基于以色列災害管理體系的我國災害應急評估

薛超莉，趙丹丹，束余聲

“災難”事件定義廣泛，主要包括自然災害、人為災害和聯合災害，因具備不確定性、破壞性等特點，常對人類生命安全和社會生產發展帶來巨大損傷，因此實施災難管理是一項長期、廣泛且系統的任務[1]。資料顯示[2，3]，災難管理不僅應依賴于災前戰略計劃、制定研究議程、設計和實施災害培訓課程，最重要的是建立管理團隊并委派決策、重建和改革災害管理體系，注重災害應急評估。目前，國際上已將信息學，尤其是醫學信息技術運用于災難管理中。以色列的醫學信息技術已基本覆蓋其災害管理系統，為災害救援提供了技術支持。

以色列自1948年建國以來，頻繁經歷戰爭、恐怖襲擊及局部沖突事件，創造了軍民聯合一體化的醫療衛生應急響應體系[4]，旨在確保對任何災難事件采取迅速、協調的反應。2016-03，中-以政府在政府到政府（Government-to-Government，G2G）框架下簽署了首份醫療合作協議，確定具體的合作領域為應急預案、數字醫療和醫療政策改革，并在之后的持續發展中將合作領域拓寬至大數據平臺、遠程醫療和康復以及醫療人員的培訓等。我國已成為世界上受自然災害侵害最嚴重的國家之一，災害管理正處于發展階段，有待于進一步完善。本文基于以色列災害管理體系的理論指導，以我國災害管理現狀為背景，提出適合我國國情的災害應急評估策略，以期為我國災害管理提供指導。

1 以色列災害管理體系建設

以色列強調災害管理體系建設應建立在優勢和差距分析的基礎之上，提出制定合作機制，建立區域和全球合作，開發促進應急管理的新技術[5，6]。應急管理中的規劃和協作是緊密相連的，這種合作不僅應作為應急準備和響應的基礎，更應作為長期恢復行動的基礎。

1.1以色列應急管理綜合辦法 為保證危機期間能夠提供結構化的應急準備計劃和實施緊急救援措施，以色列成立了國家應急管理局（National Emergency Management Agency，NEMA），在實施災難管理期間，NEMA可充當國防部（Ministry of Defense，MOD）下設的協調人員，具體調配范圍，見圖1。主要目的為：減少生命損失和基礎設施破壞；促進社會適應力和生活常規的連續性；保障國家服務和經濟的連續性。以色列提出將志愿者和社會媒體納入全國緊急醫院系統計劃，其中志愿者參與解除危險人員和執行緊急任務，媒體是聯絡家庭和提供信息指導的唯一途徑，該計劃對于實施應急管理和提高救援質量至關重要[7-9]。

1.2以色列醫療保健系統 以色列于1995年通過國家健康保險法使得所有居民均可獲得各類高質量服務保障，并確定了以色列醫療保健系統[10]。資料顯示[11，12]，以色列公私合作的醫療保健服務模式，導致了醫療系統服務的不公平，因此提出應鼓勵更多地社會工作者參與醫療保健服務中，促進新形式公私合作的醫療保健服務模式的發展。

以色列醫療保健系統致力于建立一種面對所有緊急情況都有備無患的狀態，創建了應急準備-5C模式，見圖2。在全面的應急規劃中，以色列提出應開發一個萬能的應急方案，涵蓋各類重大傷亡事件；提升醫院應對病員量激增的能力，加強緊急醫療服務（Emergency Medical Services，EMS）資源調配并維持醫院接收傷員的能力（總床位的20%）。在指揮操控中強調各部門應服從衛生部調配，見圖3。在能力建設中，以色列創建了全國性創傷救急系統，包括創傷登記、全國性創傷救急評議會、應急藥品服務、醫院創傷救急中心和康復中心。

圖1 以色列國家應急管理局指導協調組織

1.3以色列傷亡管理系統 以色列提出為多學科人員策劃應急準備培訓、加強臨床救治和管理體系監管對于實施傷亡管理至關重要。緊急和災難管理司（Emergency and Disaster Management Division，EDMD）與軍事前線司令部（Military Front Command，MFC）醫療團隊應協同醫院主管負責培訓員工應對緊急情況的能力，資料顯示[13]，成熟的創傷管理系統會有效控制傷亡率，決策者應基于數據合理劃分衛生資源以完善創傷系統；制定災難計劃以重新配置醫療資源，為醫療保健系統提供額外的應災能力。此外，以色列提出海軍傷亡管理教學培訓計劃及軍隊擴展疏散環境的新概念，以全面增強大規模傷亡事件的應對能力[14]。

1.4以色列防災準備 防災準備的根本目的是降低災害傷亡率。因此，以色列建議安裝永久性緊急標志，加強與執法部門、國民警衛隊和其他外部安全機構的協調[15]；同時重視對衛生部門的投資，提出應災小組應將信息技術解決方案作為應急計劃的重要組成部分，部署至全球災難現場以為醫療救治提供服務[16]。

為健全防災準備，以色列提出：制定國家政策和詳細、可行地行動方案；建立基礎信息設施以保障有效實施；籌備應急系統運行所需的指揮和控制體系；為建立和維護應急準備系統分配資源；分別在單獨和充分合作的情況下對整個應急準備系統實施培訓演練。此外，以色列提出獨立問責制，用民主參與的方式監管相關措施的實施，加強國際對話與合作，促進共同發展[17]。

1.5以色列醫療模擬中心 以色列醫療模擬中心（Israel Center for Medical Simulation，MSR）采用基于模擬的培訓模式，使救援人員能夠有效地提高臨床和溝通技能。MSR是模擬醫學教育（Simulation-based Medical Education，SBME）和患者安全培訓領域的全球領導者，將SBME納入正規課程和醫學評估需要培訓不常見的醫療情況、最大限度降低患者風險以及減少患者傳統床邊醫學教學所致的經濟負擔。將模擬結合到常規醫療培訓中，使得救援人員有機會專注于受保護環境中的安全和高風險情況。資料顯示[18]，原位模擬能夠實現更全面的團隊評估，可以揭示在典型模擬場景中隱匿的潛在安全，增加救援真實性。

圖2 以色列應急準備-5C模型

圖3 以色列突發事件指揮操控

1.6以色列大規模傷亡情景演練及計劃 以色列十分重視大規模傷亡事件演練，院前通信系統能夠實現快速響應、治療和轉運；推薦設計標準操作程序（Standard Operating Procedure，SOP）。此外，醫院統籌協調院前災難應對系統運作以提高應災彈性，應災計劃側重于分診區域、患者登記和追蹤、溝通、資源協調等，同時注重文件記錄以為后期更好地評估災難響應提供依據[19]。

以色列E-mergency系統是政府和醫院層面多傷亡管理（Mass Casualty Emergement，MCE），MCE管理的指揮和控制系統，用于每種預定MCE情景的結構化方案和清單，并對涉及MCE的所有行動進行指揮和控制。決策者應制定詳細地疏散計劃，應要求院方提供訓練有素的第一響應者及有能力和裝備精良的航空運輸隊以保證能夠提供基礎生命支持并在撤離可用資源之前對傷員實施現場監控。

2 基于以色列災害管理體系的災害管理評估

2.1我國災害管理現狀 目前，我國災害事件以地震、洪澇為主，其次為雪災、火災和臺風等[20]。自2007年，先后頒布了《國家綜合防災減災規劃（2011～2015）》、《全國綜合減災示范社區創建規范》、《國家綜合防災減災規劃（2016～2020）》和《全國綜合減災示范社區創建管理暫行辦法》，一系列政策出臺標志我國綜合減災進入標準化管理階段[21]。此外，醫院災害管理中也呈現大批護理災害救援預備隊，多數醫院已陸續開展培養有目的、有計劃、理論知識全面和救援技能精湛的災害救援護理隊伍，重視院內災害管理體系的建設。

2.2 我國災害管理評估要點

2.2.1組織體系建設評估 國家應急管理工作組織體系是實施災害應急管理的重要保障，包括領導機構、辦事機構、工作機構、地方機構和專家組。應借鑒以色列緊急事件組織管理模式，促使組織體系能夠有效實施緊急政策管理、提供結構化的應急準備計劃。加強災害應急組織體系的監管評估應重視組織框架的建設；組織體系應覆蓋災害管理的各個方面，包括理論政策、人力物力配置和救援工作派遣等；組織體系建設評估工作應貫徹災害管理全過程，通過災后評估總結災害管理中存在的問題并及時修正。

2.2.2救援預案體系建設評估 國家突發公共事件預案體系包括國家總體應急預案、國家專項應急預案、國務院部門應急預案和地方應急預案。應加強救援預案體系建設：以信息化為技術保障，以組織運營為體系保障，以物資健全為資源保障，在多方合作下實施預案演練。應借鑒以色列救援體系的獨立問責制，鼓勵多方參與，通過實時監督完善救援預案體系建設；同時以情況研判作為先決條件實施風險評估及風險交流以確保救援評估的準確性；注重多部門聯合演練，設計標準操作程序（SOP），通過實踐評估預案體系的有效性和可行性，逐步完善救援預案體系建設。

2.2.3救援技術體系建設評估 救援技術是決定救援質量的重要因素，包括急救操作、團隊合作、溝通和其他基本技能。應借鑒以色列醫療模擬中心的培訓模式，通過真實體驗評估救援技術；重點評估高新技術的開展應用，應全面評估特殊救援技術的理論指導和實際操作有效性，健全特殊救援技術管理培訓計劃；評估醫療機構間信息聯動化建設進展，提升救援人員自我感知力，推進高端救援技術的推廣應用，提高災害救援管理質量。

2.2.4法律法規體系建設評估 災害管理法律法規體系是處理國家權力和公民權力、國家權力間及公民權力間的社會關系的法律法規的綜合，也是管理法制化的必然趨勢。應借鑒以色列災害管理法律法規建設，評估救援人員在救援中的倫理問題，制定相關律法降低救災過程中的風險值；評估災害管理法律法規的完善性，杜絕災害救援后的法律糾紛；評估法律法規體系的科學有效性，確保災時救援有法可依，有章可循，促進災害管理法制化發展。

2.3 我國災害管理評估創新點

2.3.1構建準備性評估的可測量指標體系 實施準備性評估應體現“綜合”的概念，應明確災害準備度的評估目標、評估對象、評估要素、評估流程和綜合的評估方法[22]。構建準備性評估的可測量指標體系應明確當前急救水平，借鑒以色列災害準備性評估的審核元素，見圖4。應定期評估測評工具在災害管理過程中的準備水平和標準化操作程序（Standard Operating Procedures，SOPs）的細化實施狀況；開展實踐演練評估測評工具的有效性，通過實證數據反饋演練信息。準備性評估的可測量指標體系的構建是一個動態變化的過程，應以實地狀況為基準逐步促進可測量指標體系的發展。

2.3.2創建計劃、政策和標準化操作程序（SOPs） 計劃和政策是領導機構制定的原則和指導方針，旨在為各種應急機構建立和實施應急準備提供依據。標準操作程序是將計劃和政策轉化為實踐和可操作性的具體方法。應重點評估災害管理計劃和政策的全面性、科學性、有效性和可行性，確保評估內容涵蓋災害管理的各個環節；SOPs被視為有效管理所有組織的基礎，應評估其規劃操作模式、基礎設施及培訓醫療團隊，確保所有參與應急準備的管理人員都接受培訓并熟知SOPs。

2.3.3多學科組織聯動 實現災害救援中多學科、組織聯動是保障災害管理有效實施的重要手段。應創建全面的災害管理評估體系，包括組織體系、資源保障體系、法律法規體系、應急預案體系、救援技術體系和人力資源體系等，確保災害管理全程無縫對接。建立完善的多學科聯動評估體系應將災害救援中的重點學科部門有機聯系起來，促進信息聯動。此外，還應重視志愿者服務系統、心理護理服務系統和救援教育系統等輔助系統的評估，非業務性救援系統的聯動能夠在災害救援中節省救援時間，促進災后重建。

3 總 結

圖4 以色列持續性準備水平評估工具審核元素

以色列災害管理強調應建立一個具有彈性恢復力的社會，不但能夠應對災難事件，而且具備災后重建的能力。災害管理是一項系統性任務，我國災害管理正處于發展階段，應從組織體系、救援預案體系、救援技術體系和法律法規體系等方面全面評估災害管理體系建設；同時注重構建準備性評估的可測量指標體系、創建SOPs、促進多學科組織聯動。