我國天然氣產業現狀及發展思考

李 許 卡

(中共河南省委黨校 經濟學教研部，河南 鄭州 450018)

一、引言

天然氣、石油和煤炭是人類可利用的三大支柱性能源，滿足了全世界八成以上的能源需求。伴隨經濟社會的不斷發展，我國能源需求和消費量持續增加，不僅成為全球節能和新能源、可再生能源利用第一大國，也是世界碳排放第一大國[1]。在推動綠色發展、促進人與自然和諧共生、深入推進供給側結構性改革及新發展格局背景下，大氣污染治理、節能減排和環境保護等壓力逐年增大，能源利用結構轉變已成為我國經濟社會發展的必然要求[2]。

2020年11月3日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出：“加快推動綠色低碳發展，推動能源清潔低碳安全高效利用，降低碳排放強度，支持有條件的地方率先達到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放達峰行動方案。”2020年11月22日，在二十國集團領導人利雅得峰會“守護地球”主題邊會上，習近平總書記指出，中國“力爭二氧化碳排放2030年前達到峰值，2060年前實現碳中和”，并強調“深入推進清潔能源轉型”。相較于石油和煤炭等化石能源，天然氣屬于碳排放量十分低且環保的能源，使用它可以降低60%左右的二氧化碳排放量、50%左右的氮氧化合物排放量和100%的二氧化硫排放量，按照低碳能源逐步替代高碳能源原則，天然氣成為我國能源轉型的重要選擇[3]。由此，大力發展我國天然氣產業已迫在眉睫，全面剖析天然氣產業發展的現狀、機遇、問題和路徑，對我國天然氣產業健康發展具有重要的理論意義和現實價值。

二、天然氣產業發展現狀和問題

天然氣屬多組分的混合氣體，主要由烷烴類構成，并含有少量的乙烷、丙烷、丁烷、二氧化碳、硫化氫和微量的惰性氣體，根據其在地下的形態可分為油田氣、煤層氣、頁巖氣和天然氣水合物，一般可按照管道天然氣(氣態天然氣)、LNG(液化天然氣)、CNG(壓縮天然氣)等形式進行儲存和運輸，產業鏈主要由上游勘探業、中游運輸業和下游分銷零售業等構成[4]。

(一)天然氣產業發展現狀

1.天然氣供給量持續快速增長。一是從國內天然氣探明儲量來看，2010年累計探明儲量為9.1萬億m3，到2019年達到了16.7萬億m3，年均增長6.98%。具體來說，2011—2019年各年探明增量分別為7659.5億m3、9612.2億m3、6164.3億m3、11107.2億m3、6772.2億m3、7265.6億m3、8000億m3、6999億m3和1.2萬億m3。從國內天然氣產量來看，2010年我國天然氣產量為952億m3，到2019年超過了1777億m3，年均增長達到7.2%。二是從天然氣進口量來看，我國天然氣進口增速迅猛，2010年進口量為170億m3，到2019年達到了1325億m3，年均增長25.6%。三是從天然氣管道里程來看，2010年我國天然氣運輸管道長4.26萬千米，2019年達到了8.1萬千米，年均增長7.4%。伴隨著天然氣進口渠道越來越多、國內勘探開采力度的不斷加大和應急儲備體系的完善，未來我國天然氣供應量仍將保持持續增加[5]。

2.天然氣需求量持續加速增加。天然氣消費主要由工業燃氣、民用燃氣、天然氣發電和化工用氣構成。2010年我國天然氣表觀消費量為1075億m3，到2020年，達到了3200億m3，年均增長12.4%[6]。數據顯示，2019年民用燃氣和工業用氣消費分別占總體消費量的35%、36%，同比分別增長12.97%、10%。《中國天然氣發展報告(2020)》顯示，2020年我國天然氣消費量達到3200億m3，2010—2020年年均增長率將達到11.5%，受新冠肺炎疫情影響，2020年上半年我國天然氣消費為1487億m3，同比僅增長了1.2個百分點，但消費結構變化明顯，發電用氣、化工用氣明顯下降且尚未恢復，工業用氣從負增長逐步恢復至上年同期水平，城鎮民用氣依然保持穩步增長。

3.中石油、中石化、中海油三家國有企業是國內天然氣產業市場發展的主力軍。一是從天然氣上游勘探生產來看，受新冠肺炎疫情影響，除2020年上半年外，2016—2019年上半年三大國有企業天然氣生產量均占到全國產量的92%以上(見表1)，這說明我國天然氣產業發展高度集中，三大國有企業幾乎控制了全部的上游勘探生產。2020年，中海油公司提出要繼續擴大天然氣產量，到2035年使其天然氣產量在油氣總產品中的占比由當前的21%擴大到50%。二是從天然氣中游運輸業來看，天然氣管網建設與上游勘探生產緊密結合，表現為以三大國有企業為主導和以地方建設為補充的產業模式，進一步延伸了國有企業的控制權。三是從天然氣下游分銷行業來看，它主要由批發商(三大國有企業)、中間商(省級天然氣管網公司)和分銷零售商(城鎮燃氣公司)構成，相對于高度集中的批發商和較為集中的中間商，分銷零售商的集中度比較低，不過這是從全國范圍來說，具體到某一區域或城市時，受天然氣特許經營權的影響，各地區天然氣零售分銷商一般只有一個，其市場集中度也十分高，基本處于壟斷地位[7]。

表1 2016—2019年我國三大天然氣公司產量及占比情況

(二)天然氣產業發展存在的問題

1.天然氣供需不匹配，對外依存度過高，易受外部影響。盡管我國天然氣供給與需求均呈增長趨勢，但相對于國內供給，天然氣需求和國外進口增長更快，很容易受到國際形勢變化的影響。數據顯示，2010—2020年，我國天然氣需求年均增長12.9%，而國內天然氣產量年均增長僅為8.1%，這導致國外天然氣進口將加速增長，根據需求量匹配原則，國外天然氣進口需保持年均24.7%的增長速度才能保障國內市場需求。我國天然氣外貿依存度本來就高，不斷擴大進口將進一步提升天然氣對外依存度(見圖1)，數據顯示，2013年我國天然氣對外依存度超過了30%，2017達到了 39%，為了彌補我國天然氣產量缺口勢必將進一步擴大進口，2020年天然氣對外依存度達到45.1%，大量的進口導致我國天然氣產業發展一直處于比較被動的地位，這對我國天然氣產業的長期穩定發展極為不利。

圖1 2010—2020年我國天然氣對外依存度

2.天然氣管網、儲氣等配套基礎設施尚不能滿足市場需求。天然氣產業發展離不開強大的管網、儲氣庫等基礎設施的支撐，近些年，我國天然氣產業基礎設施建設取得了良好的進展，但與發達國家相比，仍有較大的差距。從輸氣管網來看，《中長期油氣管網規劃》顯示，2020年我國天然氣管道長度達到10.3萬千米，遠低于美國2013年19.8萬千米和俄羅斯2016年17.8萬千米的長度，而且長輸干線管網尚未覆蓋海南、西藏等省份，還存在20%左右的地市和30%左右的縣級行政單位沒有接通管道氣。從儲氣庫建設來看，國際上儲氣庫工作氣量占天然氣消費的比重在12%～15%之間，而我國僅為3%左右，根據國際煤氣工業聯合會標準，當一國天然氣消費對外依存度達到30%及以上時，儲氣庫對消費的貢獻應達到12%以上，否則在天然氣消費旺季很容易發生因儲氣不足而導致的“氣荒”現象[8]。此外，天然氣基礎設施本身存在建設周期長、投資規模大等特點，雖然國家鼓勵社會資本參與建設，但卻是限定于僅能參股，天然氣管網和儲氣庫建設基本由三大油氣企業和省屬國企承擔，由于投資準入“玻璃門”和“彈簧門”的存在，社會資本對天然氣基礎設施建設的作用尚未能夠得到有效發揮，天然氣管網和儲氣庫及相關基礎設施建設仍然任重而道遠。

3.天然氣價格與天然氣市場不匹配，影響該產業持續健康發展。天然氣非市場定價導致我國天然氣價格缺乏競爭優勢。目前，我國天然氣價格主要由上游井口價(進口價)、中游管道輸送價和下游分銷零售價組成，其中上游和中游價格制定基本都是參考政府基準定價，主要包含有出廠價(進口采購價)和管輸費。合理的天然氣市場價格是平衡各方利益的重要杠桿，更是天然氣產業健康發展的關鍵，但目前我國還缺乏天然氣市場基準價，盡管2015年上海石油天然氣交易中心已經開始運營，但由于油氣體制配套改革不到位，還不能提供市場認可的基準天然氣價格。政府定價使天然氣價格嚴重缺乏競爭優勢，進而導致天然氣價格不合理(缺乏必要市場競爭，故無法得到合理的收益)。此外，天然氣價格實施的是分級管理體制，從氣田到用戶終端需要經過長輸干支管道、省域管網、城市燃氣管網等多個環節，不僅抬高了天然氣價格成本，也導致天然氣上、下游產業之間的價格傳遞存在一定的時滯效應，下游價格往往不能隨上游價格調整而做出及時變動，這不僅限制了上游和中游天然氣產業發展的積極性和主動性，更是阻礙了資源的有效配置和合理利用，這對天然氣產業的長遠發展造成了很大的不利影響。

4.天然氣相關規制管理存在缺陷，不利于該產業規范發展。從政府規制機構來看，還缺乏政府專門管理機制。近年來，我國為發展天然氣產業制定了一系列政策，天然氣規制涉及方方面面，但數量過多導致規制政策不明晰、不統一，規制管理職能交叉、分散，不同部門之間對同一天然氣產業管理行為缺乏必要溝通協調機制，且沒有考慮規制執行人的資質因素，往往會因為人的問題產生錯誤的規制決定和影響規制實施效果，同時還存在監督缺位和弱化問題，導致一些天然氣企業可以從部門間不同的規制政策中找出漏洞并加以利用，致使很多規制政策因缺乏執行力而不能落地，這嚴重影響了天然氣產業降成本、調結構、淘汰落后產能等供給側結構性改革任務的推進[9]。具體地說，一是從天然氣資源管理來看，它是一個復雜的系統，包含有管理機構、勘探開發利用規制、稅費體制等內容，但我國天然氣資源管理還缺乏統一的綜合主管部門，交叉管理與管理空白同時存在，很多問題需要多個管理部門來協調處理，結果導致很多問題得不到解決。二是從天然氣管網運營管理來看，尚缺乏統一的集中調控機制，天然氣管網是互聯互通的，可綿延上萬千米，但目前我國天然氣管網還沒有實現全國管網的互聯互通，這導致管網運輸集中調控短期內還難以實現。此外，我國還沒有制定專門且成熟的天然氣法，缺乏以市場化原則為基礎，穩定、公開、透明、完整的法律框架，更缺少有力的執法監督機構，對阻礙合規合法天然氣資源勘探、開發、運輸及違法生產行為均不能進行有效的法律制裁和約束，導致一些正常的天然氣資源勘探、開采、運輸和銷售常常受到影響。

三、天然氣產業發展面臨的機遇展望

(一)天然氣供給和需求不斷增長為天然氣產業發展帶來重要機遇

伴隨經濟社會的不斷發展和城鎮化率的不斷提高，我國天然氣生產供給和消費需求均不斷增長，天然氣生產量和消費量在能源生產和消費中所占比重逐年升高(見圖2)，其中天然氣生產量占比由2010年的4.1%增長到2019年的5.7%，(其中2019年國內產量同比增長了166.97億m3)天然氣消費量占比由2010年的4%增長到2019年的8.1%。從天然氣平均消費量來看，2010—2018年每天消費量分別為3.0億m3、3.7億m3、4.1億m3、4.7億m3、5.1億m3、5.3億m3、5.7億m3、6.6億m3、7.7億m3，呈逐年增加趨勢。從地區消費來看，各省市自治區天然氣消費持續增長，廣東、江蘇、四川、新疆、山東、北京等省市年天然氣消費量均已突破100億m3。

圖2 2010—2019年我國天然氣生產、消費分別在能源生產與消費中所占比重

(二)國家對清潔能源的重視及能源消費結構變化為天然氣產業發展創造新機遇

2009年，我國政府就宣布到2020年前后單位GDP二氧化碳排放量要比2005年降低40%～45%。2016年G20峰會，我國簽署了《巴黎協定》，承諾到2030年左右中國碳排放達到峰值。《能源發展“十三五”規劃》明確提出，到2020年天然氣消費所占比重將達到10%以上，這一系列要求推動我國天然氣消費量獲得了快速提升。“十四五”期間，我國能源結構將繼續向綠色低碳方向發展，天然氣消費將迎來新的巨大增長空間。近些年國家已經將天然氣定位為主要能源之一，是供暖能源的主力軍。與此同時，切實降低煤炭使用比例。水污染與大氣污染防治和“煤改氣”工作也在不斷深入推進，這意味著我國能源消費結構發生了很大變化，即更加注重對清潔能源的使用。我國天然氣產業發展進入新的戰略機遇期。

(三)天然氣基礎設施不斷完善和資源儲備能力不斷提高是天然氣產業發展的重要機遇

近些年我國天然氣產業管網運輸基礎設施不斷完善，儲氣庫和LNG接收站加速建設，一次運氣量和儲備量大幅提升。數據顯示，目前中國石化液化天然氣接收站年接轉能力已經高達900萬噸(未來將擴建至4000萬噸)，這有效緩解了因季節需求增長而導致的氣荒和天然氣價格飛漲現象，推動了“南氣北上”運輸，改善了天然氣調運瓶頸問題。當前，我國天然氣資源已探明儲量低于總儲量20%，仍處于勘探早中期。伴隨著天然氣勘探和“海陸并舉”多元開發策略的深入推進，包括頁巖氣等非常規天然氣資源的逐步開采利用，我國天然氣產業發展具有雄厚的資源基礎，將持續發展壯大[10]。

(四)良好的天然氣國際貿易環境為天然氣產業發展提供重要機遇

近些年，國際天然氣貿易持續增長，國際液化天然氣貿易空前活躍，參與液化天然氣國際貿易的國家逐年增加，北美與亞太地區LNG出口量和亞洲與歐洲地區LNG進口量均穩步增加，這一寬松的國際貿易環境提高了我國進口天然氣的資源可獲取程度，為我國天然氣進口創造了重要有利條件。此外，近兩年國際原油價格持續低迷，天然氣價格不斷下跌，雖然近期有所回升，但總體上LNG進口國“議價”能力已有所增強，這為我國LNG進口創造了又一有利外部條件。

四、天然氣產業發展的政策建議

從“十四五”時期來看，在新冠肺炎疫情防控常態化和新發展格局下，我國天然氣產業發展面臨著新的挑戰，但促進天然氣產業協調持續發展的總基調、基礎條件和支撐因素均未改變，天然氣在能源轉型中的橋梁作用和在電源中的支撐作用將進一步得到體現。按照“2030年碳達峰、2060年碳中和”目標，我國要繼續多渠道增加天然氣供給，持續加大管網與儲氣設施等天然氣產業基礎設施建設力度，加快形成天然氣市場決定價格機制，并進一步完善天然氣產業相關法治和監管工作[11]。

(一)多渠道增加天然氣供給

我國天然氣總的儲備量和人均天然氣擁有量均偏低，為保障用氣安全有序，不僅要注重國內生產，也要重視國外天然氣進口。一是在國內天然氣生產方面，要加大資金投入，開發和引進新的勘探、儲存和生產技術，加快對已探明的天然氣資源的開采，并穩步推進對剩余的3.8萬億m3可采儲量天然氣資源的全面勘探工作。此外，也要加大對頁巖氣等非常規天然氣的勘探開采力度，《BP世界能源統計年鑒》顯示，我國具有巨大的近31.6萬億m3的頁巖氣儲量，但2020年的開采量僅為170億m3，在對常規天然氣進行勘探和開采的同時，爭取到2030年國內頁巖氣開采量達到1000億m3。二是在天然氣進口方面，應建立更為廣泛的國際合作關系，拓寬天然氣進口來源，建立多元化天然氣進口渠道，積極有序推動天然氣進口國家多元化、進口通道多元化、運輸方式多樣化和進口主體多元化。加快與天然氣重點出口國的重大合作項目的推進，不僅要重視短期進口，也要注重長期合作，在鞏固和擴大與土庫曼斯坦天然氣合作的基礎上，重點推進與烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦、俄羅斯、卡塔爾、美國及澳大利亞等重要天然氣供應國家的合作。

(二)加大天然氣產業基礎設施建設力度

大力夯實天然氣基礎設施，可組建專門的國家管網公司，在合理布局基礎上，加快天然氣管網及儲氣庫建設，這是更好滿足人民日益增長的天然氣需求的必然選擇。要加快推進天然氣管網國際對接建設，早日實現與俄羅斯天然氣直通；繼續加快國家干線網建設，盡快實現各省市全覆蓋；全面將分級管網向下鋪建，爭取盡快實現全國大部分村鎮都能通上、用上天然氣。首先，要加大管網前期建設規劃，與城市規劃和土地規劃相結合，提前做好前期管網布局規劃，鼓勵企業管網建設申請，最大限度地優化辦事流程，簡化基礎設施投資項目的審批手續和程序，取消不必要的許可證審批。其次，要開放資本進入，吸引多元投資主體、特別是社會資本向天然氣基礎設施建設領域進行投資，向社會資本提供全面、公開、透明的投資決策信息，為各類資本營造一個公平競爭的市場環境，使它們敢投資、愿投資，樂于參與天然氣基礎設施建設。再次，實行公平的第三方管網負責人制度，使管網運營成為專門的獨立機構，從而調動管網建設和管理的積極性、科學性，提升管道建設和利用的效率。此外，要進一步推動儲氣庫建設，以更好地滿足日常需求和保障應急，重點要在市場準入和資金方面給予支持，使更多企業能夠參與進來，更好地推進儲氣庫建設進程。

(三)加快形成天然氣市場決定價格機制

深化天然氣產業市場化改革，推動天然氣產業由“資源為王”和“供給決定”轉為 “多元競爭”“市場決定”的全新發展階段。一是重點推進天然氣市場化價格改革，打破天然氣價格縱向壟斷格局，構建公開透明、有序、規范的天然氣市場體系，形成天然氣市場價格基準，使天然氣價格能夠根據市場的供給和需求來決定。二是最大限度地放開政府對天然氣價格管制，借鑒歐美政府天然氣價格管理經驗，實行“管住中間、放開兩頭”策略，即放開氣源和成品等競爭性環節的價格，只管自然壟斷的中間運輸價格，可根據國內外天然氣市場形勢變化進行試點，積累好的經驗并全面推廣。但在行業監管的同時，也要發揮政府對價格的補充監管作用，特別是在價格監管滯后的天然氣配送環節，要防止產生配氣價格水平差異大、價格偏高、加重居民和企業用氣負擔等問題。三是打通上下游天然氣價格疏通渠道，建立上下游價格聯動機制，動態、實時、全面地披露各類價格信息，并給出市場價格指數，實現終端消費價格靈活變動。四是發揮上海、重慶兩大石油天然氣交易中心支點作用，逐步建立起真正公開、公正、真實的市場價格信息披露體系。加快開展天然氣期貨、期權交易，為引領和穩定市場價格提供重要參考[12]。

(四)完善天然氣產業相關法治和監管工作

天然氣產業健康可持續發展離不開法律法規的約束和保障，目前國家有關天然氣產業的法律法規還不健全，建議適時出臺《天然氣法》《天然氣運輸法》和《天然氣環境保護法》等法律文件，為天然氣產業發展制定原則和邊界，切實保證法律法規內容的落地，根據明確的法律法規相關規定，明確市場準入范圍，規范和引導天然氣產業健康發展，從根本上保障天然氣產業的正當生產行為，打擊和約束非法生產和不正當競爭活動。其次，伴隨著市場化進程的深入推進，在政府管理弱化的同時，要切實推動天然氣產業政府管理與政府監管分開，使監管部門成為獨立的機構，以能夠更客觀、更明確地對天然氣產業發展進行有效監管，構建以市場為主、政府為輔的市場與政府聯合監管機制，對天然氣產業的上游、中游和下游全產業鏈進行監管，根據法不禁止即可為原則，為企業和消費者創造良好的市場環境，切實促進天然氣產業高速發展，保障天然氣供應和保護生產者及消費者的利益。