拜登的核政策主張能否為重塑中美戰略穩定提供契機

羅曦

2020年9月14日，美國戰略司令部司令查爾斯·理查德在五角大樓的新聞發布會上，渲染中國的軍事威脅。

鑒于特朗普在其任內對中美戰略穩定關系的沖擊，美國當選總統拜登上臺后的對華軍事戰略及核戰略走向頗受關注。在競選期間，拜登曾表示將奉行與特朗普政府有所不同的核軍備發展與核軍控政策，包括降低核武器作用、反對核軍備競賽、延長《新削減戰略武器條約》（New START）、重返伊朗核協議，等等。因此，拜登上臺有可能為修復中美戰略關系、重塑中美戰略穩定提供一個新契機。但是，考慮到國際戰略格局變化以及大國戰略互信缺失，拜登要想重返多邊主義、重塑奧巴馬時期在核不擴散與核安全領域的國際領導力，同時修復基礎薄弱的中美戰略穩定性，還將面臨一系列現實性和結構性難題。

特朗普“定制威懾”核戰略破壞中美戰略穩定性

自核武器誕生以來，圍繞核武器地位和作用等問題，美國國內分為“涇渭分明”的兩個學派，即核制勝學派和核軍控學派。核制勝學派（又稱核對抗學派）認為，核武器的拒止威懾效應（首次打擊）而非懲罰威懾效應（二次打擊），更有利于懾止其他國家發動針對美國的攻擊。2018年特朗普政府出臺的《核態勢評估報告》提出“定制威懾”戰略，可謂核制勝理念的精準概括，對本就脆弱的中美戰略穩定關系造成了沖擊。

一是確保核領域絕對優勢的目標導致大國核軍備競賽風險上升。對奉行“以實力求和平”原則的特朗普而言，美國“必須增強核實力并擴大其核武庫”，只有維持一個龐大的、先進的核武庫，確保相對于其他核國家的絕對優勢，才能“懾止別國的侵略行為，并在威懾失敗之后贏得戰爭”。為了實現這一戰略目標，美國計劃在未來10年和30年間分別投入4940億美元和1.2萬億美元，用于升級日益老化的“三位一體”核力量系統。美國還謀求發展導彈防御系統和常規快速打擊武器系統，用于削弱和抵消中俄的核報復實力。為了使本國的核反擊力量不受減損，中俄兩國也在提升自己的戰略武器攻防水平。這些都加劇了大國軍備競賽的不穩定性。

二是“首先使用”的核武器應用原則觸發中美危機升級風險。在核武器使用問題上，特朗普政府改變了奧巴馬政府時期“不研發新彈頭、不賦予核武器新的軍事能力與作戰任務”的政策，計劃在海基彈道導彈上部署W76-2彈頭，在海基潛射導彈上部署W93彈頭。此外，特朗普政府拒絕接受“不首先使用核武器”，強調以核武器懾止非核進攻，探討恢復核試驗可能性，在退出《中導條約》后多次展開陸基中導試驗并試圖將其引入亞太地區，使中國不得不擔心美國在地區危機事態中“首戰用核”的可能性。尤其是結合當前南海、臺海地區的緊張態勢，兩國之間由“擦槍走火”的風險升級為常規沖突甚至是核沖突的風險正在上升。

三是對軍控條約的“雙標做法”導致中美戰略互信水平嚴重倒退。特朗普政府先后退出各類“自縛手腳”的軍控條約，對美俄之間僅存的《新削減戰略武器條約》持消極推諉態度，成為破壞和沖擊國際軍控機制與核不擴散進程的“始作俑者”。另一方面，美國無端指責中國有限核實力并將其作為退約借口，在中國已明確表態不參加三邊軍控的立場之后，仍在多個國際場合對其進行多輪施壓，企圖抵消和損害中國在國際軍控與核不擴散進程中的歷史貢獻和國家形象。中美之間原有的多個戰略安全對話機制大多被中斷或延期，軍控領域的戰略互信基礎遭到削弱。

拜登的核政策主張及核戰略走向

與共和黨相反，民主黨人多隸屬于核軍控學派（又稱核威懾學派），更強調降低核武器在國家安全中的地位，反對進行核試驗并與他國進行核軍備競賽，支持以軍控談判削減核武器與常規軍備，以降低核意外和核升級風險。拜登的核政策主張基本反映了核軍控學派的核心要義。上臺后，他將著力在下述幾個領域修復特朗普政府的核外交政策遺產，重塑美國在核軍控與不擴散領域中的國際領導力和號召力。

首要任務是解決《新削減戰略武器條約》的存續問題。作為美俄之間僅有的雙邊核軍控條約，《新削減戰略武器條約》發揮著維持世界上兩個最龐大核國家“戰略穩定器”的關鍵作用。在進行兩輪雙邊磋商之后，2020年11月特朗普和俄羅斯總統普京就“延期一年、并暫時凍結既有核彈頭”達成初步一致。拜登已明確表示，執政后的優先任務之一是延續該條約，并以此為基礎簽訂新的軍控條約。這一目標的棘手之處在于，該條約將于2021年2月5日到期，給1月20日就職的拜登只留下16天的解決時間。此外，美俄僅就續約問題形成初步意愿，但尚未涉及“如何凍結核彈頭及其后續核查”等具體細節問題，美俄若想達成新的軍控條約仍前路漫漫。

其次是表示重返伊朗核協議。 根據協議，伊朗不得提煉豐度為3.67%以上的濃縮鈾，停建阿拉克重水反應堆，拆除部分離心機設備等。2018年，特朗普政府單方面宣布退出“聯合全面行動計劃”（即伊朗核協議），對伊朗施加數輪制裁并使用無人機對其高級將領實施“定點清除”行動。這一政策引發了伊朗的強硬反制，2019年5月伊朗宣布進入核協議第五階段，大幅度增加離心機生產數量和钚存儲量。拜登在競選期間多次表示，“一個可核查、多邊的外交協議是解決伊朗核問題的最佳途徑”，“如果伊朗重新遵守該條約，美國將考慮重新加入該條約，并遵守承諾與其他盟友攜手合作助伊朗返回無核軌道”。但是，拜登政府要想重返伊朗核協議，還需解決一些政治上和技術上的難題，如取消特朗普自2018年5月以來輪番施加的對伊制裁，拆除伊朗“違規建設”的離心機裝備，等等。

三是重新評估“首先使用核武器”政策。特朗普政府支持核首先使用原則，使核武庫處于“基于預警發射”的高戒備狀態。拜登表示上臺后將降低美國核武器在國家安全中的戰略地位，視核武器為維護國家安全的“最后訴諸手段”（Last Resort）。2020年8月公布的民主黨政策綱領將核武器的惟一作用定位于“威懾針對美國的核進攻，并在必要條件下進行反擊”，這實際上是“不首先使用核武器”原則的另一種表述。美國要想承認這一原則，將面臨來自盟友的強烈反對，因為該原則有可能損害美國延伸威懾和安全承諾的有效性。

四是延緩核武器現代化進程。拜登在里根執政時期擔任國會參議員時，曾明確反對美國“星球大戰”計劃的出臺及美蘇核軍備競賽。特朗普執政期間，拜登對其在核軍備領域的擴軍備戰深表擔憂，認為美國斥巨資用于維持既有核武庫和研發新型核武器，“不僅耗費人力物力財力，還有可能重蹈冷戰覆轍，引發新的核軍備競賽”。面對特朗普政府高達數萬億美元的核武器升級經費，民主黨派認為美國僅保留基本的核威懾能力即可，海空基核威懾力量足以維持美國的基本核威懾力，而陸基核力量不僅耗資巨大，且處于高戒備狀態，極易引發意外核戰爭風險。因此，拜登上臺后，有可能削減核武器現代化項目經費，并推遲高達2640億美元的“新型陸基戰略威懾系統”項目的研發和部署進程。

重塑中美戰略穩定的契機和挑戰

拜登上臺后面臨著國家安全領域內一系列亟待解決的優先任務，諸如疫情管控、網絡風險、氣候變化、伊朗核問題、朝鮮半島核問題、核安全、能源安全等。鑒于中國在這些領域積累了豐富的應對經驗，拜登可能謀求在這些領域與中國重啟合作，中美兩國可憑借多重安全合作強化戰略溝通、累積戰略互信。

民主黨政府支持以軍控條約限制惡性軍備競賽，強調削減核軍費開支、延緩陸基核力量現代化進程、反對研發和部署低當量核彈頭，對研發和部署地區導彈防御系統持克制態度，這在某種程度上有助于緩解特朗普任內激化的地區核軍備競賽和核升級風險。因此，應當承認拜登執政為重塑和修復中美戰略穩定提供了重要機遇。但也要看到，在大國競爭的結構性背景下，中美戰略穩定改善和提升的空間仍是有限的。

俄羅斯“亞爾斯”洲際導彈。

美國已明確將大國戰略競爭視為其面臨的首要戰略威脅，且美國國內政治中強烈的“反華”共識和普通民眾當中的“厭華”情緒，已基本難以逆轉，這樣的趨勢也將繼續深刻影響美國對中國核實力和核政策的戰略判斷，即認為“中國將成為匹敵美俄的第三核大國”，成為美國在核領域的主要戰略威脅和競爭對手。2020年9月14日，美軍現任戰略司令部司令查爾斯·理查德表示，“美國在歷史上首次面臨兩個超級核大國的安全威脅，俄羅斯排第一，中國緊隨其后”。2020年9月，美國防部照例發布《中國軍力報告》，聲稱“中國的核武庫將在未來10年翻倍增長”，認為中國核實力的增長已經對美國國家安全構成了最嚴重的威脅。

特朗普強拉中國進行三邊軍控談判，給中國制造了較大戰略壓力，但始終未出臺三邊軍控談判的具體方案和舉措。究期原因，一是由于《新削減戰略武器條約》的計數規則并不適用于中國，拉中國加入美俄雙邊核裁軍條約缺少合理性與合法性;二是與民主黨相比，共和黨政府在軍控談判領域缺乏專業和系統思考，只能以一些中俄反對的臨時提案來拖延時間和轉移壓力。

考慮到民主黨政府不會像特朗普政府那樣熱衷于核優勢與核競賽，為了限制和抵消中國不斷增強的軍事力量尤其是核力量，拜登政府可能利用《中導條約》《新削減戰略武器條約》或其他條約，加大對中國核裁軍的外部施壓力度。首先是以接受“不首先使用核武器”原則為交換條件，迫使中國接受美俄軍控條約中既定的計數規則或核查方案，或者要求中國“凍結核武庫、公布核數量”，中國恐將面臨“被核查”或“被透明”難題。其次是利用中國海空基核力量明顯弱于美國海空基核力量的“非對稱現實”，搭建一個三邊《中導條約》，借機削弱中國以陸基核力量為基石的有限威懾力。第三是利用國際舞臺或多邊機制，憑借盟友規則規制對手的行為，在2021年的《核不擴散條約》審議大會、聯合國五常會議、東盟地區論壇或其他多邊機制中，以深度核裁軍問題給中國制造新的難題。