公務員履行行政責任的倫理困境與路徑

□李新元 張 磊

當前，我國正處于全面深化改革的決勝時期，隨著社會利益的不斷分化，多元價值觀念相互碰撞，導致社會矛盾與沖突加劇。在這一關鍵時期，政府和民眾迫切需要公務員切實履行行政責任。然而，公務員履行行政責任面臨權力、角色和利益等多方面的倫理困境。十八大以來，習近平總書記多次強調，要堅持依法治國和以德治國相結合。在我國深化行政體制改革過程中，不僅需要提升公務員應對危機的專業能力，更應增強公務員的倫理道德素養，強化行政責任倫理建設。

一、公務員履行行政責任的倫理困境

在社會變革的重要轉型期，公務員在行使自己權力、扮演自身角色以及處理利益關系時，會面對諸多沖突、考驗、誘惑以及矛盾。而當面對上述問題時，公務員自身往往難以處理，這也就致使其在行使自身行政責任時陷入倫理困境。

（一）權力困境

當前，我國的公務人員通常會有著不同的權力來源。而正是由于這些權力具有不同的來源，導致其對于公務員行政行為的要求也是不同的，有時甚至是互相矛盾的。公務員的權力來自于方方面面，可能來自于法律、上級、公眾等。這些來源不同的權力背后所代表利益也截然不同，受到的限制也有所不同，導致所包含的價值觀也是不同的，因此公務員基于來源不同的權力所作出的行政行為造成的影響就必然不同。當公務員陷入這種權力的困境之中，無論做何選擇，都會影響或是犧牲掉某種或是多種利益和價值，最終導致公務員無法正確履行行政責任。

（二）角色困境

公務員都會“飾演”多種角色，是一個多角色的“合成體”。公務員是集普通公民、公共利益的代表者和公共權力的執行者于一體的多種角色扮演者。除了這幾種身份，公務員還在家庭生活中擁有父母、兒女、配偶、朋友等多種身份。這些不同的身份所具有的不同的法律、倫理責任與其相應的義務，往往會產生矛盾，導致公務員在履行行政責任中的角色困境。

由于每一個角色都有自己的責任和義務，因此公務員在履行行政責任時，或多或少都會把自己的個人角色融入其中。尤其當履行行政責任的對象涉及與自己的個人、家庭角色有關系的個體時，是堅守公務員崗位職責還是行使個人或家庭角色就成為一對難以抉擇的矛盾，造成倫理道德、利益沖突、價值觀等多重矛盾。而這種困境也成為公務員履行行政責任時造成倫理失范的潛在可能。

（三）利益困境

在行使行政責任的過程中，公務員經常會遇到關于各方利益的沖突，尤其是以其個人的私利與公共利益之間的沖突，由此而造成利益困境的出現。公務員掌握著公共權力，能夠對某些有價值的社會稀缺資源擁有調配的權力。因此，公務員履行行政責任時，當個人利益與公共利益產生沖突，是以損失個人利益為代價來維護公共利益，還是以犧牲公共利益為手段來滿足個人利益，這就成了一個難以解決的倫理困境。而對公共利益個人化的占有，也正是腐敗的根源。因此，公共利益與個人利益造成的倫理困境，是亟待解決的重大問題。

二、公務員行政責任倫理困境形成的原因

造成公務員履行行政責任過程中倫理困境的原因有多方面，包括公務員自身的原因以及諸多外部因素。探討和研究這些原因，有利于我們準確地為公務員對行政責任的履行提出相應的措施。

（一）行政責任意識不到位

公務員行政責任倫理困境出現的首要原因，源自公務員自身，即公務員的行政責任意識不到位。

受到我國獨特的歷史以及文化的影響，我國形成了一種主要以人情為紐帶而組成的社會關系，以至于道德和法律難以充分發揮其作用。公務員多少會受人情關系的影響，容易違背倫理道德與法律的約束，導致失去公正性和積極性。公務員將人情關系融入行政行為，就造成了其責任意識的缺失。在行政責任意識不到位的情況下，公務員在行政中無法將自身的行政責任放在首位，缺少人民至上的價值觀，缺少內心的價值追求和責任擔當，也就必然導致自身陷入倫理困境。例如，一個公務員首先考慮到的不是制度和法律，而是基于人情而考慮曾經提攜過自己的上司，在這種情況下，公務人員的行政責任意識就被拋擲腦后，規章制度因此就會形同虛設。

（二）責任倫理體系不健全

我國的行政責任倫理研究具有起步晚、研究時間短的特點，而這一特點也就導致了我國現階段的行政責任倫理體系仍然是不健全的。

美國行政倫理學家庫珀（Terry L.Cooper）認為：“當缺乏一套成熟的健全的責任倫理體系，無法用行政倫理準則來為行政人員提供符合倫理規范的行為標準時，就無法指導他們怎樣做正確的事以及該如何避免做錯事。”責任倫理體系不健全，缺少成熟的責任倫理體系，無法形成統一的行政倫理標準來約束公務員，公務員在日常履行行政責任時也就無法通過標準來衡量自己的行為。公務員在沒有倫理體系的約束之下，僅僅靠自身的責任意識來衡量自己的行為，就極容易導致自己的行為逐漸偏離軌道，陷入倫理困境。不能明晰違反行政倫理的行為，是無法合理規范公務員行政責任行為的重要原因。

（三）行政責任監督不完善

造成公務員履行行政責任時出現倫理困境的原因，除了公務員自身責任意識的不足、缺乏健全的責任倫理體系這些來自于公務員內部的原因之外，還有一個重要原因，就是缺乏外部完善的行政責任監督。

如果缺乏有效的責任監督機制，會導致行政管理法制化、規范化無法實現，也將失去保障公務員正確履行自身行政責任的重要外部機制。現階段，我國行政監督系統仍不完善，存在監督主體不明、監督效用不足的現象。由于公務員這一群體具有其自身的特殊性，具有諸多特權，掌握著一定的社會稀缺資源。在這種情況下，如果對公務員的監督約束不足，就會出現權力濫用等現象。公務員由于承擔了多種責任，相應也就被賦予了多種權力，因此在缺乏完善且有效的行政責任監督的情況下，也就難免出現倫理困境。

三、公務員正確履行行政責任的倫理路徑

當前，公務員履行行政責任過程中的倫理困境已經是一個亟待解決的重要問題。公共組織中有兩種實現負責任行為的方式，即內部控制和外部控制。要從內部提升公務員的行政責任意識、構建公務員的責任倫理體系，從外部完善公務員的責任監督機制。

（一）提升公務員行政責任意識

1.公務員要樹立人民至上的價值觀。習近平總書記曾說：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”這意味著公務員要時刻將人民群眾放在心上，將群眾的利益放在首位。無論是領導干部還是基層的公務員，既然擁有人民大眾賦予自己的權力，就應對大眾負起相應的責任，做到權為民所用。在此次疫情期間，總書記也多次強調要不惜一切救治感染者，防控工作都要圍繞群眾健康而展開。

2.加強對公務員思想道德品質和理想信念的培養。一個公務員能夠擁有良好的道德品質以及崇高的理想信念，這對其工作與生活中的自律也就有了基礎性的保證，而且對于其抵御行政過程中的各種利益誘惑也就有了一定的預防作用。在這個全面深化改革、著力推進國家治理體系和治理能力進步的大背景下，公務員的道德品質以及理想信念也必須符合在此歷史時期時代進步的需要。當公務員的道德品質和理想信念提高了，對于自己行政責任的理解能力以及對自身行政責任的認同感也會得到相應提升，也就必然能夠更好履行自己的崗位責任。

（二）構建公務員責任倫理體系

一套健全的公務員責任倫理體系，是增強公務員行政責任倫理意識的重要保證。所謂的公務員責任倫理體系，即是將日常生活中我們普遍認同的倫理道德思想和理論，融于公務員的日常行為規范與守則，形成一套理論化、系統化的公務員責任倫理體系。

構建一套健全完善的公務員責任倫理體系，可以為公務員提供一個自身可以參照的履行行政責任的標準。公務員根據這些標準可以規范自己的行為，可以明晰哪些行為是自己不能跨越的底線、哪些行為是自己不能逾越的鴻溝，這對公務員的行為可以進行一定的約束，避免因沒有約束而陷入倫理困境。根據這些標準，公務員也可以了解自己的前進方向，如何做到一個負責任的公務員。

構建公務員責任倫理體系，我國可借鑒發達國家相關倫理體系的構建成果，與我國自身公務員的情況與涉及的職責相結合，構建具有中國特色的公務員責任倫理體系。

（三）完善公務員責任監督機制

1.完善對于行政機關內部的監督機制。各級政府、公共組織內部應深化體制改革，要不斷加強監察部門以及審計部門的建設，健全行政問責機制，加強立法。用強制力對政府以及各公共組織的行為進行約束，使得各部門及其行政人員可以有效行使自己的行政責任。這是構建責任政府的首要條件。

2.加強來自社會的監督機制。社會各方面力量對于公務員的監督也是十分必要并且需要不斷加強的。要不斷完善并且保證實現政府信息的公開，通過信息公開來保證公眾對于政府及公務人員履行行政責任情況的監督。需要解釋的是，信息公開并不是指政府信息的全部公開，因此還要明確信息公開的范圍。此外，還需要通過網絡、新聞媒體等途徑保證社會大眾有獲取公務員行政責任履行情況的渠道，方便社會力量對公務員進行有效監督。

3.加強對公務員的司法監督。在我國現存司法建設的基礎之上，要加強法律強制力對于公務員行為的規范以及監管。我們可以借鑒西方發達國家的先進經驗，進行相應的行政倫理立法。美國在1978年的《聯邦政府倫理法》以及韓國1981年的《公職人員倫理法》都是我們可以借鑒的成熟經驗。但是絕不可對其他國家照搬照抄，我國公務員責任倫理司法體系的構建要符合我國的實際情況，探索出一套符合我國國情的責任倫理立法。