拜登外交與安全團隊釋放了哪些信號

孫成昊

美國大選投票日之后，隨著選舉結果逐漸明朗化，拜登勝選已經不存疑慮。從11月23日開始，拜登陸續公布了其外交及安全核心幕僚班子，從人事層面率先釋放“美國回歸”的強烈信號。拜登的對外政策可能重現奧巴馬時代的部分特點，當然或許也會遭遇奧巴馬時期同樣的煩惱。

“建制派”卷土重來

奧巴馬任內的副國家安全顧問本·羅茲曾把包括前防長羅伯特·蓋茨在內的建制派外交精英稱為“一團贅肉”，拜登在開啟過渡進程后率先公布了其外交與安全團隊的核心幕僚，其選人用人的標準預示著“一團贅肉”將重返美國決策圈。這一趨勢與拜登擁有豐富的從政經驗不無關系。相比在參議院沒有打磨太久的奧巴馬和政治素人出身的特朗普，拜登數十年的政治履歷使其最重要的人脈主要集中在華盛頓“建制派”精英圈，典型代表是已經提名國務卿的安東尼·布林肯和國家安全顧問杰克·沙利文。

布林肯1962年4月出生于紐約州揚克斯市一個富裕的猶太人家庭，與拜登的淵源可以一直追溯到近20年前。2002年，布林肯任民主黨參議院外委會辦公室主任，當時外委會民主黨的首席議員即拜登。自那時起，布林肯就一直是拜登在外交事務上的得力助手。在奧巴馬執政時期，布林肯先后擔任了副總統拜登的國家安全顧問和總統奧巴馬的副國安顧問，后擔任副國務卿，成為奧巴馬—拜登組合最重要的外交政策顧問。只不過，布林肯的風格更像是前國務卿奧爾布萊特而不是奧巴馬，他更強調價值觀外交的重要性，不會像奧巴馬那樣為實現目標而更務實。

沙利文1976年11月出生于佛蒙特州的伯靈頓，成長于明尼蘇達州的明尼阿波利斯。盡管沙利文只有44歲，卻擁有豐富的決策經驗。在奧巴馬任內，沙利文曾擔任總統的副助理和副總統拜登的國家安全顧問，以及美國國務院政策規劃主任和時任國務卿希拉里的副幕僚長。2016年，沙利文還成為希拉里的總統競選高級政策顧問。沙利文的對外政策思路與拜登十分契合，他在《大西洋月刊》撰寫《是的，美國仍然可以領導世界》一文中，猛烈抨擊特朗普實施的“美國優先”政策，并提出在后特朗普時代，美國將會進行大規模自我調整，保護和捍衛美國的生活方式，重塑美國在世界的影響力。

對外政策：熟悉的配方？

盡管拜登提名的外交與安全團隊成員在族裔、性別等方面體現了令人眼花繚亂的多樣性，但卻幾乎是清一色的“建制派”老面孔。除布林肯和沙利文之外，還包括美國駐聯合國大使托馬斯·格林菲爾德、總統氣候特使約翰·克里、國防部部長勞埃德·奧斯汀等，他們都是奧巴馬任內的“前朝舊臣”。這一任命似乎向外界發出強有力的信號：在特朗普試圖“抽干泥沼”的四年后，熟悉的華盛頓政治又回來了。歐洲盟友更是難以抑制興奮之情，從歐委會到智庫界紛紛拋出報告與建言，熱切盼望拜登執政后扭轉美國對外政策走向，重振跨大西洋同盟。

總體看，拜登執政后將努力重塑美國的國際地位。拜登承諾，上任后將召開“全球民主國家峰會”，推廣民主價值觀，作為美國領導世界的抓手。拜登、布林肯、沙利文都曾強調這一峰會的重要性，認為能夠通過這一方式證明美國不再是“獨行俠”，而是回歸國際社會，通過美國的規則與價值觀構建“民主國家聯盟”，以應對中國與俄羅斯的挑戰。

拜登還將重新修復并鞏固與盟友和伙伴的關系。如，美國將大力投資并保持北約的軍事實力以防備俄羅斯，同時增強應對新的非傳統威脅的能力，并呼吁所有北約國家重新承諾履行其作為民主聯盟成員國的責任;加強與澳大利亞、日本、韓國的同盟互動，深化從印度到印度尼西亞的伙伴關系，繼續履行對以色列安全的堅定承諾，爭取使拉丁美洲和非洲國家融入更廣泛的“民主國家網絡”等。

拜登的外交與安全團隊部分成員。圖①被提名為國務卿的安東尼·布林肯，圖②被提名為國家安全顧問的杰克·沙利文，圖③被提名為國土安全部部長的亞歷杭德羅·馬約卡斯，圖④被提名為美國駐聯合國大使的格林菲爾德，圖⑤被提名為國家情報總監的艾薇兒·海恩斯，圖⑥將出任拜登政府氣候變化問題特使的美國前國務卿約翰·克里。

拜登外交政策調整的另一個重點將是恢復多邊合作。伊核問題上，美國可能將與盟國和伙伴合作，加強和擴大該協議;朝核問題上，美國將與盟國以及包括中國在內的其他國家展開談判，推進實現朝鮮無核化的目標;對俄關系上，美國將尋求延長《新削減戰略武器條約》，以此作為新軍備控制安排的基礎，并致力于減少核武器的作用;氣候問題上，美國將重返《巴黎氣候協定》，召開世界主要碳排放國峰會，承諾在不損害美國經濟的前提下，進一步減少全球航運業和航空業的碳排放。

對華政策上，拜登政府的總基調將是“戰略競爭”。拜登在應對中國的策略上將會與特朗普有所不同，對內更加注重提升美國競爭力，以自身實力與中國開展戰略競爭;對外則強調重塑美國的世界領導力，避免孤軍奮戰。拜登團隊認為，采取遏制中國的政策不可行，難以聯合他國共同應對中國崛起。同時，拜登政府將在確保美國優勢地位的前提下與中國進行選擇性的合作，多邊領域包括全球抗疫、宏觀經濟政策協調、應對氣候變化等，雙邊領域包括重建對話機制、推動經貿談判、改善人文交流等。

決策挑戰：“路線之爭”與“疊床架屋”

雖然在外交與安全領域，拜登搭建的是對華盛頓政治極為熟悉的“明星團隊”，成員是建制派老手，能夠確保決策流程按部就班，但這并不意味著拜登能夠高枕無憂。拜登上任后，除了必須面對府會和兩黨斗爭的掣肘外，也將面臨來自民主黨內分歧和決策流程調整所帶來的種種挑戰。

作為奧巴馬曾經的副手，拜登必然記得奧巴馬執政之初幕僚路線之爭對決策機制的沖擊。回首當年，年富力強的奧巴馬決心鼓勵白宮加強辯論，任命了兩組反差巨大的團隊處理對外決策。第一組成員都是政壇老手，包括拜登、蓋茨、希拉里、瓊斯、萊昂·帕內塔等，第二組成員相對年輕，決策經驗相對較少，包括蘇珊·賴斯、丹尼斯·麥克多諾、馬克·利珀特、羅茲等。兩組人馬因觀點不同而時常關系緊張、針鋒相對，最終第二組成員成功在奧巴馬身邊組建小圈子，捍衛了在對外決策運作體系中的地位。

拜登自然不愿重蹈覆轍，目前任命的核心幕僚在對外決策上都擁有豐富經驗并相互熟識，確保不會形成“我們對陣他們”的競爭性決策氛圍。然而，即使在歸屬于拜登的民主黨溫和派中也存在微妙的路線之爭，這將考驗拜登的決策平衡能力。根據美國布魯金斯學會學者托馬斯·萊特的總結，溫和派在對外政策上分為兩類：一派是“奧巴馬派”，又稱“復興派”，他們認同奧巴馬執政最后幾年所持的世界觀，包括對華采取平衡政策，不愿讓地緣政治競爭定義美國外交政策，在中東既要發揮傳統角色也要避免牽涉其中，警惕毫無戰略目標的激進主義等;另一派則被稱之為“2021民主黨人”，視特朗普所代表的民粹主義為美國民主和國際秩序的威脅，政策上與前一派最明顯區別之一是將外交政策重點置于地緣政治競爭之上，更強調利用“中國挑戰”推動美國國內和國際經濟議程。

在決策機制和人員設置的安排上，拜登或將難逃建制派官僚設置的“疊床架屋”的通病，這也是奧巴馬任內頂層協調機制國家安全委員會遭受詬病的主要原因。從目前情況看，拜登有意在白宮內設立分管重要議題的“政策沙皇”，但這一職務本身與相關對外決策部門的關系可能難以理順，甚至出現踩腳現象。比如，克里擔任總統氣候特使后，他在氣候變化問題上直接對總統負責，必然要出席國安會相關會議，卻又必須接受國務院或國務卿布林肯的業務指導。盡管克里與布林肯私交甚篤，但如何明確劃分職責領域仍將考驗拜登團隊的政治智慧。

國安會內部的權力架構設置也將面臨類似問題。拜登正考慮在國安會內設立負責亞洲事務的“政策沙皇”，對下領導三個高級主任，分別負責中國事務、印度事務、日韓澳及其他盟友事務。這一安排與奧巴馬任內負責網絡安全的“政策沙皇”相似，體現了拜登對亞洲事務的重視，但也將打破原有國安會的權力結構，增加更多的官僚主義和繁文縟節。在白宮決策協調流程中塞入一位新的競爭者，對于提升決策效率而言恐怕未必是件好事。