中國船舶雇用外國船員可行性探討

邢永恒 周 杰

2020年6月，交通運輸部新聞辦公室發布了《2019年中國船員發展報告》，報告顯示，截至2019年底，三副持證人數同比下降18.0%，三管輪持證人數同比下降19.0%，而三副活躍人數同比下降 20.7% ，三管輪活躍人數同比下降23.3%。受新冠肺炎疫情因素疊加影響，許多航運企業反映船員招聘難，特別是操作級船員，人力資源缺口較大，用工成本快速增加且居高不下，而隨著我國與越來越多的國家簽訂了海員證書互認協議，航運企業開始考慮雇用外國籍船員到中國籍船舶上任職，以降低企業人力資源成本。但據了解，因為當前面臨承認簽證和就業許可等問題，目前尚無外國籍船員在中國籍船舶上任職，本文就雇用外國籍船員的承認簽證和就業許可展開探討。

一、STCW公約有關承認簽證的規定

經修正的《1978年海員培訓、發證和值班標準國際公約》（STCW公約）規定了海員培訓、發證和值班的國際標準，以增進海上人命與財產的安全和保護海洋環境。為了促進海員流動和公約得到有效履行，公約采取了以下措施：

（一）設置了承認簽證制度

STCW公約附則和STCW規則設置了承認簽證制度，其目的是為了使海員提供國不但要符合STCW公約的要求，船旗國也要切實履行STCW公約義務，確保其所雇用的海員符合公約要求。

STCW公約附則第Ⅰ/2條“證書和簽證”規定，主管機關根據STCW公約附則第Ⅰ/10條承認適任證書或根據STCW公約附則第Ⅴ/1-1條及第Ⅴ/1-2條的規定簽發給船長及高級船員的培訓合格證書，僅應在確保證書的真實性及有效性之后對該證書進行簽證，以證明其認可。簽證僅應在公約全部的要求得到遵守的情況下簽發，并規定了簽證所使用的格式。

STCW公約附則第Ⅰ/10條規定，主管機關簽發承認簽證，應通過對該締約國的評價，其中可包括對設施和程序的檢查，確認該公約有關適任標準、培訓發證以及質量標準的要求得以完全遵守；并且與有關締約國約定，承諾迅速通知為遵守該公約而提供的培訓和發證安排中的任何重大變化。特別指出對申請管理級承認簽證的海員，主管機關應采取措施確保其具有與允許其履行的職能有關的、主管機關海事法規的適當知識。主管機關對承認簽證安排要履行向IMO報送相關資料和約定措施的義務，明確對非締約國簽發或授權簽發的證書不予承認，一主管機關的承認簽證不能再由另一主管機關進行承認簽證。

考慮到簽證辦理時限問題，STCW公約附則第Ⅰ/10條規定主管機關在需要時，可以允許持有另一締約國簽發證書而尚未經過承認簽證的海員在懸掛主管機關國旗的船上的服務為期不超過3個月，但應能隨時提供已向該主管機關提交簽證申請的證明文件。

（二）建立了監督機制

STCW公約通過建立兩種途徑對承認簽證進行監督：一是STCW規則中新增加了符合性驗證規定，每一締約國均須接受國際海事組織按照審核標準進行的定期審核，以對符合和實施該公約進行驗證；二是STCW公約附則第Ⅰ/4條“監督程序”規定，港口國監督官員按照《港口國監督程序》核實所有在船服務的海員是否持有了適當的證書或簽證，或者根據STCW公約附則第Ⅰ/10條規定向主管機關提供了文件證明已提交簽證申請。通過上述措施，確保船旗國落實STCW公約規定的義務。

二、我國相關法規對外國籍船員簽發承認簽證的規定

為履約STCW公約，我國相關法規中對外國籍船員任職需要取得的承認簽證進行了規定，主要相關法規如下：

1.《船員條例》

《船員條例》第八條規定，中國籍船舶的船長應當由中國籍船員擔任；確需外國籍船員擔任高級船員的，應當報國家海事管理機構批準。本條規定對外國籍船員到中國籍船舶上擔任普通船員沒有限制，沒有限制就是允許的。因工作的特殊需要，外國籍船員可以有條件地到中國籍船舶上擔任高級船員，由航運公司向海事管理機構提交申請，國家海事管理機構批準后即取得承認簽證。《船員條例》第十五條還規定，在中國籍船舶上工作的外國籍船員，應當依照法律、行政法規和國家其他有關規定取得就業許可，并持有國務院交通主管部門規定的相應證書和其所屬國政府簽發的相關身份證件。對中國籍船舶擅自招用外國籍船員擔任船長或者高級船員的，《船員條例》還規定由海事管理機構責令改正，對船員用人單位、船舶所有人處3萬元以上15萬元以下罰款。

2.《中華人民共和國船舶登記條例》

根據《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》（國發〔2014〕5號），2014年我國取消了《中華人民共和國船舶登記條例》（國務院令第155號）中關于雇用外國籍船員在中國籍船舶上任職的審批許可，僅規定中國籍船舶上應持適任證書的船員，必須持有相應的中華人民共和國船員適任證書。因此，外國籍船員到中國籍船上任職的，應取得中華人民共和國船員適任證書即承認簽證。

3.《中華人民共和國海船船員適任考試和發證規則》

《中華人民共和國海船船員適任考試和發證規則》（交通運輸部令2020年第11號，以下簡稱“20規則”）第五章承認簽證規定，持有STCW公約締約國簽發的外國船長和高級船員適任證書的船員在中國籍船舶上任職的，應當取得由海事管理機構簽發的外國船員適任證書的承認簽證。船員持有與我國簽署船員證書互認協議的締約國所簽發的船員證書，方可向我國申請承認簽證。簽發船長、大副、輪機長、大管輪適任證書承認簽證前，申請人還應當參加與申請職務相應的海上交通安全、環境保護等方面的培訓，并經海事管理機構考核合格。

4.《中華人民共和國船舶最低安全配員規則》

《中華人民共和國船舶最低安全配員規則》（交通運輸部令2014年第10號）第十條規定，在中國籍船舶上工作的外國籍船員，應當依照法律、行政法規和國家其他有關規定取得就業許可，持有合格的船員證書，且所持船員證書的簽發國與我國簽訂了船員證書認可協議；雇用外國籍船員的航運公司已承諾承擔船員權益維護的責任。

三、我國法律法規對外國人取得就業許可的規定

因中國籍船舶屬于特殊的“中國境內”，適用我國法律法規，外國籍船員作為外國人范疇的一種職業類型，同樣適用我國相關法律法規對外國人在中國境內就業管理的規定。

1.《中華人民共和國出境入境管理法》

《中華人民共和國出境入境管理法》第四十一條規定，外國人在中國境內工作，應當按照規定取得工作許可和工作類居留證件。任何單位和個人不得聘用未取得工作許可和工作類居留證件的外國人。法律對外國人“非法就業”作出明確規定，外國人未按照規定取得工作許可和工作類居留證件在中國境內工作的屬于非法就業。

2.《外國人在中國就業管理規定》

為了加強外國人在中國就業的管理，規范與此相關的就業和聘用行為，1996年勞動部、公安部、外交部、對外貿易經濟合作部聯合制定了《外國人在中國就業管理規定》（勞部發〔1996〕29號），后經2010年和2017年兩次修訂。根據該規定，外國人就業就是指沒有取得定居權的外國人在中國境內依法從事社會勞動并獲取勞動報酬的行為。用人單位聘用外國人須為該外國人申請就業許可，經獲準并取得“中華人民共和國外國人就業許可證書”后方可聘用。

3.《就業服務與就業管理規定》

根據《就業服務與就業管理規定》（人力資源社會保障部2018年第三次修訂）第23條規定，用人單位招用外國人，應當在外國人入境前，按有關規定到當地勞動保障行政部門為其申請就業許可，經批準并獲得“中華人民共和國外國人就業許可證書”后方可招用。用人單位招用外國人的崗位必須是有特殊技能要求、國內暫無適當人選的崗位，并且不違反國家有關規定。

4.《關于全面實施外國人來華工作許可制度的通知》

2015年12月31日，國務院審改辦決定將“外國人入境就業許可”和“外國專家來華工作許可”整合為“外國人來華工作許可”，國家外國專家局、人力資源社會保障部、外交部、公安部聯合印發了《關于全面實施外國人來華工作許可制度的通知》（外專發〔2017〕40 號），2017 年 4 月 1 日起在全國實施外國人來華工作許可制度，來華工作外國人憑“外國人工作許可通知”和“外國人工作許可證”辦理相關簽證和居留手續。為實行來華工作外國人統一管理，制定了《外國人來華工作分類標準（試行）》，將來華工作外國人分為 A、B、C 三類，按標準實行分類管理。

四、中國籍船舶雇用外國籍船員存在的困難

外國籍船員是一種特殊用工類型，不需用登陸工作，而是在適用我國法律法規的船舶上任職。航運企業在雇用外國籍船員任職時，會面臨以下困難：

1.承認簽證范圍受到一定限制

截至2020年底，我國已與27個國家（地區）簽署互相承認或單方承認中國海員適任證書協議（見表1），對我國海員開拓海外就業市場、促進海員隊伍走出去起到了積極作用。但是按照“20規則”規定，船員須持有與我國簽署船員證書互認協議的締約國所簽發的船員證書，方可向我國申請承認簽證。目前與我國簽訂互認協議的國家僅有8個，而且大都是海員需求國家，海員難以輸出，且工資待遇并不比我國低，航運公司想從降低人力資源成本角度雇用外國籍船員的目的難以實現，而海員資源豐富的其他國家，我國又難以與其簽訂船員證書互認協議。

2.獲取管理級船員承認簽證的法規培訓和考核標準不明確

按照“20規則”規定，申請簽發船長、大副、輪機長、大管輪適任證書承認簽證前，申請人還應當參加與申請職務相應的海上交通安全、環境保護等方面的培訓，并經海事管理機構考核合格。目前，現有船員培訓大綱中涉及海上交通安全、環境保護的內容較多且分散在不同職務培訓大綱中，海事管理機構尚未對外公布專門法規培訓大綱，如何針對性培訓、哪些機構可以開展培訓尚不清楚，如申請人數較少，培訓組織也難以開展。對于海事管理機構考核，采用考核語言如果是中文，對外國人來說也是一大挑戰，獲取承認簽證面臨語言難題。因此，即使是簽訂了互認協議的其他國家船員，包括中國人持有外國主管機關簽發的適任證書，對如何完成培訓和通過考核，在操作上也存在較多問題。

3.獲得外國人來華工作許可難度較大

我國現行法律法規對外國人來華工作管理較為嚴格，對工作簽證采取了“鼓勵高端、控制一般、限制低端”的原則。按照《外國人來華工作分類標準（試行）》， A類為我國經濟社會發展急需的科學家、科技領軍人才、國際企業家、專門特殊人才等“高精尖缺”外國高端人才，B類為持有國際通用職業技能資格證書或急需緊缺的技能型人才，C類人才為滿足國內勞動力市場需求、符合國家政策規定的其他外國人員。從分類標準來看，持有適任證書的船員似乎滿足B類技能型人才，但是船員職業又未被納入外國人來華工作指導目錄和崗位需求之中，難以確定為B類，按照C類人才又不符合國家相關政策，難以參照C類中實施配額制管理的人員如遠洋捕撈等特殊領域工作的外國人辦理來華工作許可。因此，無論是不需要取得承認簽證的外國普通船員，還是需要承認簽證的船長和高級船員，都難以取得外國人來華工作許可，而現有中國籍船舶任職船員中沒有外國人也證明了其工作許可不容易取得。

表1 與我國簽署海員適任證書互認或單邊承認協議的國家（地區）名單

五、便利中國船舶雇用外國籍船員的建議

1.進一步明確培訓和考核標準

為解決“20規則”所要求的海上交通安全、環境保護等方面的培訓問題，海事管理機構應公布具體的培訓大綱，明確考核的具體要求，包括什么培訓機構可以承擔相應培訓，如何申請考核，考核的語言、形式以及收費標準等內容，這樣不但能夠明確外國籍船員申請程序和要求，而且可以滿足持有其他締約國主管機關簽發的適任證書的中國人申請國內承認簽證的需求。

2.適時擴大適任證書互認范圍

目前與我國簽訂互認協議的國家只有8個。從行業管理角度來說，雇用外國籍船員到中國籍船舶上任職，應充分考慮到我國國內船員隊伍現狀，以及引進外國籍船員的目的。海事主管機關在與其他締約國主管機關簽訂適任證書互認協議時，應考慮到協議有利于加強兩國在海上交通安全、海上保安與防止船舶污染等海事領域的合作，促進我國海員外派隊伍走出去，以及外國高素質船員引進來。在此基礎上，加強船員隊伍調研，在保護我國船員就業權益的同時，對需要鼓勵和扶持的如國際郵輪產業等，適時有針對性地擴大適任證書互認國家范圍。

3.海事主管機關與人社部門共同推動解決就業許可

按照《船員條例》第20條規定，用人單位獲得承認簽證后，再到本單位所在地區的省、自治區、直轄市勞動行政部門申請辦理中華人民共和國外國人就業許可證。勞動行政部門根據國家海事管理機構的意見和勞動力市場的需求狀況進行核準，并在核準后向用人單位簽發許可證書。建議海事主管機關研究出臺產業扶持政策，特別是針對國際郵輪、特殊船舶人才需求，包括配合中資方便旗回歸等方面。可充分借鑒勞動保障行政部門1998年授權中國海洋石油總公司負責辦理從事海上石油作業、不需登陸、有特殊技能的外籍勞務人員的就業手續并實施對此類人員的勞動管理職能的做法，有條件、針對性地出臺相關政策，協調人社部門解決就業許可問題。

六、結語

盡管我國是船員大國，人力資源豐富，但從長遠來看，未來中國籍船舶雇用外籍船員的需求勢必會越來越迫切，特別是雇用有經驗的外國特殊船舶高素質船員，以促進我國郵輪、特殊船舶產業發展。而雇用外國籍船員除了面臨承認簽證和就業許可入口關難題外，還存在培訓和考核標準不明確等問題，需要利益相關方及早加強研究，從行業政策、就業管理等方面提出改進措施。