美國總統(tǒng)選舉人的前世今生

張業(yè)亮

在美國大選選舉人團制的諸多制度缺陷中，“失信選舉人”一直是一個頗受詬病的問題。2020年總統(tǒng)選舉出現(xiàn)的久拖不決的巨大爭議使這一問題再次凸顯。特朗普律師團隊除了采取向聯(lián)邦法院起訴、要求一些關(guān)鍵州重新計票，并宣稱對民主黨的“選舉欺詐”展開司法調(diào)查等方式來試圖推翻選舉結(jié)果外，還寄希望于選舉人投票和認證程序。根據(jù)美國的選舉制度，各州選舉人團于12月14日進行集會投票。如果屆時有承諾投拜登票的選舉人反水轉(zhuǎn)投特朗普，那么特朗普還是有機會獲勝。這就提出一個問題，總統(tǒng)選舉人能否違背承諾投票給別的總統(tǒng)候選人？

選舉人是如何產(chǎn)生的

用選舉人團制來選舉總統(tǒng)和副總統(tǒng)是美國的獨創(chuàng)。在美國四年一度的大選中，選民先選出選舉人，再由選舉人團選舉總統(tǒng)。選舉人集體被稱作選舉人團，盡管這一術(shù)語沒有出現(xiàn)在憲法文本上，但該名稱在美國建國初期就開始流行，并于1845年在聯(lián)邦法律中獲得承認。憲法給予每州若干選舉人，其數(shù)量與該州在參議院和眾議院的議員總?cè)藬?shù)相等。此外，1961年通過的憲法第23條修正案給予哥倫比亞特區(qū)3名選舉人，因此，全國共有538名選舉人，選舉人票也就是538張。每州選舉人總量根據(jù)每十年舉行的一次人口普查數(shù)據(jù)進行國會選區(qū)重新劃分后重新調(diào)整。憲法第二條第一款規(guī)定：“每州應(yīng)依照該州州議會所規(guī)定之手續(xù)指定選舉人若干名。”這一條款賦予每州州議會制定遴選選舉人方法的法律的權(quán)力。在美國建國初期，有超過一半以上的州由州議會指定選舉人，這意味著這些州的選民沒有直接參與到選舉人的選舉中。19世紀初，隨著選舉權(quán)穩(wěn)定地擴大到包括所有21周歲以上的白人男性，這一做法迅速得到糾正。從1864年起，所有的州都實行普選選擇選舉人。

目前，各州采取兩步的程序來選擇選舉人。第一步是提名選舉人競選人。在這一階段，各州的做法也不盡相同。有32個州和哥倫比亞特區(qū)的法律規(guī)定，由兩大政黨通過召開州政黨大會提名選舉人競選人，有5個州的法律規(guī)定由州政黨委員會提名選舉人競選人，還有的州（在政黨委員會推薦的基礎(chǔ)上）是由州長提名選舉人競選人。第二步是選舉出總統(tǒng)選舉人。在大選投票日，各州選民對本州各政黨提出的總統(tǒng)候選人名單進行投票，得多數(shù)選民票的某個黨的名單上的選舉人即全部當選。各州當選選舉人在12月第二個星期三之后的第一個星期一（2020年大選是12月14日）在各州首府集會，每個選舉人對總統(tǒng)候選人和副總統(tǒng)候選人各投一票。投票的結(jié)果由選舉人簽名作證掛號寄美國參議院議長，在次年1月6日下午1點的參眾兩院聯(lián)席會議上當眾計票，得過半數(shù)選舉人票（270張）的候選人當選為總統(tǒng)和副總統(tǒng)。

2020年12月14日，美國密歇根州選舉人團舉行投票。

總統(tǒng)選舉人的任職資格十分廣泛，美國憲法僅禁止擔任參議員、眾議員及“任何在合眾國政府擔任有責任或享有俸給之職務(wù)的人”擔任選舉人，這一規(guī)定被稱作“薪酬條款”（emoluments clause）。是否禁止在聯(lián)邦政府行政或國會顧問委員會工作但不拿薪酬的人擔任選舉人一職，憲法沒有規(guī)定。在實際操作中，每個州的兩大政黨更傾向于提名諸如州長和其他州地方當選官員、黨的活動分子、州和地方名流等擔任選舉人。盡管這些人在其所在的州很知名，但除他們本人外，很少有人知道他們擔任選舉人。這是因為在大多數(shù)州，每個選舉人的名字并不出現(xiàn)在大選選票上，大選選票上僅列出政黨和總統(tǒng)、副總統(tǒng)候選人的名字，其中一些州在選票上總統(tǒng)和副總統(tǒng)候選人名字前加上“選舉人投”（“electors for”）的字樣。

兩大黨爭奪最高行政權(quán)力的工具

按照立憲者的設(shè)計，選舉人是選民投票的代理人，其任務(wù)是認證選民的選擇。立憲者的原先意圖是期望選舉人運用他們自己的判斷來決定誰將是領(lǐng)導(dǎo)這個國家的最佳人選。亞歷山大·漢密爾頓對此解釋為，這些人將最有可能擁有“處理如此復(fù)雜調(diào)查應(yīng)擁有的信息和辨別力”。盡管有相當多的證據(jù)表明立憲者的意圖是要求選舉人獨立，并且自憲法制定后的第一個十年里，選舉人一直被視為公眾的代理人，但后來選舉人團制的發(fā)展遠遠超出了他們的預(yù)想。在此后舉行的總統(tǒng)選舉中，選舉人被期望并且在大多數(shù)情況下要做出承諾，投票給提名他們的政黨候選人。

選舉人投票的這一傳統(tǒng)與政黨的出現(xiàn)和兩黨制的形成有密切的關(guān)系。1787年立憲大會召開之前，美國還沒有政黨。在建國初期的兩次總統(tǒng)選舉中，喬治·華盛頓都是無可爭辯的不二人選，盡管選舉人在副總統(tǒng)人選問題上存在爭議（當時是總統(tǒng)、副總統(tǒng)分別選舉，得票最多者為總統(tǒng)，第二多為副總統(tǒng)）。到18世紀90年代，隨著政黨的出現(xiàn)和兩黨制的成形，任命選舉人很快成為黨派競爭的一個方面。在1792年和1796年總統(tǒng)選舉中，大多數(shù)州的議會直接指定選舉人。這樣，控制州議會的政黨就控制了選舉人任命，控制州議會的政黨往往指定同一黨派和持相同政見的人擔任選舉人。由于政黨指定選舉人在先，因此選舉人被期望忠于該政黨，并在該政黨候選人贏得該州選票時投該黨候選人的票。選舉人被期望投本黨總統(tǒng)和副總統(tǒng)候選人的票就這樣作為一個政治傳統(tǒng)被延續(xù)下來。但在1796年的總統(tǒng)選舉中，賓夕法尼亞州有一名選舉人沒有按照本黨的意愿投票，被指責為失信行為。當時費城一家報紙刊登的一篇批評文章驚呼道：“天哪！我選擇他，并非要他為我決定是選約翰·亞當斯擔任總統(tǒng)，還是選托馬斯·杰斐遜擔任總統(tǒng)，我選擇他是要他代我投票，不是思考。”

“失信選舉人”及其處罰

盡管選舉人被要求投票給提名他們的政黨候選人，并且自18世紀90年代以來，幾乎所有的選舉人都投他們保證要投的本黨提名的候選人的票，但違反承諾而投其他政黨候選人票的選舉人仍不時出現(xiàn)，這些在選舉人團投票中不投本黨提名的總統(tǒng)候選人的票，而改投其他人票的選舉人被稱為“失信選舉人”（faithless electors）。

在2016年大選之前，失信選舉人較少。據(jù)記載，在1836年大選中，弗吉尼亞州23名選舉人在副總統(tǒng)競選中違背承諾把選票投給他人。自1900年到2016年，總共只有8名失信選舉人。而在2016年的總統(tǒng)選舉中，有10名選舉人試圖違背承諾改投其他候選人票，其中3名被撤換，只有7人獲得成功。

為防止“失信選舉人”事件發(fā)生，全美有32個州和哥倫比亞特區(qū)制定法律，規(guī)定選舉人要作出保證，投提名他們的政黨的總統(tǒng)和副總統(tǒng)候選人的票，否則將對他們進行處罰。這些處罰措施包括更換選舉人、罰款或以一種犯罪論處。例如，2016年12月，根據(jù)華盛頓州法律，該州州務(wù)卿對4名沒有把票投給普選票獲勝者的選舉人作出罰款的處罰。

但各州制定的這些處罰“失信選舉人”的法律和規(guī)章是否合憲，多年來一直引發(fā)激烈的爭議。批評者認為，美國憲法沒有規(guī)定選舉人必須投贏得本州多數(shù)選民票者;一旦選舉人被指定，他們就是合憲的自由代理人，可以把選票投給任何符合總統(tǒng)和副總統(tǒng)任職條件的人。而且，在1948年以來總共產(chǎn)生的9675張選舉人票中，失信選舉人票只有區(qū)區(qū)十幾張，占選舉人票總數(shù)千分之一還不到，因此并不需要制定專門的法律。

2020年12月14日，在美國科羅拉多州丹佛市，選舉人團成員在投票前進行宣誓。

對于各州處罰“失信選舉人”法律是否合憲問題，美國最高法院多次作出過裁決。1952年，美國最高法院在“雷訴布萊爾”（Ray v. Blair）案中支持各州對“失信選舉人”處罰，但沒有對各州是否有權(quán)強制實施這些處罰作出裁決。2020年7月6日，聯(lián)邦最高法院在“查法羅訴華盛頓”（Chiafalo v. Washington）案中以9比0的投票一致裁決，各州可以懲罰總統(tǒng)選舉中的“失信選舉人”，支持華盛頓州制定對失信選舉人處以1000美元罰款的法律。最高法院還在“科羅拉多州州務(wù)院訴貝卡”（Colorado Department of State v. Baca）案中裁決，支持該州更換試圖投沒有在該州選舉中獲得選民票多數(shù)的總統(tǒng)候選人票的選舉人。聯(lián)邦最高法院的這些裁決，雖然承認各州有權(quán)對“失信選舉人”進行處罰，但沒有涉及選舉人失信是否違憲這一問題。

在上述“失信選舉人”中，只有2004年明尼蘇達州的一名“失信選舉人”票在次年1月6日舉行的國會聯(lián)席會議上沒有人提出反對意見，這一票被記錄有效。特朗普律師團隊試圖通過改變選舉人投票來推翻大選結(jié)果的可能性幾乎不存在。