共同富裕目標(biāo)下的住房制度與住房政策發(fā)展

劉洪玉

1 引言

國(guó)家在“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中，提出了分步實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。2021年5月，中央發(fā)布了《關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見(jiàn)》。8月17日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議重點(diǎn)研究了扎實(shí)促進(jìn)共同富裕問(wèn)題。10月16日《求是》雜志以《扎實(shí)推動(dòng)共同富裕》為題，發(fā)表了習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議上的部分講話，系統(tǒng)闡述了共同富裕的內(nèi)涵、目標(biāo)要求、實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略部署，以及促進(jìn)共同富裕過(guò)程中，應(yīng)遵循的原則、思路和重點(diǎn)工作等內(nèi)容。其中，很多內(nèi)容和住房密切關(guān)聯(lián)，尤其是跟住房制度建設(shè)密切相關(guān)。

比如在“促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”部分，大篇幅直接提及住房問(wèn)題，闡明了住房制度的長(zhǎng)期政策取向和中短期工作重點(diǎn);在“加強(qiáng)對(duì)高收入的規(guī)范和調(diào)節(jié)”部分，提出要完善個(gè)人所得稅制度，規(guī)范資本性所得管理，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革、做好試點(diǎn)工作;在“提高發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、包容性”部分，要求“推動(dòng)金融、房地產(chǎn)同實(shí)體經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”。有關(guān)促進(jìn)共同富裕的“鼓勵(lì)勤勞創(chuàng)新致富”“堅(jiān)持基本經(jīng)濟(jì)制度”“盡力而為量力而行”“堅(jiān)持循序漸進(jìn)”等四個(gè)方面的原則，也對(duì)住房制度尤其是可持續(xù)有韌性的住房保障體系建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。

下面我就從住房與共同富裕、住房制度與共同富裕、國(guó)際住房政策的新進(jìn)展以及共同富裕目標(biāo)下的住房政策發(fā)展方向，談?wù)勛约旱膶W(xué)習(xí)體會(huì)。

2 住房對(duì)共同富裕目標(biāo)的影響

住房和共同富裕有什么樣的關(guān)系。西南財(cái)大2017年中國(guó)家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)家庭住房擁有率為 90.2%、住房自有率為 80.8%。2019年央行中國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭資產(chǎn)負(fù)債情況調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭的實(shí)物資產(chǎn)中的74.2%為住房資產(chǎn)，居民住房資產(chǎn)占家庭總資產(chǎn)的比重為59.1%。也有學(xué)者研究中國(guó)住房空間基尼系數(shù)和住房財(cái)富基尼系數(shù)（Tan et al.， 2016），顯示住房財(cái)富差異大于住房空間差異，且隨著時(shí)間的變化這些差異都存在著逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

在住房財(cái)富相關(guān)的研究中，國(guó)內(nèi)外學(xué)者發(fā)現(xiàn)住房財(cái)富不平等是普遍存在的問(wèn)題。涉及到各個(gè)社會(huì)群體之間，買(mǎi)房者和租房者之間，不同的種族（美國(guó)等存在種族差異），不同年齡分組，不同市場(chǎng)階段（比如房?jī)r(jià)上漲或下跌）。比如英國(guó)學(xué)者發(fā)現(xiàn)，住房財(cái)富在各個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)群體之間的分配不平等，并且會(huì)隨著房屋繼承權(quán)而傳遞下去（DCLG，2010;Pryce，2012）;買(mǎi)房者和租房者之間的住房財(cái)富差距可能會(huì)越來(lái)越大（Levin et al.，2011）。美國(guó)學(xué)者發(fā)現(xiàn)，黑人和拉美裔與白人相比還是存在著實(shí)質(zhì)性的、顯著的住房財(cái)富差距（Krivo et al.，2004）。也有不少學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，房?jī)r(jià)上漲可能會(huì)加劇住房財(cái)富的不平等。可以想象，因?yàn)榇蠹艺加凶》康牟灰粯樱热缬腥俗夥俊⒂腥速I(mǎi)房，再加上占有面積和區(qū)位的差異，所以房?jī)r(jià)在上漲過(guò)程當(dāng)中帶來(lái)的財(cái)富效果是完全不一樣的。

另外，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)住房狀況在某種程度上代表了居民的社會(huì)地位和社會(huì)階層，不同的住房擁有狀況可能和家庭的幸福感相關(guān)，甚至發(fā)現(xiàn)在父代和子代傳承過(guò)程當(dāng)中，比如父代有沒(méi)有住房，有多少住房，對(duì)子代未來(lái)的發(fā)展，包括受到的教育、獲取高質(zhì)量就業(yè)機(jī)會(huì)，甚至是婚戀，都會(huì)有很大的影響。所以住房在未來(lái)的共同富裕里面肯定會(huì)扮演非常重要的角色。

這是歐洲主要國(guó)家住房資產(chǎn)占家庭總資產(chǎn)的比重圖（見(jiàn)圖1）。通過(guò)圖1會(huì)發(fā)現(xiàn)，剛才說(shuō)我們中國(guó)大約是60%，大家覺(jué)得中國(guó)的這個(gè)比例已經(jīng)很高了。實(shí)際上這個(gè)比例在國(guó)際上差異也是很大的，德國(guó)就比較低，大約是55%，因?yàn)榈聡?guó)家庭租住占比很高。但是像西班牙的比重就比我們還要高很多，目前是70%，在2008年前后曾經(jīng)接近80%，原因是西班牙的住房自有自住比例非常高。

最近美國(guó)學(xué)者寫(xiě)了一篇文章，題目是“住房成本住宅撕裂我們的社會(huì)”。文中介紹了美國(guó)不同種族家庭自有住房的比例，白人70.5%，黑人42.6%。不同種族的財(cái)富不同，平均財(cái)富白人67.9萬(wàn)美元，黑人9.5萬(wàn)美元，差距非常大。住房財(cái)富在不同年齡居民之間差異也很大，老年人擁有住房的比重最高，青年人最低，青年人租房的人就會(huì)比較多。此外，住房自有自住比例在不同時(shí)期也會(huì)有一些變化，這跟住房政策和市場(chǎng)等因素有關(guān)。

還有研究把美國(guó)的自有住房家庭和租住住房家庭的家庭財(cái)富、住房成本和住房負(fù)擔(dān)情況等進(jìn)行了比較（見(jiàn)表1）。可見(jiàn)自住家庭在家庭財(cái)富、住房負(fù)擔(dān)等方面，要明顯優(yōu)于租房家庭。

還有學(xué)者研究了租住家庭和自住家庭之間的財(cái)富不平等問(wèn)題。發(fā)現(xiàn)財(cái)富不平等主要發(fā)生在自住和租住家庭之間，租住家庭內(nèi)部的不平等程度明顯高于自住家庭內(nèi)部的不平等程度，自住比例的增加會(huì)改善財(cái)富不平等程度。所以西方許多國(guó)家的住房政策，在確保有房住的同時(shí)，還鼓勵(lì)住房所有權(quán)，鼓勵(lì)家庭通過(guò)努力擁有住房，這不論對(duì)國(guó)家還是對(duì)家庭都是有益的。

從上面的介紹中可以看出，實(shí)際住房的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、分布，跟家庭的財(cái)富密切相關(guān)，住房財(cái)富的代際傳遞對(duì)子代的發(fā)展質(zhì)量也有很大的影響。

3 住房制度與共同富裕

住房制度如何通過(guò)影響住房配置，既能防范住房領(lǐng)域的鎖定效應(yīng)和福利陷阱，也能提高住房公平性，促進(jìn)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

國(guó)際上不太說(shuō)住房制度，一般說(shuō)住房政策。我們過(guò)去講住房制度改革，主要是對(duì)住房建設(shè)、分配、使用和管理的方式進(jìn)行改革。所以我們可以把住房制度理解為是關(guān)于住房供給、消費(fèi)、配置和使用管理的相關(guān)制度安排。其中：（1）住房供給是政府為主提供基本保障、市場(chǎng)為主滿足多層次的住房需求，是多主體供給、多渠道保障。（2）住房消費(fèi)是租購(gòu)并舉、梯級(jí)消費(fèi)。（3）住房配置是“房住不炒”定位及在該定位下形成的促進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。保持市場(chǎng)穩(wěn)定很重要，因?yàn)榉績(jī)r(jià)持續(xù)過(guò)快上漲，不光會(huì)帶來(lái)各種風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)“住有所居”的住房政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)也有負(fù)面影響。（4）住房使用期間的運(yùn)維管理也是住房制度的重要組成部分，過(guò)去我們重視不夠，目前正在加強(qiáng)物業(yè)服務(wù)監(jiān)管。

住房政策與住房制度是什么關(guān)系呢？我自己感覺(jué)，住房政策更像是住房制度的具體化，是政府干預(yù)住房市場(chǎng)的手段和形式，是對(duì)住房供應(yīng)、住房可獲得性和住房標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生直接或間接影響的政府行為。我們現(xiàn)在有政策工具，有相應(yīng)的政策措施，長(zhǎng)效機(jī)制里面基本上都是如何有效使用這些政策工具來(lái)提高市場(chǎng)效率、促進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定。

另外，住房政策越來(lái)越多的有走向綜合的趨勢(shì)，因?yàn)樯婕暗降念I(lǐng)域非常多。比如長(zhǎng)效機(jī)制中就涉及到金融、土地、財(cái)稅、市場(chǎng)規(guī)制等部門(mén)，這些方面與住房相關(guān)的政策，都是我們廣義的住房政策的內(nèi)容。要想實(shí)現(xiàn)好住房政策的目標(biāo)，需要這些領(lǐng)域或部門(mén)共同工作，綜合性是住房政策的一個(gè)重要特點(diǎn)。

很顯然，住房制度通過(guò)政策的實(shí)施會(huì)影響到家庭財(cái)富的積累和分配，跟共同富裕就掛起鉤來(lái)了。一個(gè)好的住房政策應(yīng)該可以提高財(cái)富和收入的公平性，可以減少不平等，可以促進(jìn)社會(huì)的包容性和社會(huì)的流動(dòng)性，提高勞動(dòng)力和資本配置的效率，增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)的韌性。

舉一個(gè)例子，比如為什么要促進(jìn)人口流動(dòng)性。因?yàn)槿丝诹鲃?dòng)性影響勞動(dòng)力的優(yōu)化配置，住房在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中可以發(fā)揮什么作用呢？比如降低了住房交易的成本，就可以促進(jìn)人的流動(dòng)，就可以減少人們流動(dòng)的障礙。

比如對(duì)租賃市場(chǎng)的干預(yù)，西方很多國(guó)家學(xué)者都在做這個(gè)研究。雖然租金管制非常有利于穩(wěn)定市場(chǎng)租金，但是由于租金不漲，住在這里面的人覺(jué)得挺好，所以他有了流動(dòng)機(jī)會(huì)或需要流動(dòng)時(shí)也不愿意流動(dòng)，因?yàn)橐涣鲃?dòng)既有的租金優(yōu)惠就失去了，所以租金管制這時(shí)候就會(huì)減少租戶的流動(dòng)。包括保障性住房的保障方式，比如我們過(guò)去說(shuō)補(bǔ)人頭、補(bǔ)磚頭這個(gè)爭(zhēng)論。補(bǔ)人頭是對(duì)著人補(bǔ)貼，人走到哪兒補(bǔ)到哪兒。補(bǔ)磚頭就會(huì)帶來(lái)鎖定效應(yīng)，就是這個(gè)房子是有補(bǔ)貼的，離開(kāi)這個(gè)房子就會(huì)失去補(bǔ)貼。如果流動(dòng)到別的地方可能就失去這個(gè)補(bǔ)貼，人就可能不愿意流動(dòng)了。不愿意動(dòng)，人力資源作為一個(gè)主要的生產(chǎn)要素就沒(méi)有了流動(dòng)性，沒(méi)有了優(yōu)化配置。

再比如當(dāng)住房被高度金融化的時(shí)候，作為消費(fèi)品的屬性就會(huì)淡化，會(huì)更進(jìn)一步加劇不平等，帶來(lái)一系列公平問(wèn)題。過(guò)去很多人對(duì)90 / 70政策存在很多誤解，實(shí)際上從公平角度來(lái)說(shuō)它增進(jìn)了機(jī)會(huì)公平，因?yàn)樵黾恿烁嘧》康臋C(jī)會(huì)。住房供應(yīng)緊張的城市，采用排隊(duì)搖號(hào)的方式確定購(gòu)房人，排隊(duì)搖號(hào)規(guī)則就有關(guān)過(guò)程公平，比如開(kāi)發(fā)商希望錢(qián)多的排在前面，但從住房的功能定位出發(fā)，應(yīng)該將無(wú)房家庭、多子女無(wú)房家庭排在前面，甚至可以增大其中簽的概率，以體現(xiàn)過(guò)程公平無(wú)歧視。

允許甚至鼓勵(lì)家庭將共有產(chǎn)權(quán)住房買(mǎi)下剩余份額。政策性租賃住房家庭獲得把這個(gè)房子買(mǎi)下來(lái)的機(jī)會(huì)，將有助于促進(jìn)住房的結(jié)果公平、住房財(cái)富公平。另外對(duì)特定的人群的關(guān)注，也是一個(gè)公平的問(wèn)題。最近北京對(duì)未成年子女?dāng)?shù)量較多的公租房輪候家庭，可以免去輪候和搖號(hào)，直接發(fā)放選房通知單組織選房，就在社會(huì)上產(chǎn)生了非常好的影響。這體現(xiàn)了我們住房政策越來(lái)越精準(zhǔn)化、人性化，越來(lái)越有溫度和倫理價(jià)值導(dǎo)向。

4 國(guó)際住房政策的進(jìn)展

首先是住房政策的目標(biāo)。國(guó)際上各國(guó)住房政策目標(biāo)基本上圍繞著我剛才提到的那些問(wèn)題，因?yàn)樽》繑?shù)量問(wèn)題普遍解決了，住房質(zhì)量也在不斷提升，現(xiàn)在最核心的問(wèn)題是怎么去提高住房的公平性、可負(fù)擔(dān)性、可持續(xù)性等。這里面就列了一些國(guó)際上很多主要國(guó)家的住房政策目標(biāo)，比如他們關(guān)注社區(qū)，關(guān)注可負(fù)擔(dān)的住房，尤其是關(guān)注可負(fù)擔(dān)的租賃住房。總體上來(lái)說(shuō)，住房政策的目標(biāo)一是公平住房機(jī)會(huì)，二是提升住房市場(chǎng)效率，具體的目標(biāo)各國(guó)依住房問(wèn)題的特點(diǎn)有些差異。這些目標(biāo)的設(shè)立都和聯(lián)合國(guó)2015年發(fā)布的“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”的目標(biāo)有關(guān)聯(lián)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)也是集中了各國(guó)城市與住房政策學(xué)者的智慧，大家能超越政治制度、發(fā)展理念、發(fā)展階段等差異形成共識(shí)是非常不容易的。所以習(xí)近平總書(shū)記每次參加聯(lián)合國(guó)相關(guān)會(huì)議的時(shí)候，都非常重視這個(gè)事情，2020年11月參加相關(guān)會(huì)議的時(shí)候，還以“打造包容性、可持續(xù)、有韌性的未來(lái)”為題，重點(diǎn)闡述了對(duì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的看法。

2016年“人居III大會(huì)”提出來(lái)的城市愿景、全球住房目標(biāo)、住房政策等，都與“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”一脈相承。

住房政策的另外一個(gè)新進(jìn)展，就是越來(lái)越關(guān)注住房政策執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)，將包容性、效率、可持續(xù)等要求都細(xì)分為具體的指標(biāo)，進(jìn)行定量的評(píng)價(jià)。日本每年都會(huì)對(duì)其“住生活基本計(jì)劃”執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。所以我們國(guó)家的住房政策和住房規(guī)劃，也要越來(lái)越標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、指標(biāo)體系化。大家用共同的語(yǔ)言說(shuō)同樣的事情（比如保障性住房類型的統(tǒng)一等），才可以評(píng)價(jià)和橫向比較。

5 共同富裕目標(biāo)下的住房政策發(fā)展方向

總的來(lái)說(shuō)，到本世紀(jì)中葉，我們要基本實(shí)現(xiàn)共同富裕，這是我國(guó)全面建成小康社會(huì)后另一個(gè)重要的里程碑和發(fā)展目標(biāo)。由于住房在人民生活中的特殊地位，其數(shù)量、質(zhì)量、相關(guān)服務(wù)和占有與配置狀況，在很大程度上影響著共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以我們從現(xiàn)在開(kāi)始就要在住房制度的設(shè)計(jì)和住房政策實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，充分體現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)和原則要求;關(guān)注新市民、青年人，還包括老年人等特定人群的住房需求;增加可負(fù)擔(dān)的住房，尤其是可負(fù)擔(dān)的租賃住房的供應(yīng);不斷提升住房政策的包容性、公平性、效率和可持續(xù)性;以社區(qū)和住房作為一個(gè)平臺(tái)，來(lái)不斷提升人們的生活質(zhì)量和幸福感，早日實(shí)現(xiàn)“住有所居、住有宜居”的政策目標(biāo)。