拜登政府的南海政策

胡波

在本次美國大選中，南海問題并非辯論的焦點議題，拜登及其團隊也鮮有就該議題發表看法。然而，南海議題對于拜登及其身邊的人并不陌生。

奧巴馬政府八年是美國冷戰后南海政策急劇變化的重要時期。作為奧巴馬政府時期的副總統，拜登曾多次在南海問題上表態。2015年5月22日，拜登在海軍軍官學院畢業典禮上的致辭時渲染中國南海威脅，要求“軍隊需要做好準備，在座的畢業生責無旁貸”;2016年7月，在美日韓三邊會議上的講話中，拜登也曾提及“中國南海擴張”，呼吁中國遵守仲裁裁決。當然，這些表態并無新意，只是常規套路和傳統建制派的觀點。

然而，時空已然轉換，一個大的背景是，美國國內特別是戰略界人士對于南海形勢日益焦慮。隨著中國的海上崛起和力量存在的加強，美國流行的看法是，“中國正在控制南海”，而“美國還未找到有效應對的方案”，奧巴馬沒有遏制住中國，而特朗普由于聚焦經貿和朝核等其他議題，在南海問題上又浪費了四年。在這種氛圍下，除了對中國施壓外，拜登似乎別無選擇。至少在立場上，拜登政府只會比其前任更強硬。

中美在南海的矛盾包括權力競爭、規則分歧和第三方因素的影響等，短期內，這些矛盾很難得到實質解決，雙方不可能實施“決戰決勝”，也不可能有成功的重大妥協，大概率將進入一個長期的戰略相持和博弈階段，可能需要10～20年方能達成新的相對穩定的戰略平衡。因此，政府的換屆和領導人風格的變換會對中美南海博弈產生一定的影響，但不太可能改變根本的方向。

拜登政府上臺伊始，面臨著新冠疫情失控、國內政治極化對立等諸多重大挑戰，在南海等國際事務上能有多大投入尚有待觀察。然而，其南海政策路線應是相對清晰的。

美國新一屆政府會更重視團結盟友及伙伴，更重視所謂“基于規則的國際秩序”，而南海是這兩項議程的焦點。在這兩大偏好的驅動下，美國新政府會更重視南海。特朗普政府實際上沒有一個系統的南海政策，對軍事手段的依賴過大，對外的表述荒誕不經，錯誤頻頻;而拜登政府的政策預計將更為平衡，也會更加專業。可以預見，在拜登政府時期，白宮國安會會更好地發揮居間協調作用。

具體而言，美國會在外交、法律等方面給予南海其他聲索方更多的支持，對東南亞國家給予更多的尊重和信心，會推動與盟友和伙伴更協調地開展軍事和外交方面的聯合行動;美國還會更頻繁地要求中國遵守“南海仲裁案”的裁決結果，利用和制造更多的法律挑戰;在南海及其周邊的軍事活動和存在預計將延續增強態勢，自2009年以來，美軍在南海軍事活動的頻次、烈度和針對性都一直在加強，雙方軍事相遇和摩擦的風險也會繼續升高。而這些無疑將給中國帶來更大的戰略壓力。

當然，拜登政府的專業性，以及其強調可控競爭的想法，也會給中美在南海的競爭帶來一絲正面的影響。至少，在戰略溝通和危機管控等方面，中美雙方有望取得一些實質性的進展。美國政府在南海長期面臨的困局是，一方面希望加強危機管控、防止競爭失控，另一方面，又要加大針對中國的行動和壓力。這種政策本身就存在悖論，平衡著實難以把握，后續政府將面臨越來越大的挑戰。

第三方因素和意外事件的影響也不容忽視。目前，中國與其他聲索國之間，中國與美國之間都可能會發生一些海上的意外摩擦事件，這些意外事件發生后，大概率會被媒體無限放大，從而推動美國新政府出臺更激進的政策。

自2009年以來，南海局勢始終保持著相當的熱度，島礁主權及海洋權益爭端、大國競爭和秩序博弈頻頻發酵，甚至牽動著整個西太平洋形勢的發展。2016年下半年至2019年上半年，南海局勢有了一段相對短暫的緩和，然而，2019年下半年開始又開啟了新一輪的緊張。隨著美國直接介入南海爭議，以及部分聲索國日益激進的動作，南海局勢不確定性增大，摩擦風險不斷升高。鑒此，“南海戰略態勢感知計劃”聯合《世界知識》雜志社，開辟本專欄，意在為大家提供有關南海局勢的最新信息和深度解讀。