從建筑更新到社區治理 提升居住幸福感

秦虹

城市更新目前是個非常熱門的話題，黨的十九屆五中全會提出了城市更新行動，實際上城市更新行動是中央從戰略角度提出來的，為什么這么說呢？黨的十九屆五中全會關于“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要的建議里，提出未來中國的發展進入三個“新”：第一個是進入新的發展階段，第二個是要貫徹新的發展理念，第三個是構建新的發展格局。什么是新的發展階段？我個人的理解就是未來要進入高質量發展階段，貫徹新的發展理念，即習總書記提出的“五大發展理念，構建新的發展格局”——以國內大循環為主體，國際國內雙循環相互支撐的格局。這給城市發展提出一個新問題——未來中國的城市怎么走高質量的發展。

有關部門經過反復研究，認為現在中國的城鎮化（“七普”數據告訴我們2020年中國城鎮化率已經達到63.89%），未來中國城市的高質量發展就是要走實施城市更新戰略，告別過去以擴張式的、攤大餅式增量發展的城市發展模式。所以，在“十四五”規劃綱要里，關于城市更新這一段，第一句話就提出來要轉變城市發展的方式，這句話是非常重要的。但是，中央并沒有提出實施更新戰略，而提出來實施城市更新行動，主要原因是這部分內容在“十四五”規劃里是放在了新型城鎮化戰略之下的。從文字的表述中就不可能“戰略套戰略”，也就是在“新型城鎮化戰略”下面提出來“城市更新戰略”，所以最后提出了“實施城市更新行動”。但是，我們理解中央在考慮把城市更新寫入未來“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要這個建議中的時候，實際上是按戰略給予考慮的，對未來城市的高質量發展具有十分重要的意義。

中央提出實施城市更新行動這個要求以來，各個地方對本地如何推動實施城市更新有了非常積極的舉措。2021年4月，福州、成都、長沙都出臺了本地關于城市更新的一些實施辦法或者實施意見;6月，北京、重慶、天津等城市都出臺了推動城市更新的文件、指導意見和實施意見的要求。更重要的是，如上海、廣州正式實施的城市更新條例，已經進入了地方性法規。這意味著，城市更新本身和地方政府的政策支持關系非常緊密，沒有地方政府政策的支持，推動城市更新是非常困難的。因為過去中國所有有關建筑類的一些標準、規范、規定，基本上都是針對新建的，包括政府土地收儲征地、收儲土地拍賣之后的開發建設等。對城市建成區內存量空間或者建筑如何更新的標準規范規定方面是非常缺失的。各個地方通過管理辦法、指導意見或者實施條例，都做出了一些城市更新非常具體的實質性規定，對推動當地的城市更新具有非常重要的指導或者推進意義。

應該說，在中國，城市更新這個詞既是比較新的，又是各個地方一直就有的。未來中國的城市更新空間是非常大的，城市更新包括多種類型：老工業區的更新、老商業區的更新、歷史文化街區的更新、老舊樓宇的更新、居住區的更新等。有很多的種類和模式，有的是拆除重建，有的是有機更新，還有的是綜合整治。

我們僅以北京市來看。北京市制定了《北京市城市更新行動計劃（2021-2025年）》，在這個行動計劃里分了六大類，設定了未來5年要更新的內容，北京關于核心區，也就是二環以內的騰退、退租和保護性修繕，就達到了1萬戶平房區的退租和6000戶的修繕。未來5年，關于老舊小區改造要完成1.6億平方米，關于危舊樓房改建和簡易投放的騰退達到100萬平方米，老舊樓宇和傳統商圈的改造是500萬平方米和22個傳統商圈的更新。關于低效產業園和老舊廠房的更新有700處，棚戶區改造要完成134個改造任務。北京這些年來城市建設的投入，包括舉辦了很多大的國際性賽事和各種各樣的國際大型會議。北京的城市發展、更新依然面臨很大的需要更新的空間。因此，很多城市目前城市內存量的空間需求是很大的。

在國家提出要實施城市更新行動，各個地方政府積極響應，出臺并實施落實相關指導性意見的背景下，“我們需要什么樣的城市更新”這個問題出現了。因為城市更新除了業態可以分類之外，還可以分拆除重建、有機更新和綜合整治。2021年8月30日住建部出臺《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建的通知》，該文件對未來各個地方實施城市更新行動提出了一些要求。我認為這些要求有幾個是非常重要、非常值得關注的。

首先是大的原則。未來在城市更新中不能延用過度的房地產開發的建設方式，鼓勵由開發方式向經營模式轉變，提出了三個“嚴格控制大規?！保旱谝唬瑖栏窨刂拼笠幠２鸪?，要求拆除建筑面積不應大于現狀總面積的20%;第二，嚴格控制大規模增建，在片區更新中更新單元或者片區項目內的拆遷比不能大于2;第三，嚴格控制大規模搬遷，居民就地、就近安置率不能低于20%。這對各個地方下一步的城市更新提出了既有原則又有量化的指標要求。

該政策出臺后，各個地方實施城市更新就產生了廣泛討論：下一步城市更新到底怎么做？過去的城市更新做的最多的就是拆除重建類的更新，開發企業參與城市更新，最熟悉的方法也是拆除重建，拆除空間和過去房地產開發模式幾乎是相同的，所不同的是深圳是一二級聯動，其他城市一二級不能聯動，但是運作方式差不多。住建部提出來三個嚴格控制，即大規模的拆除、重建和搬遷，就意味著未來的城市更新更多是以保留為主的更新，而不是大規模的拆除空間的更新。

城市更新和房地產開發到底有沒有不同？我認為，我們一定要區分城市更新和房地產開發：如果把城市更新等同于房地產開發，首先城市更新的模式就要按照房地產開發的模式來進行運作;第二，政府也會按照房地產的管理來管城市更新。城市更新其實面臨著同樣的問題，如果不把城市更新和房地產開發區別開來，也就意味著未來城市更新所需要的資金支持都在房地產開發的總盤子里，對于城市更新的管理、金融的支持就會大打折扣。

所以我認為，我們的城市更新和傳統意義的房地產開發有很大的不同，主要有以下四點：

第一，建設方式不同。房地產開發是屬于拆除重建或者說大拆大建，標準化、可復制的建設方式。如各個地方的萬達廣場都是一樣的，是標準化的、可復制的，全部都是拆除重建的。而城市更新是以漸進式、留改拆布局，以“留”為主各具特色的方式，我們的項目沒有一個是標準化、可復制的，全部都是個性化的。

第二，城市更新和房地產開發所解決的問題不同。房地產開發最重要的是要解決城市增量發展需求的問題，比如這個城市產業發展人口增加、產業要落地、人口要住房，是通過政府征地、土地招拍掛、房企拿地建設解決城市發展的增量需求問題。而城市更新是改空間、補短板、生產業、留文化、保民生、美環境，是歷史印跡的呈現和現代功能的提升相結合，是主要解決城市的可持續發展問題。城市更新不僅僅是解決城市增量問題，而且要解決城市發展中所有的問題。如物質性的老化、空間結構和產業結構的錯配，以及在城市發展過程中對自然環境、文化、人文環境的破壞修復等，都要通過城市更新來一一解決。

第三，盈利模式不同。房地產開發的盈利模式是以散售為主，高杠桿、高負債、高毛利、高周轉的一種盈利模式。城市更新的盈利模式主要是以持有經營，依靠現金資產管理和運營來提供現金流為主要特征的盈利模式，即住建部文件所說的“從開發模式轉向運營模式”。

第四，房地產開發模式不同。房地產開發以土地招拍掛方式為主，基本上都是以單一的房地產開發企業來主導的發展方式，而城市更新是片區統籌、規劃引領，政府、企業、社區和原居民共同參與和主導的更新。所以我認為中央所倡導的城市更新，和過去大家所熟悉的房地產開發有很大的不同，城市更新更像是不動產的運營，和房地產開發不是一個概念，如果我們能夠把它區分開來，凡是房地產開發模式主導的更新全部納入房地產管理，凡是以運營為主導的更新，要從房地產開發中剝離出來，就可以得到更多金融的支持和政策的支持，對城市更新的發展是有意義的。

所以，即便政府、企業對未來城市更新都很有積極性，但城市更新是非常難做的。它首先不在于簡單的物質上的更新，即技術上的更新，還必須要有政策支持，以不動產運營為主的城市更新就應該從房地產開發管理的總盤子里剝離出來，給予特殊的政策支持，就是不同于房地產開發的一些金融支持。城市更新需要專業化的能力及更加復雜的全社會的支持。

但同時社會上會有疑問：

一是，如果城市更新不等于房地產開發，或者不按房地產開發模式來推進，即政府不去拆遷、收儲、賣地，政府的財政怎么解決呢？我認為主要通過發展產業，通過現金流獲得稅收，解決城市的財政需求問題。

二是，如果不把房子都拆了建房子，建更多的房子，老百姓的住房怎么解決呢？我認為，除了現在已有的房地產開發之外，住房供給還要注重老舊小區改造和大力發展租賃住房，這也是中央的意圖。相關政策文件顯示，在2025年之前要把2000年以前建的小區全部改造完畢，且大力推動租賃住房的發展。不按房地產開發的模式拆除重建搞城市更新，這就要求政府規劃管理轉變，從重視新建到重視存量更新。企業的經營方式也要發生改變，從過去開發銷售高周轉，到未來持有經營獲得現金流。同時，城市更新涉及到更多內容，除了工業類的更新、商業類的更新，還有大量居住類的更新，居住類的更新也要求城市治理方式的創新，就是2015年中央城市工作會議提出來的，是政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力，這就是社會治理。

以南京的小西湖為例（見圖1、圖2），對比未改造之前的狀態，更新之后的小西湖地區街貌發生了翻天覆地的變化。該地的城市更新主要做了以下幾步：第一是保護，保護了整個小西湖地區街巷網絡、院落肌理、物質要素三個層類，原來整個社區的街道、建筑格局完全沒有變化;第二是做了提升，最重要的是基礎設施的提升，同時消除了各種各樣的安全隱患;第三是豐富了這片居住區的業態，將原來的院子不進行拆除改建成了共享院，自己家的院子可以打開，外面的居民可以共享，實現了原居民和新業態和諧共生。改造完的院子都是開放的，游客可以進去參觀，和居民進行交流，還增加了商業公共設施的服務，有書店、餐館、咖啡廳、游樂設施，這里原來都是居住區，但是增加了商業的內容，豐富了各種業態，除了居住之外有商業、消費，增加了人們生活的必需品，彌補了一些短板。同時，它保留了原居民，通過各種方式，比如通過屋頂加建、增加夾層以及平移安置房等各種方式，增加了居民居住空間，改善了居住環境，留下了原居民，原居民和原建筑共生，這里的歷史文化才得到傳承。

小西湖地區之所以能夠更新成功，不僅僅是資金的投入和建筑技術上的支持，更重要的是一個社區治理成功的標桿。在整個更新過程中搭建了五方平臺，有政府部門、街道和社區居委會、相鄰產權人和居民代表、微更新申請人以及相關技術專家的平臺。這個平臺從開始更新、規劃、設計以及租賃、產權的調整、簽租約，以及到最后實施更新完成，包括補短板、拆哪個地方、留哪個地方、哪些建筑可以住人、哪些建筑可以變性等，體現了社區組織管理的過程，形成了一個共建共融的態勢，所有過程是社區治理的過程。

所以居住類的更新不簡單是物質更新，缺失的也不僅僅是金融的支持，更重要的它是社區治理的創新，包括以下幾個方面：

第一，建立融合共治的理念，調動政府、社會、市民三大主體的積極性，歷史文化傳承、時代特征風貌、補齊功能短板三方功能，法治、德治和自治三者融合，實現經濟、社會、環境三目標多元統一;第二，構建社會參與機制，實施城市精細化管理，處理各方復雜的利益關系，充分尊重市民對城市發展的知情權、參與權和監督權;第三，實施科學組織動員，政府從管理者變成引導者、服務者、公共利益的維護者，鼓勵企業和市民通過各種方式來參與城市更新全過程，設立社區更新的申請機制，不是政府一定要改，而是社區要積極參與，真正實現城市更新的共治共管、共建共享、共商共贏;第四，創新有效的運營管理，形成依法治理的環境，黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障五位一體，形成多主體協調;第五，法治化、現代化的治理格局。

城市更新非常復雜，絕不僅僅是錢的問題，也絕不僅僅是規劃能不能調整的問題，更多的是社區支持、全民參與，共同推動自己的家園能夠更好發展，實現美好生活的過程。