均衡，很好的體現企業單位為足球發展加大研發設計投入力度，形成自主創新能力強、產品科技含量高、具備國際知名度的足球用品制造企業。

3)在政策領域層面，學校體育涉及最多，其次為群眾體育，這符合黨的教育方針，把足球作為突破學校體育教育改革，促進青少年身心健康的重要舉措。足球產業在政策工具結構層面涉及最為均衡，這體現國家對于加大發展足球服務業以及做強足球用品制造業的全方位支持。但競技體育領域在供給型政策層面運用不足，未來應著重調整政策工具結構的運用，統籌規劃，共同推動競技體育的發展。足球文化在5個政策領域涉及最少，不利于傳承中華民族傳統的優秀文化以及增強足球運動員的集體榮譽感和民族自豪感。

6 政策建議

1)在X維度方面，環境型政策工具的高頻使用使得我國足球發展得到應有的重視，但其政策工具內部結構使用不均衡，體現在策略措施與法規管制工具的高頻使用，而對金融服務與稅收優惠工具運用不足。介于此，適當減少環境型政策工具的使用率，特別是減弱策略性政策力度，加強金融服務與稅收優惠工具運用，使環境型政策工具內部得到均衡發展。此外，制定詳細，具有可操作性的政策方案同是政府后期調整的重點內容。保持供給型政策工具的適度使用是推動足球發展最為穩固條件，但未來應加強供給型政策工具的資金投入、科技支持與信息服務等政策手段，以充分發揮不同政策工具在不同政策層面上的作用。在拉動足球改革發展過程中，需求型政策工具相對供給型與環境型政策工具作用更大、更具有活力，是供給型與環境型的重要補充，政府可根據足球實際情況及需求適當加強需求型政策工具的使用，以確保政府采購、服務外包與海外交流等政策工具得到足夠關注，以便開啟新的足球發展模式。

2)在Y維度方面，政府部門由主導作用轉變成引導作用，全方位的引導企業單位與社會組織積極參與足球規劃，實現多元主體的協同發展。但要想實現中國足球中長期發展規劃(2016～2050年)政策目標，首先需要不同政策主體部門統籌規劃，協同發展，綜合選擇適宜推動足球發展的政策手段，以及多方面尋求政策主體部門的廣泛參與。其次，在政府部門與社會組織主體方面，應加強需求型政策工具的運用，以完善市場機制，提高公共服務質量，實現資源共享的運營模式。

3)在Z維度方面，足球規劃政策雖對競技體育、群眾體育、學校體育、足球產業、足球文化五個領域都有所涉及，尤其是在學校體育與群眾體育領域方面給予足夠重視，但對競技體育與足球文化領域的支持程度并不突出，這主要受到我國校園足球發展環境的影響，學校體育與群眾體育領域得到足夠重視也體現政府對改革校園足球作為教育性的決心。隨著競技體育、足球產業、足球文化的需求不斷擴大，未來政策主體部門在制定足球政策時，應綜合考慮政策領域的均衡發展，加大對競技體育、足球產業與足球文化政策領域的傾斜力度，以及統籌政策工具、政策主體、政策領域三維度的協同發展，以使我國足球適應建設體育強國提出的新要求。