九臺撤市設區調整后的經濟效應研究及SWOT法的發展路徑探索

李鑫蕊，李淑杰，姬冬梅，盧心瑜

(1.吉林大學地球科學學院，吉林 長春 130061；2.吉林省國土資源調查規劃研究院，吉林 長春 130061)

近三十幾年，中國經濟處于快速發展階段，這得益于中國所進行的市場化改革，而改革過程中不斷促進經濟發展速度并提高城市化水平的則是不斷調整的經濟政策[1].但是，由于制度約束的限制性，經濟潛力的釋放逐漸減少，而制度和結構上的矛盾卻更加突出，其中行政區劃方面的問題尤為突出[2].

近年來，隨著世界經濟全球化、分權化及市場化趨勢的不斷加強，各個區域、城市之間的競爭越發明顯，城市與區域的內部協調發展問題成為大家討論的熱點[3].然而在區域和城市內部資源要素優化重組及整合的這一過程中，卻受到以城市邊界存在的行政壁壘的阻礙.正是為了突破這一阻礙，減少邊界效應對城市空間優化和重組的影響，以“撤市設區”為代表的行政區劃調整從20世紀90年代開始被不斷付諸實踐[4].本文以吉林省長春市九臺區為研究對象，結合撤市設區后九臺區的實際情況，從經濟總量、產業結構、城市化水平三個方面，選取經濟密度、人均GDP、產業結構及城市化率等指標對九臺撤市設區后的經濟效應進行了分析研究.

1 研究區概況與數據來源

1.1 研究區概況

九臺區位于長春東北部，是長春的東大門，長春市東部綠色生態屏障，素有“吉林腹地明珠”之稱，被譽為中國薩滿文化之鄉.兩漢時期為扶馀國的屬地，后歸屬中國.2014年10月20日，九臺區撤銷縣級市改為長春市轄區，結束了82年的建縣歷史.九臺區位見圖1.

圖1 九臺區位置示意圖

截至2017年末，九臺區戶籍總人口為79.3萬人.其中，城鎮人口21萬人，占總人口的26.5%；鄉村人口58.3萬人，占總人口的73.5%.人口出生率為0.678%，死亡率為0.763%，自然增長率為-0.085%.初步核算，全區實現地區生產總值484.6億元，按可比價格計算，比上年增長8.6%.其中，第一產業增加值42.6億元，同比增長2.8%；第二產業增加值229.7億元，同比增長7.8%；第三產業增加值212.2億元，同比增長11%，三次產業結構調整為8.8∶47.4∶43.8；工業總產值實現820億元，同比增長12%；其中規模以上工業總產值實現753億元，同比增長15.2%；工業增加值實現161.5億元，同比增長10.6%；2017年全社會固定資產投資達到301.6億元，比上年增長12%.2017年，全區一般預算全口徑財政收入實現26.9億元，增長15.2%；地方級財政收入15.8億元，比上年增長9.2%；地方級稅收收入11.7億元，比上年增長7.7%；全年財政支出66.3億元，比上年增長25.5%.招商引資內資指標完成102億元，同比增長23%；外資指標1.55億美元，同比增長20%，九臺區域發展排頭兵地位更加凸顯.

1.2 數據來源

本文的主要數據來源于《長春市統計年鑒》《吉林省統計年鑒》和國民經濟與社會發展統計公報等.根據九臺區撤市設區的時間，選取2011—2017年主要研究時段的數據，在能夠反映九臺撤設政策調整前區域經濟發展狀況的同時，又能體現出撤設調整后九臺發生的變化.

2 九臺撤市設區調整的經濟效應分析

本文所提到的經濟效應，即經濟影響，是指某一區域受到影響后所發生的一系列變化，包含直接和間接的經濟影響，具有內在的因果關系[5].“撤縣(市)設區”調整的經濟效應研究，即撤市設區政策實施后，產生的各項變化能夠對區域的經濟發展帶來影響結果，而這些影響可以是積極的影響，也可以是消極的影響.所謂區域經濟發展主要包括三個方面：一是該地區人均收入的增長；二是以技術進步為基礎的產業結構更新；三是城市化水平的增長.

2.1 經濟總量變動效應分析

本文的主要研究內容是對九臺區域撤市設區調整后的經濟效應研究，研究對象是實施撤設的區域.為了消除地區面積及人口數量變化對地區經濟總量的影響，故而選擇經濟密度和人均GDP作為衡量區域經濟總量變化情況的指標.

經濟密度即單位面積上的經濟總量，其不僅可以度量區域面積上的經濟效率，還可以反映區域的土地利用集約情況.經濟密度計算公式為

Di=GDPi/Ai.

式中：Di表示i地區經濟密度，GDPi表示i地區生產總值，Ai表示i地區行政區面積.

人均GDP即人均國民生產總值，常作為衡量經濟發展狀況的指標，是展現一個國家或區域宏觀經濟運行情況的最重要經濟指標之一，因此，本文選取了人均GDP作為指標來衡量地區經濟總量的變動狀況，計算公式為：人均GDP=GDP總額/總人口.

圖2 撤市設區前后九臺區和吉林省GDP增速變化趨勢

撤市設區以來，盡管面臨著復雜的經濟社會環境，但是九臺在經濟發展上仍取得了較大的成就.2012—2017年間，雖然九臺的經濟總量始終保持著上升趨勢，但是從圖2可以看出，2012—2015年間九臺的經濟增長速度處于連年下降的狀態，這在吉林省的經濟總量處于連年平穩增長的大背景下，顯得尤為突出.而在2015—2017年吉林省經濟增長速度為負值即經濟總量稍有倒退的環境下，九臺的經濟增速卻開始穩步提升，由此可見2014年的撤市設區對九臺產生了很大的影響，并且撤設后的九臺地區經濟保持著良好的發展形勢.

通過對九臺經濟總量的縱向對比不難發現，九臺2011—2017年的經濟密度(見圖3)呈現逐年上升的趨勢，從2011年的872.25萬元/km2增長至2017年的1 437.33萬元/ km2，增長了近1.6倍.從圖3可以看出，九臺的經濟密度變化趨勢線大致可以分成兩個階段：第一個階段是2011—2015年，在此期間區域經濟密度由最初的較快增長到后期的增長趨勢趨于平緩；第二階段是2015—2017年，在這個時期內區域經濟密度提高幅度明顯.而吉林省的經濟密度變化趨勢在2011—2017年間，始終以較平緩的速度增長，并未對九臺的經濟起到明顯的帶動作用.因此，從時間維度上來看，以九臺撤市設區的2014年為分界點，撤設后九臺經濟增長較為明顯，可見經過撤市設區調整后，九臺的經濟效率顯著提高，同時土地利用集約度也大幅提升.

圖3 九臺區和吉林省2011—2017年經濟密度變化趨勢

由圖4可見，在人均GDP 的變化上，九臺區人均GDP由2011年的41 376.88元/人增加至2017年的61 079.67元/人，吉林省人均GDP由2011年的38 440.25元/人增加至2017年的56 262.50元/人，表明這段時間內九臺區與吉林省的經濟均有著較明顯的增長.從指標的增長幅度來看，2011—2017年吉林省的經濟增長較為勻速，而2011—2015年九臺經濟雖以較為穩定的斜率平穩發展，但是在2016年人均經濟下滑明顯，這與2016年空港經濟開發區正式確立為長春新區有很大關系，九臺發展突然失去重心，經濟發展面臨前所未有的打擊.但是在2017年，人均經濟再一次顯著提升，增長幅度甚至大于長春新區正式確立前，由此可見九臺撤市設區后的發展，在尋求到正確的道路后，正向著一個嶄新、快速的方向不斷前進.

圖4 九臺區和吉林省2011—2017年人均GDP變化

2.2 產業結構變動效應分析

一個地區的經濟發展不僅要在量上得到體現，同時也要實現質的提高，也就是要優化區域的產業結構.區域經濟發展的效率受到區域產業結構變動的直接影響，故本文選取了九臺2011—2017年間產業結構變動數據，并將其制作成圖表進行分析，結果見表1和圖5.

表1 九臺產業結構比例變動數據 %

圖5 九臺區2011—2017年產業結構比重

由圖5可見，在過去近7年的發展過程中，九臺的產業結構沒有發生很大變化，第一產業和第二產業所占比重下降，分別下降2.2%和1.6%，第三產業占比有所上升，由2011年的40.0%升至2017年的43.8%.總體來看，近幾年九臺三個產業結構比變化并不顯著，但是仍可看出整體呈現第一、二產業所占比重不斷下降，第三產業不斷上升的趨勢，這與吉林省的產業結構變化趨勢大體一致.

將九臺區與吉林省的產業結構變化數據反映在折線圖上，更能顯示在經濟發展過程中各產業的總量變化和發展趨勢，結果見圖6.由圖6可見，九臺在撤市設區前3年間，第一產業所占比重變化幅度很小，基本未變，在撤市設區后3年，變動幅度相比較而言較明顯，降幅達到2.20%；第二產業在撤市設區前呈現逐年上升的趨勢，撤市設區后則呈現逐年遞減的趨勢；第三產業則大體呈現逐年上升的趨勢，且在撤市設區后3年的上升幅度較之前明顯.與吉林省的各產業發展趨勢相比，九臺區在撤市設區的這一年，各產業結構變化幅度已趨近平緩，并未受到全省產業結構的變化影響，而在九臺區撤市設區的后3年，九臺區的產業結構比例已趨近全省產業結構比例.由此可見，九臺區在撤市設區之后第一、二產業在國民經濟中的貢獻作用持續下降，九臺區的產業結構正及時地由傳統的農業經濟向現代化的工業經濟和服務業經濟轉變.

圖6 九臺區和吉林省2011—2017年第一、二、三產業所占比重變化趨勢

同時，第三產業比重的不斷增加，也代表著縣域經濟產業結構還在持續優化.這也對城鎮化進程帶來了積極影響，因為與第一、二產業相比，第三產業對勞動力有著更強的吸附能力，而第三產業的發展對城鎮化建設更有利，更能夠增強城市經濟實力.

2.3 城市化水平變動效應分析

城市化水平提高是城市經濟發展的一部分，常用區域內城鎮人口占總人口的比率來表示.針對撤市設區對九臺城市水平發展的影響，本文選取了2011—2017年間九臺及長春市外圍四縣(市)區相關人口數據進行分析，結果如表2所示.

表2 撤市設區前后九臺及長春市外圍四縣(市)區城市化率變動情況 %

從表2可以看出，各地區的城市化水平仍較低，且相差不大，未來城市化的發展還有很大的潛力.在九臺經歷撤市設區后的幾年間，城市化率由2014年的24.72%升至2017年的26.40%.由圖7可見，九臺在2014年撤市設區之后，城市化水平的增長速度明顯高于未撤市設區時的城市化水平增長速度.長春市下轄的五個縣(市)區中同樣經歷過撤市設區的雙陽在1995年撤市設區之后，城市化水平大幅提高后趨于穩定，可見撤市設區對縣(市)帶來的積極影響頗深.在圖7中還可以看到，九臺在2014年撤市設區后的一年即2015年城市化率大幅度提升，可見撤設政策對九臺的發展起到了很明顯的刺激作用.但是在2016年長春新區的設立對九臺發展造成了一定程度上的打擊，故而九臺城市化率又大幅下降，但是城市化率水平仍高于撤設前，并且從折線圖可知，2017年之后九臺的城市化率趨于平穩并且和雙陽趨近，明顯高于其他3個縣市，可見撤設政策對九臺起到的積極作用將在未來一段時間內逐漸顯現.

圖7 九臺及長春市外圍四縣(市)區2011—2017年城市化率變動趨勢

從以上分析結果可知，撤市設區的調整確實對九臺經濟總量的發展、產業結構的調整、城市化水平的提高起到了一定的作用，但是由于政策的調整對于地區經濟而言，從確定政策再到實施政策，最后到政策產生效果都會存在一定的時間差，也就是政策在時間上存在滯后性，九臺的經濟并不會對撤設政策立刻做出反應，因此撤設政策對九臺的經濟效應在本文的研究時段內表現并不十分顯著.

3 九臺撤市設區后的SWOT分析及發展對策建議

長期以來，九臺70%以上的發展成果都集中在靠近長春的西部區域，呈現出明顯的“重西輕東”發展傾向，九臺發展的重心始終是依托空港打造新城[6].2016年2月，國務院批準成立長春新區(國家級新區)，自此九臺轄區內的西營城鎮以及包含有空港的龍嘉鎮被劃走，九臺突然失去最初的發展重心，社會經濟發展面臨重創，在這樣的境況下，九臺要做到的不僅是重新評估自身的發展條件，還要處理好與長春新區的關系.因此，本文基于SWOT分析法，再結合以上對九臺的經濟效應分析，對九臺的發展現狀進行總結.

SWOT分析法即態勢分析法，就是剖析與研究對象有關的內部優勢(S)、劣勢(W)、外部機遇(O)與挑戰(T)等.

3.1 優勢分析(S)

3.1.1 區位優勢

撤市設區后九臺屬于長春市的一個關鍵管轄區，處于長春市的東北部，是長春東部城市功能承接區域，位于哈大城市經濟走廊和長吉城市走廊之間；東部與吉林市相連接，西部與長春市二道區相鄰，上接德惠市，成為長吉一體化的關鍵節點，并且是長吉圖開發開放先導城市，成為了長春市的東大門；同時九臺區依托空港，成為長春新區腹地(見圖8).

圖8 九臺區位優勢分析

3.1.2 自然資源優勢

九臺區是松嫩平原東向長白山余脈過渡的臺地，擁有著一脈五峰和一江三河等山川河流資源.南北向以沐石河為線，東西向以長白山余脈即大黑山脈為界，是長春市東部天然的綠色生態屏障.

3.1.3 交通優勢

長吉北線、長吉高鐵、長吉高速、長圖鐵路及位于西部的長春龍嘉國際機場，使九臺具備了完善的陸空交通優勢.

3.1.4 人文資源優勢

九臺是清朝柳條邊上的百年古鎮，擁有豐富的旅游資源與傳統的民間文化，更是世界著名的中國薩滿文化之鄉.并且受到獨特的區位交通優勢及自然資源優勢影響，九臺區又被冠有“鳳珠之城”“吉林腹地明珠”之稱.在《九臺全域旅游規劃》的指導下，九臺區全力塑造城市旅游度假區.

3.1.5 經濟優勢

截至2017年末，九臺區GDP總量和人均GDP均居長春市下轄區縣(市)前列.圖9顯示，九臺區生產總值達484.6億元，比上年增長9.8%.除此之外，在過去三個產業發展劣勢下，九臺努力做到加強主導產業與發展新興產業合力進行，加快三次產業的融合，不斷刺激區域經濟能力，使得產業結構得到優化，同時九臺第二產業比重較高，擁有良好的工業基礎.

圖9 2017年長春市外五縣(市)區生產總值與人均生產總值

3.1.6 社會發展優勢

圖10 九臺及長春市外圍四縣(市)區城市化率增速變化趨勢

由圖10可見，九臺在2012—2017年的城市化水平穩定增長，2017年九臺的城市化水平增長速度略低于同樣經歷過撤縣設區的雙陽，并且增長速度呈現上升趨勢，預測在未來很長一段時間內，九臺的城市化水平將超過雙陽及其他外圍三個縣(市)，并逐漸達到較高水平.

3.2 劣勢分析(W)

(1) 九臺區位優勢明顯，但是城市發展還未得到有效的梳理，空間呈現明顯的孤立性，城市空間發展格局不清晰.尤其九臺撤市設區后，與長春市的空間結構關系尚未明確.

(2) 組團式的發展導致了九臺區的發展不平衡、城市功能分散，運輸、商業和行政中心都集中在舊城區，而新區中心體系尚未形成，工業區的布局混亂，“重西偏東”偏心發展；且受采空區的影響，城市空間拓展受限.

(3) 九臺中心城區內有小南河貫穿全城，擁有較多的城市公共活動空間，但這些空間品質不高，城市公共服務功能缺失，基礎設施建設不完善，且未能構成層次結構較為合理的空間體系，城市空間缺乏活力氣息.

(4) 自2015年開始，九臺積極打造生態九臺，建設現代宜居新城區，成果斐然.但是九臺在城區建設方面并不重視自然景觀與城市景觀的有機統一，自然景觀利用率低，部分地段景觀甚至遭到破壞.

(5) 長吉城際鐵路貫穿九臺城區，受到鐵路對城市的分隔影響，新老城區交通聯系不便，并且這些交通線路也使濱河開放空間被隔斷，導致空間的不連續性.并且，九臺的城市公交也不足以支撐城市公共空間，使得通行可達性較差.

3.3 外部機遇(O)

(1) 九臺撤市設區后融入長春市，為區域發展帶來了更多的發展機遇.

(2) 自實施長吉圖、長吉一體化和長東北戰略以來，九臺作為三大戰略的核心疊加區域，東接長春、西連吉林，其戰略地位和帶動作用凸顯，對九臺的發展也提出了較高的要求.

(3) 航空港區建設，可加速九臺物流業的發展.

(4) 長春新區的正式成立，不僅加速推進了東北亞的經濟合作，并且融入了“一帶一路”國家倡議，也為九臺發展帶來了更多的機遇.

3.4 挑戰(T)

(1) 長春新區的成立使九臺失去了原有的發展重心，九臺必須為新的發展進行規劃.

(2) 九臺目前的城市定位是長吉一體化區域中的次中心城市，以裝備制造業和現代服務業為主導，承載著不可或缺的經濟職能.但目前九臺的工業主要集中在營城部分，整個工業區缺乏秩序，關聯度弱.九臺的經濟增長速度減弱，煤礦資源面臨枯竭，區域工業可加性薄弱，上下游產業鏈短，集聚效應未形成，產業轉型較困難.

(3) 從工業化和城鎮化發展的相互關系角度出發，九臺人口外流現象嚴重，城市化發展速度落后于工業化的發展速度.

(4) 九臺作為資源型城市，其發展帶來的環境生態問題亟待解決，這其中就包括自然環境的生態問題以及人工環境的生態問題.在自然環境方面，九臺無法利用現有的自然環境，也沒有建立完整的生態結構；在人工環境方面，開放空間層次不分明且較為孤立，缺少城市邊緣空間的構建.

3.5 探索九臺發展路徑的建議

九臺在經歷撤市設區的調整后，由縣級市變為長春市的一個轄區，行政區劃的調整使得城鎮的功能也發生了相應的變化.為此，本文對撤設調整后九臺的發展提出了如下的具體建議措施.

第一，依托新區發展，實現地區定位.2016年長春新區正式成立，其定位是先進的裝備制造業基地、科技創新中心、東北亞自由貿易核心區、綜合物流樞紐中心等，這也就意味著新區將擔任國際貿易合作、物流樞紐、高端制造業、文化交流的角色.而九臺撤市設區調整實施不久，區域內具有較好發展條件的西營城鎮和龍嘉鎮被劃到新區范圍，九臺的經濟體系面臨被迫重組的局面，但是行政區域權屬的變更并不會帶來地理位置的改變，龍嘉鎮和西營城鎮作為長春新區與九臺接壤，也會給九臺帶來許多有利的諸如技術、資金、企業以及客流等發展機會.因此，九臺若想實現區域經濟的更好發展，關鍵是如何處理好與長春新區之間的發展關系，實現合作共贏.

第二，變一優二強三，促進產業結構轉型.九臺的第一產業所占比重一直處于較低水平，因此九臺可以利用已有的農業基礎以及良好的生態文化資源，推進農業現代化的發展.九臺的第二產業一直較為發達，地區具有一定的工業基礎，但是仍面臨著營城煤礦資源枯竭這一現狀問題.因此，對于工業的發展，可以借助長春新區的優勢，以此為契機重點發展農機制造、新型建材產業等，發展大循環產業，整合工業資源，提升工業競爭力.對于九臺的第三產業，可以憑借良好的生態文化資源和長春新區帶來的便利的運輸條件，逐步取代以傳統商貿為主流的服務業的發展，充分發展旅游業以及現代物流業，加快地區服務業的產業升級，進而促進地區產業結構的轉型.

第三，改善城市環境，提高城市活力，加快城市化進程.九臺在城市發展過程中，受到撤市設區的影響，城市化水平驟增，但是隨后又受到長春新區的沖擊，城市化水平下降，并且有著逐步近于平穩的趨勢，有著提高速度慢、提高幅度低的特點.為了保障九臺地區經濟的健康發展，城市化率的提高重點應在于改善城市環境、提高城市活力.而九臺發展條件較好的老城區以及卡倫鎮和東湖鎮的改造則是提高城市化水平的重點區域.老城區作為地區發展的核心區域，在產業發展上可以對接空港開發區，促進老城產業結構的轉型，從而喚醒城市活力.對于卡倫和東湖的發展來說，其關鍵也在依托空港，重點發展休閑、商務旅游業.而第三產業的發展也將減少對環境的破壞，有助于九臺構建生態文化城市，同時第三產業的發展將提供更多的非農就業崗位，促進人口的勞動轉變，提高城市化水平，促進地區經濟發展.

4 結論與討論

(1) 撤市設區調整政策對九臺的經濟效應影響，主要從經濟總量、產業結構及城市化水平三方面體現.經濟總量方面，九臺的經濟密度及人均GDP的增幅明顯提高，雖然受到2016年長春新區的影響出現較大波動，但是調整初期兩個指標均有明顯的優化，并且呈現后續持續增長的趨勢；近幾年九臺三個產業結構比變化并不顯著，但是仍可看出整體呈現第一、二產業所占比重不斷下降，第三產業不斷上升的趨勢，可見產業結構的優化在進一步的持續當中；而撤設調整后九臺的城市化水平明顯提高，城市化率趨于平穩并且和雙陽趨近，明顯高于長春市外圍其他三個縣(市).

(2) 撤市設區的調整使九臺的發展面臨新的環境、新的機遇和新的挑戰.九臺所擁有的區位優勢、自然資源優勢、交通優勢、人文資源優勢、經濟優勢和社會發展優勢能使九臺更高效地迎接外部機遇，但在其經濟重組背景下，城市的未來發展問題還未得到有效梳理，諸如空間存在明顯的孤立性、功能分散、空間品質不高等問題，也將給九臺的經濟、社會和生態方面帶來新的挑戰.

(3) 針對九臺目前的內部優勢、劣勢、外部機遇和挑戰，對九臺未來的發展路徑提出如下建議：第一，依托新區發展，實現地區定位；第二，變一優二強三，促進產業結構轉型；第三，改善城市環境，提高城市活力，加快城市化進程.