《江蘇省蠶種管理辦法》解讀

周衛陽(江蘇省蠶種所，江蘇無錫 214151)

《江蘇省蠶種管理辦法》(以下簡稱《辦法》)經過修訂，于2020年8月3日經江蘇省人民政府第62次常務會議討論通過，自2020年10月1日起施行[1-2]。《辦法》的修訂是江蘇蠶種行業的一件大事，其貫徹落實為規范蠶種管理，促進江蘇省蠶桑絲綢產業健康發展，提供了強有力的法律保障。為加強《辦法》的宣傳貫徹，深入學習領會《辦法》精神，指導江蘇省的蠶種生產、經營和管理工作，本文結合參與《辦法》草案的起草工作心得和學習體會，嘗試對《辦法》進行解讀，以饗讀者。

1 《辦法》修訂的意義

1.1 有利于江蘇省蠶桑絲綢產業健康可持續發展

蠶種是蠶桑絲綢產業的“芯片”，決定著蠶絲的產量和質量；蠶種又是比較特殊的種子，具有“社會必須、用途單一、生產超前、需求多變”[3]等特點。另外，蠶種生產和保存環節多，技術要求高，處理不當，容易死亡。農村蠶桑生產如果缺少蠶種，又容易造成蠶農的經濟損失，易引發社會問題，而且蠶桑產業本身也是一項高效特色產業。因此，各級黨和政府十分重視蠶種業的法治建設，實踐也證明只有加強法治建設，才能保障蠶種生產的規范化和科學發展，維護蠶農利益，推進發展區域特色經濟，助力鄉村振興。近年來，蠶種行業面臨一些設施裝備陳舊老化、綜合性狀優秀品種很少、科技進步速度緩慢、現代化發展程度很慢等新情況和新問題，迫切需要通過規范管理和政策扶持，促進蠶種業的健康和可持續發展。

1.2 為新時代蠶種業高質量發展提供了法律保障

第一，《辦法》的修訂是江蘇省蠶桑絲綢產業高質量發展的需要。鞏固蠶種生產基礎，加強蠶遺傳資源保護和新蠶品種選育，規范蠶種生產、經營和管理，促進蠶種業的現代化建設，保障蠶種生產科技進步和現代化發展的進程，通過立法扶持傳統產業，從而實現蠶種業高質量可持續發展，促進江蘇省蠶桑絲綢產業穩定、健康、持續發展。第二，《辦法》的修訂是規范蠶種生產經營管理的需要。隨著國家依法治國和“放管服”改革的不斷推進，以及蠶桑絲綢經營管理體制和政府行政管理機構的改革，蠶桑產業的省級主管部門發生了多次變化，需要對管理機構作出相應的調整。另外，隨著社會主義市場化進程的推進，蠶種管理工作出現了新情況、新問題，如蠶種市場主體逐步多元化，蠶種經營出現了網絡銷售、委托銷售、代理銷售等多種方式；加上市場上假冒偽劣、品種混雜等蠶種質量問題時有發生，影響了蠶桑生產安全，極易引發社會矛盾，有必要完善監管制度，規范蠶種生產經營行為，保障蠶種產業的健康發展。第三，《辦法》的修訂是加強蠶種業法治化建設的需要。國家和各蠶桑主產省(區)均高度重視蠶種管理的法制化建設，《中華人民共和國畜牧法》[4]將蠶納入調整范圍，農業部也制定了《蠶種管理辦法》[5]，這些均為江蘇省修訂《辦法》提供了充分的依據。近年來，浙江、廣西、四川、重慶、安徽等蠶桑主產省(區、市)制定或修訂了蠶種管理地方性法規或政府規章，為江蘇省《辦法》的修訂工作提供了參考。結合江蘇省蠶桑產業特點和蠶種管理工作實際，適時修訂《辦法》是實現蠶種法治化管理的重要保證，也可為行政管理部門依法行政提供政策依據。

2 《辦法》修訂的背景、依據和過程

2.1 修訂的背景

江蘇省蠶桑產業發展定位是“精品蠶桑”，蠶桑產業是江蘇省的高效特色農業產業，在脫貧攻堅、農民致富、鄉村振興中發揮了重大作用。據我們了解，目前蠶桑產業涉及全省13個市、40余個縣(市、區)，養蠶農戶約30萬戶，桑園面積3.5萬hm2，年飼養蠶種約100萬張，生產鮮繭4萬t，蠶繭規模全國第4位，是全國乃至世界優質蠶繭生產基地，每667 m2桑園年綜合經濟效益5 000元以上，年繭款收入約30億元；有蠶種生產企業18家，年產銷一代雜交蠶種約80萬張，蠶種質量在全國處于先進水平。

隨著江蘇省社會形勢發生深刻的變化，制度建設必須完善，原《辦法》存在一些不適應：一是主管部門的變化。1998年江蘇省頒布《辦法》時，行政主管部門是江蘇省繭絲綢行業總會，蠶桑工作主管部門后來幾經變化，到2007年明確為江蘇省農林廳，現在是江蘇省農業農村廳。二是對新形勢的不適應。《辦法》頒布已經22年，原來的內容有較多計劃經濟成分，強調蠶種的統一經營和統一管理，生產經營體系、管理體系、管理工作等內容已不適應新形勢發展的要求，必須做相應的調整。三是依法行政的需要。由于《中華人民共和國畜牧法》和2006年中華人民共和國農業部頒布的《蠶種管理辦法》，面向全國適用，規定原則性比較強，但操作性和針對性不夠強，有必要針對江蘇省的蠶種實際特點做出具體規定，以促進江蘇省蠶種管理工作的法治化水平。

2.2 修訂的依據

《辦法》修訂的主要法律依據一是2015年修正的《中華人民共和國畜牧法》，二是中華人民共和國農業部頒布的《蠶種管理辦法》，三是《江蘇省種子管理條例》；同時《辦法》的重新修訂還參照了蠶桑重點省如廣西區、浙江省、四川省的蠶種管理條例，并結合了江蘇省蠶桑產業的實際情況。

2.3 修訂的原則和過程

2.3.1 修訂的原則 《辦法》的修訂遵循地方立法的基本原則，堅持科學立法、民主立法和依法立法的原則，更加強調公益服務、政策扶持和生產安全，維護合法權益，有利于產業的發展。《辦法》的修訂依據上位法[4-5]，結合江蘇省的產業特點，根據問題導向，調整了管理體系，明確了管理機構、管理內容和扶持政策。修訂后的《辦法》具有科學性、合理性和操作性強等優點。厘清了生產、經營、使用和管理者的關系，明確了各自的職責、權利和義務，有利于釋放企業活力和提升江蘇省蠶種業的市場競爭力。

2.3.2 修訂的過程 2020年年初江蘇省人民政府把修訂原《辦法》列入了政府立法計劃，并由江蘇省農業農村廳承擔起草修訂工作。一是加強組織領導。江蘇省農業農村廳成立了立法專班，法規、種業、計財等相關處室參加，辦公室設在江蘇省蠶種所，負責計劃制定、資料收集、調查研究、《辦法》起草工作。二是認真開展立法調研。江蘇省蠶種所很早就啟動了《辦法(草案)》修訂調研和起草準備工作，多次組織專項座談討論，聽取生產經營單位、使用者、技術推廣部門、管理部門、高校和科研院所等各方面的意見。2017—2019年分別赴廣西、四川、浙江等蠶桑主產省(區)調研和學習，吸取省外立法經驗；省內重點在南通、鹽城市開展了調研，在此基礎上對文稿進行了多次修改。三是廣泛征求各方意見。2020年江蘇省人民政府將《辦法》列入計劃后，江蘇省農業農村廳法規處將《辦法(草案)》及時向江蘇省農業農村廳相關處室、市縣有關蠶種行政管理主管部門、技術服務機構、蠶種生產企業、繭絲綢龍頭企業、高校和科研院所進一步征求意見，吸納了許多寶貴意見和建議，《辦法》起草小組在認真聽取、征求各方意見的基礎上，多次召開會議進行研討，對《辦法(草案)》不斷進行修改、補充和完善，形成了《辦法(草案)》的正式文本提交江蘇省人民政府。江蘇省司法廳又組織專家多次反復修改，充分征求各市(設區)、省級編辦、發展改革、科技、財政、市場監管等部門的意見，并召開座談會充分聽取蠶桑重點市、縣(市、區)各方面的意見和建議，完成《辦法》的修訂工作。

3 《辦法》修訂的主要內容

新修訂的《辦法》共6章37條，內容與原《辦法》比較修改幅度很大，80%以上的內容進行了修改，《辦法》從字里行間反映出鮮明的時代特色，與江蘇省蠶桑產業發展特點相適應，文字簡潔，可操作性較強，有3個顯著的變化：一是從過去的強調“統”變為依法依規的“放”；二是從過去的強調“管理”變為更加注重“服務”；三是從過去的強調“罰則”變為更加重視“扶持”。《辦法》適應當前的新形勢，有利于解決當前出現的新問題，具體修改內容如下。

3.1 適應改革要求 明確了蠶種管理新體制

適應社會主義市場經濟體制要求和江蘇省改革實際，《辦法》將原來規定的由江蘇省繭絲綢行業總會統一負責全省蠶種管理工作，調整為由縣級以上地方人民政府農業農村主管部門主管本行政區域蠶種工作的管理體制。同時規定，縣級以上地方人民政府應當根據本行政區域內蠶種業發展的需要，加強對蠶種管理工作的領導，將蠶種行政管理工作所需經費列入同級政府財政預算，落實蠶遺傳資源保護、蠶種風險儲備等工作保障措施。發展改革、科技、財政、市場監管等有關部門按照各自職責，做好蠶種管理相關工作。蠶種生產者、經營者可以依法自愿成立行業協會，為成員提供信息、技術、營銷、培訓等服務，加強行業自律，維護成員的合法權益。

3.2 加強蠶遺傳資源保護 規范了蠶種生產經營行為

《辦法》按照市場化發展的要求，規范蠶種管理行為，對蠶遺傳資源保護和品種選育推廣工作依法作出規定，對蠶種生產、經營依法實行許可制度，規范了蠶種生產經營行為。一是明確江蘇省人民政府農業農村主管部門應當實施蠶遺傳資源保護，支持教學、科研、生產等單位進行蠶遺傳資源收集、整理、鑒定、保護和利用，制定、公布省級蠶遺傳資源保護名錄。設區的市人民政府可以根據本地區實際，制定、公布市級蠶遺傳資源保護名錄。要求縣級以上地方人民政府農業農村主管部門對本地區的蠶遺傳資源進行監測，保障蠶遺傳資源安全。二是明確江蘇省人民政府農業農村主管部門應設立蠶品種審定委員會，承擔蠶品種審定和蠶遺傳資源鑒定、評估工作。三是要求縣級以上地方人民政府農業農村、科技等部門根據本地區蠶種業發展的實際情況，組織有關單位開展蠶品種選育和改良工作，鼓勵相關企業開展蠶品種選育和改良。四是規定蠶種生產、經營依法實行許可制度，從事蠶種生產、經營應當取得蠶種生產、經營許可證；而且對當前網絡銷售和委托、代理供應蠶種等方式作出了規范，要求經營者健全蠶種質量管理體系，嚴格執行蠶種經營技術要求，保證供應的蠶種質量符合規定標準，并開具銷售憑證。五是規定經營的蠶種應當附具產品合格證和完整的標簽，禁止經營未經檢驗或者檢驗不合格的蠶種，禁止使用虛假蠶種標簽，蠶種生產者、經營者應當建立生產、經營檔案，保證可追溯。

3.3 突出保障措施 強化了產業扶持政策

《辦法》根據當前蠶種業的問題導向，從加強蠶種業基礎設施建設、建立蠶種風險儲備制度、鼓勵和支持基礎研究和科技創新、推廣優良品種以及促進蠶種業“育繁推”一體化發展等角度規范了一系列保障措施和扶持政策，有利于發揮產業在鄉村振興中的作用。一是縣級以上地方人民政府應當支持蠶種業發展，將先進適用的蠶桑機具納入農機具購置補貼范圍；主產區有關設區的市、縣(市、區)應當根據本地區實際，采取相應措施支持蠶種業發展；鼓勵有關金融機構通過提供貸款、保險等服務形式，支持蠶種使用者購買優良蠶種、改善生產設施、提高養殖效益。二是江蘇省人民政府農業農村主管部門應當建立蠶種風險儲備制度；主產區設區市、縣(市、區)可以根據實際需要建立本地區蠶種風險儲備制度。三是要求縣級以上地方人民政府根據本地區蠶種業發展的需要，支持優良品種的推廣應用；鼓勵和支持高校、科研院所、蠶種企業開展科技創新；建立和完善蠶種科研成果權益共享與轉化機制，促進蠶種業“育繁推”一體化發展。

3.4 依法加強監管 保障了產業健康發展

針對當前蠶種業面臨的突出問題，《辦法》依法加強監管，保障蠶種業的健康發展。一是要求縣級以上地方人民政府農業農村主管部門會同市場監管等有關部門建立聯合執法機制，對蠶種生產經營資格、生產經營活動進行監督檢查。二是縣級以上地方人民政府農業農村主管部門可以根據實際情況，對本地區蠶種管理有關情況進行評價，向社會發布；制定蠶種質量監督抽查計劃，依法對生產、經營的蠶種質量進行監督抽查。三是加強蠶疫病的防控工作，保障蠶桑生產安全；并對不可抗力原因造成的必須使用低于國家、行業質量標準或者未經審定蠶品種的情況作出明確的規定。四是明確縣級以上地方人民政府農業農村主管部門可以根據需要成立蠶種質量事故技術鑒定委員會，承擔蠶種質量事故的調查和技術鑒定工作；并對蠶種質量糾紛的調解和處理作出明確的規定。五是明確違反本《辦法》規定的行為，有關法律、法規已有處罰規定的，從其規定。對縣級以上地方人民政府農業農村等有關部門工作人員在蠶種管理工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任；尚未構成犯罪的，依法給予處分。

4 學習和貫徹《辦法》的幾點建議

4.1 深入學習 把握主要精神

《辦法》圍繞“加強保護和利用蠶遺傳資源，規范蠶種生產經營行為，保障蠶種質量安全，維護蠶種從業者合法權益，促進江蘇省蠶桑絲綢產業持續健康發展”進行了修訂，著重在江蘇省行政區域內蠶遺傳資源保護、品種選育推廣、生產經營及其監督管理等方面進行了有關制度和保障機制的創新和規范，對促進新時期蠶種業高質量可持續發展具有十分重要的意義。應當認識貫徹實施《辦法》對江蘇省蠶種業發展的重要性；深入學習、深刻理解、準確把握《辦法》的主要內容和精神實質，通過《辦法》的貫徹實施促進江蘇省蠶種業的健康、可持續發展。

4.2 廣泛宣傳 擴大影響

江蘇省有關農業農村主管部門應當結合當地實際，細化、優化學習宣傳方案，創新宣傳方法，因地制宜，利用廣播電視、門戶網站并采取懸掛宣傳橫幅、建立宣傳專欄、編印學習資料等形式做好線上和線下的聯動宣傳。通過培訓班、專題講座、報告會、知識競賽等多種形式，宣傳講解《辦法》的主要內容和精神實質。各地可針對蠶桑管理和推廣單位、服務組織、種質資源保護單位、蠶種生產經營企業、廣大蠶農等舉辦不同類型、不同層次的宣傳培訓，送法到鄉村、到市場、到企業、到農戶，通過積極有效的宣傳培訓，增強有關責任主體學法、懂法、守法的自覺性。通過宣傳使《辦法》得到領導重視，相關部門關注，從業人員執行。

4.3 加強監管 全面貫徹落實

有關農業農村主管部門應主動向當地黨委、政府匯報，抓緊完善相關配套政策措施，理順職能，充實力量，完善手段，為《辦法》的貫徹實施提供有力的政策支撐和組織保障；應加強與發展改革、科技、財政、市場監管等相關職能部門的溝通協調，建立蠶種監管工作的協作機制，落實各項扶持政策，按照分工，認真落實各自責任，切實履行監管職責，努力形成貫徹實施《辦法》的合力。各級農業農村主管部門及蠶桑推廣單位應將學習宣傳和貫徹落實《辦法》作為一項重要工作來落實，廣大蠶桑管理人員、技術人員應首先準確理解和正確把握《辦法》的主要內容、基本制度和具體規定，把《辦法》的實施貫穿到蠶桑發展和監督管理工作的全過程，不斷提升蠶種管理依法行政水平和公共服務能力。