草原承包經營權確權糾紛調解的實踐經驗分析
——以某市糾紛調解為例

謝成云，桑措卓瑪

（青海民族大學法學院，青海 西寧 810007）

2020年11月2日召開的 “全國農村承包地確權登記頒證工作總結暨表彰大會”上，習總書記對新時代推進農村土地制度改革、做好農村承包地管理工作作出了重要指示。草原作為我國重要的農業用地資源，草原承包經營權確權登記事關牧民群眾的生活和社會的穩定，依法開展草原承包經營權確權登記工作有助于保障牧民群眾的基本權利。從2014年開始持續5年的新一輪土地承包經營權確權登記工作中，各個地方在明確土地權屬問題中也出現了一些確權糾紛問題，因此筆者選擇了X市，針對該市的草原承包經營權確權糾紛調解工作進行了調查和了解，該市的一些做法有效地解決了此類糾紛并取得了實際的效果，但是在調研過程中也發現在調解過程中還存在部分問題。草原承包經營權確權糾紛在今后牧民的生產生活當中依舊會通過不同的方式存在，因此可以在借鑒該地區優秀經驗的基礎上完善草原承包經營權確權糾紛調解機制，更好地解決此類糾紛。

1 草原承包經營權確權糾紛的概念

土地承包經營權是指承包農戶以從事農業產業為目的，對集體所有的或者國家所有的由農民集體使用的土地占有、使用和收益的權利[1]。那么草原承包經營權就是指牧戶以畜牧生產為目的，對國家所有的或者集體所有的由牧民集體使用的草原進行占有、使用和收益的權利。對于草原承包經營權確權來說就屬于對草原承包經營權的權利確認，依據行政法的相關理論，行政機關依法對于草原承包經營權的登記確認行為屬于行政確認行為，目的是在已經訂立草原承包經營合同的基礎上通過行政機關的確認來確定某一片草原的承包經營權的權利主體及其所具有的權利和應當履行的義務。也有學者指出土地承包經營權確權是黨中央針對土地問題所開展的一項工作，全稱是“土地承包經營權確權登記頒證工作”，主要包括確權、登記和頒證三個程序，是對農村土地的面積、位置和土地之上權利歸屬的重新明確和厘定，是對每一宗土地的核查、權屬登記、頒布證書、確認產權歸屬的過程[2]。并且根據《民法典》物權法當中關于草原承包經營權的規定，這一糾紛的主體主要是平等的民事主體之間糾紛，所以此類糾紛的類型屬于民事糾紛，如果是承包戶與行政機關的糾紛那就屬于行政糾紛的范疇[3]。

2 草原承包經營權確權糾紛調解的法律依據

2.1 《草原法》的相關規定

在《草原法》第十六條[4]的規定當中提到關于“草原所有權、使用權的爭議，由當事人協商解決”，但在該條當中沒有出現明顯的關于承包經營權的字樣。但是第二句第一段提到“個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉（鎮）人民政府或者縣級以上人民政府處理”該段當中出現了個人的字樣，但無論是草原所有權或者是使用權抑或是承包經營權作為自然人的個人都是沒有辦法進行承包的，所以筆者認為這里的個人應當理解為“戶”，這里的“戶”也主要是指承包草原的家庭或者牧民小組等。所以這里的個人與個人的糾紛或者個人與單位之間的糾紛實際上就是在指草原承包經營權糾紛。而且根據草原權屬制度的歷史變革，在2002年草原法修訂之前，是沒有草原承包經營權的概念出現的。所以目前現行2013年修訂的草原法應當是保留了原來草原權屬制度的權利設置和稱謂。綜上所述，《草原法》第十六條當中關于草原權屬的糾紛解決實際上可以通過上述解釋來確定草原承包經營權糾紛的首要選擇是當事人自行協商解決，其次是由鄉（鎮）人民政府或者縣級以上人民政府處理，但是具體的處理方式卻沒有明確的規定。我們知道《草原法》在法理上的分類屬于法律，其具有高度的抽象與概括的特征，對于其中沒有具體明確規定的事項我們查詢并參照其他法律法規的相關規定。

2.2 《土地承包法》的相關規定

在《土地承包法》第五十五條的規定當中明確提出“因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴”。因為《土地承包法》是在2018年進行修訂的，其在概念上的界定十分清晰，關于土地承包經營權的糾紛處理方式首先還是雙方當事人協商解決，其次才是向村民委員會或者鄉鎮人民政府申請調解，如果不愿意協商或者調解可以申請土地仲裁或者直接向法院起訴。我們可以認為該條是對于《草原法》第十六條的一個補充。草原屬于土地承包經營的范圍，所以關于草原承包經營權的糾紛適用該條。因此《土地承包法》是草原承包經營權糾紛采用調解解決的法律依據。

2.3 《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的相關規定

在《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二章“調解”當中用五條的內容詳細規定了土地承包經營權糾紛調解的單位、調解申請的方式、調解的受理登記、調解的方法、調解書的制作以及仲裁委的調解等內容。這是進一步對上述兩個法律的補充規定，形成了鮮明的層次。而且村民委員會、鄉（鎮）人民政府依舊是調解的主要單位。因為在實際的草原承包過程當中，發包方主體就是村民委員會，鄉鎮人民政府則是最直接負責承包活動管理和監督的政府機構，所以從實際情況考慮，這兩個主體對于該地區草原承包經營的情況相對了解，是非常適合的糾紛調解單位[4]。

2.4 地方性法規的相關規定

各地方的地方性法規和規章也在不同程度地規定了草原承包經營權糾紛解決的方法，但是其內容大多與上述三個法條具有很大程度上的相似性，作為地方性法規沒有具體細化相關規定。例如在青海省頒布的地方性法規當中《青海省實施〈中華人民共和國草原法〉辦法》第十八條采用了同《草原法》第十六條相似的描述，而在《青海省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》第三十五條直接將糾紛的解決辦法引向了《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，但并沒有做過多的規定和解釋。

3 某市草原承包經營權確權糾紛調解的實踐經驗分析

3.1 某市草原承包經營權確權糾紛調解的基本狀況

某市位于我國西部地區屬于縣級市，自然資源豐富第二產業比較發達，在第一產業領域方面是個以牧業為主的地區，該市目前常住人口約為7萬人左右。在牧業方面該市目前約有1000多戶牧民均為蒙古族，共計牧民約10000人。牧草地面積約為一千九百多萬畝，約占全部農用地的94%，占該市土地面積的48%，其余土地主要是荒漠和戈壁為主。通過調研共收集2016年至今草原承包經營權確權糾紛調解案例26件。通過該地區政府的努力，草原承包經營權確權糾紛的案例正在逐漸減少，但是此類糾紛依舊存在。

3.2 草原監理部門及知情人士參與下的糾紛調解優勢分析

該地區在此類糾紛的調解方面在當事人無法自行協商的情況下，首先是要求糾紛雙方向村民調解委員會申請調解，村民調解委員會是村集體設置的專門調解本村內部各類糾紛的機構。但是在實踐調研中村民調解委員會基本無法調解此類糾紛。筆者認為主要原因是村民調解委員會的成員均為本村成員，相互之間比較熟悉，導致村民調解委員會的權威性不足。所以下一步，村民調解委員會會將相關的情況上報給鄉鎮政府，當然也有人直接向鄉鎮政府申請調解。在鄉鎮政府層面，存在專門的調解機構稱之為人民調解委員會，其主要工作和日常工作由司法所來完成。所以在司法所的主導之下，邀請鄉鎮黨委和政府的相關領導、司法工作人員、村委會成員、縣一級草原監理部門和上一輪草原承包時的村委會成員來共同參與調解，

在該地區，草原監理部門作為草原承包經營監督和管理的主要政府部門被邀請參加調解工作，在上一輪承包工作（20世紀90年代）開展時的村委會成員也被邀請參加調解工作，這是該地區處理此類糾紛較好的經驗做法。主要原因是：草原監理部門作為草原工作的主要管理部門，對各個地區的草原承包情況保留有較完整的資料；上一輪草原承包時的村委會成員對于上一輪的草原承包過程全程參與，對于各戶的草原面積和界限有較為清晰的記憶。例如K村的前任村支書對于20世紀90年代開展的草原承包的情況記憶依舊清晰，在一起糾紛中他親自帶領糾紛雙方和調解委員會的成員前往糾紛地區，描述當時對于雙方草場的界限劃分。當時沒有信息技術手段，由于他對作為標記的石頭、河谷、山頭等界限標準均記憶清晰，成為調解開展的重要事實基礎。

3.3 草原糾紛工作領導小組機制的建立對于糾紛調解的優勢分析

某市還成立了市黨委和人民代表大會領導下的土地糾紛工作領導小組，該領導小組的成員包括該市的林業草原部門、農業農村部門、自然資源部門、司法部門和各鄉鎮政府，該領導小組的主要職責是協調處理所有有關土地的糾紛。在實際的糾紛解決過程中，雖然是以鄉鎮的人民調解委員會為主要機構進行調解，但是大部分的糾紛調解涉及以上多個部門的工作范圍，但是鄉鎮人民政府又無法直接調動各方參與，所以成立了工作領導小組。對于草原承包經營權確權糾紛鄉鎮人民調解委員會調解有困難的可以上報該工作領導小組，由該工作領導小組協調各方參與調解。通過這種方式能為調解工作提供更多基礎性的資料，為更好地調解糾紛，處理矛盾打下堅實的基礎。

3.4 糾紛調解當中存在的問題分析

3.4.1 調解法律依據薄弱。在筆者調研的過程中發現，部分調解筆錄和調解書的記載當中并沒有體現依法調解的基本原則。甚至在部分調解當中沒有體現有關調解的任何法律依據，而僅僅是對糾紛的事實進行分析和確認，違背了依法調解的基本原則。

3.4.2 牧民群眾關于草原承包經營的相關知識比較缺乏。部分牧民群眾對于草原承包經營權的概念依舊模糊，或者停留在草原使用權的階段。甚至部分牧民依舊存在傳統的觀念，認為土地就是屬于自己所有的而不清楚自己承包經營權人的身份，并且有些牧民把草原計算在個人的財產領域范圍內，實際上草原承包經營權是以家庭為單位或者以小組等形式為單位進行承包的。其次，牧民群眾缺乏一定的法律意識，不知道產生此類的糾紛應當通過哪些渠道解決。因為在上文當中提到過調解并不是訴訟的前置程序，所以大部分牧民不知道可以直接通過訴訟的方式解決糾紛。

3.4.3 部分調解的結果過于“公平”。在調解的過程中為了盡量緩和矛盾，尤其是親屬之間的或者是鄰里之間的矛盾，在部分糾紛的調解過程中過于追求 “公平”。例如在K村的一起親兄弟之間的糾紛，哥哥因為其他原因搬遷至市區，并且因為弟弟結婚后需要更多的草場 （弟弟先前的草場與自己的父母和姐姐在一起，為一個承包戶），哥哥將自己的草場交給弟弟進行無償的使用。過了10年之后，哥哥要求弟弟返還草場，但弟弟聲稱草場屬于自己的并不愿意搬離。最后糾紛調解的結果是弟弟與哥哥平分草場。筆者認為該片草場原本就屬于哥哥所有，弟弟應當進行歸還，這明顯侵犯了哥哥的草原承包經營權，但是調解的結果卻是平分這塊土地，過于“公平”。筆者認為應當在考量弟弟已婚的情況之下，經過哥哥的同意進行較小的調整。否則可能會引起模仿效應，因為在其他人知道調解始終是以“平均分配”的方式來結束的，其他人也會為獲取草場爭相模仿挑起事端，從而產生更多的糾紛。

3.4.4 調解的過程相對繁瑣，時間漫長。在牧民群眾尋找調解方法的過程當中，無論是任何單位接收申請，都是將糾紛首先交予村委會進行處理，但是上文闡述過村民調解委員會的調解效率較低，無法真正解決問題。這就需要將問題遞交給鄉鎮人民調解委員會，在此階段鄉鎮人民調解委員會初步進行調解，在調解無果的情況下才會向上級（草原糾紛工作領導小組）申請其他部門參與共同調解糾紛，所以整個過程過于繁瑣且耗時漫長，一般糾紛的調解需要一到兩年時間。

4 草原承包經營權確權糾紛調解的完善建議

4.1 依法開展調解工作

在此類糾紛的調解過程中調解機構一定要遵循“依法調解”的基本原則[5]，防止在糾紛調解的過程中出現嚴重違法的情況。主要包括兩個方面，一是實質合法，二是形式合法。在實質合法方面，糾紛的調解必須依照法律的相關規定進行，尤其是要體現糾紛采用調解方式的合法性。在形式方面，主要是指程序方面要注意依照 《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的相關規定做到程序完善。以上這些都是確保調解結果真正達到公正和具有法律效力的基本要求。

4.2 加大對承包經營權主體的知識宣傳

對于牧民要加大草原承包經營相關知識的宣傳，主要是法律知識的宣傳。首選，要讓村民了解國家對于草原承包經營權的基本制度設計及其意義，因為草原承包經營權的制度設計是為了讓牧民更好的保護草原的生態環境。其次，了解自己所具有的權利和應當履行的義務。最后是宣傳關于草原承包經營權糾紛解決的相關法律規定，能讓牧民用法律的武器更好的保護自身的權利，并且清楚地知道產生糾紛時的解決方式，讓牧民群眾能夠更快更好地解決糾紛。并且筆者認為對于草原承包經營權的相關制度和法律宣傳更好得讓牧民行使自己手中的草原經營權，從而來規范草原承包經營權流轉行為，減少其他糾紛的產生，讓牧民群眾獲得更多的經濟收入。

4.3 糾紛的調解要尊重歷史事實

對于糾紛的調解一定要以上一輪草原承包工作和2014年開始的草原承包經營權確權登記工作的事實為基礎，盡力保護權利主體的合法利益，減少過于“公平”可能帶來的“模仿效應”，從而達到維護當事人合法利益和維護地區穩定的目標。

4.4 成立土地糾紛專門調解委員會

從某市的經驗和做法當中我們可以借鑒和吸收的是在相關職能部門和村民委員會以及前任的村委成員的參與之下此類糾紛能夠得到更好的解決。所以筆者認為，為了更好的處理有關于土地承包經營當中出現的問題，縣一級人民政府可以成立專門的土地確權糾紛調解委員會，該機構可以成為一個獨立機構，也可以是人民調解委員會當中的一個專門調解委員會，并由縣一級的司法局來負責其日常工作。該調解委員會的成員可以包括縣黨委和人大甚至政協、監察委員會、人民法院、司法部門、農業農村部門、自然資源部門、草原監理部門及各鄉鎮政府等，并且將各村的前任村委委員聘任為該調解委員會的調解顧問。這樣就可以從體制上更加完善調解的主體單位，更好地賦予該調解委員會依法調解的權力。

在成立上述部門的基礎上，可以直接將有關土地所有類型的糾紛均交給該調解委員會進行處理，不需要經過村民調解委員會或者鄉鎮人民調解委員會，或者在上述機構受理登記之后移交專門調解委員會進行處理。這就使得其受理調解的范圍更加廣泛，調解的過程更加專業，防止出現一些違法的情況。該委員會不僅僅限于草原承包經營權確權糾紛的調解，對于土地流轉糾紛等均可以進行調解。而且在上述機關的參與下，調解的過程中可以獲得更多的相關資料，可以依據事實更好地開展糾紛調解工作，從而減少糾紛調解的繁瑣過程，縮短糾紛調處的時間，更好地保障相關權益人的利益。