晚清廣東海防經(jīng)費籌措的中央與地方爭論研究

摘要：海防建設(shè)經(jīng)費籌措是晚清政府的重要任務(wù)。中法戰(zhàn)爭以前為廣東近代海防的初創(chuàng)時期，開始購買鐵甲艦和修建新式炮臺，海防主要依靠自行籌款，獲得的中央經(jīng)費僅有粵海關(guān)每月?lián)茔y2萬兩;中法戰(zhàn)爭至兩廣總督張之洞離任前為廣東海防的快速發(fā)展階段，通過借洋債迫使清廷允許廣東截留洋藥厘捐和開辦闈姓賭稅，同時廣東與戶部對各類捐輸展開爭奪，廣東利用戰(zhàn)時體制獲得捐輸?shù)闹錂?quán)。從晚清廣東海防經(jīng)費的籌措過程可以看出，廣東督撫不斷通過尋找新財源、請求截留京協(xié)餉等方式建設(shè)本省海防，為了應(yīng)付國防事務(wù)，戰(zhàn)時狀態(tài)下在中央與廣東互相妥協(xié)的過程中，廣東獲得更大的財政支配權(quán)。

關(guān)鍵詞：晚清;廣東;海防經(jīng)費;財政

中圖分類號：K252文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1008-5831（2021）05-0114-11

同治后期，清廷開始著手籌建近代化的海防隊伍，購買船艦、修建炮臺。由于海岸線漫長，清廷決定分段設(shè)防，分別設(shè)立了北洋、南洋、閩粵水師，中法戰(zhàn)爭初期兩廣總督張之洞奏請將閩粵水師分設(shè)為福建、廣東水師，廣東水師兼管瓊州[1]145-587。北洋、南洋水師由清廷籌款，包括由江蘇、廣東等六省提供厘金銀200萬兩，以及海關(guān)四成洋稅、海防捐等收入;福建水師兼防臺灣，為了保衛(wèi)臺灣免受日本侵略，清廷同意從閩海關(guān)二成洋稅和福建稅厘局撥付餉銀。廣東雖為東南門戶，但在海防經(jīng)費方面極少得到清廷的支持，不得不自行籌款。

關(guān)于海防經(jīng)費的研究，陳先松對南洋、北洋的經(jīng)費數(shù)額都做了詳細(xì)的考證[2];吳兆清概述了四大水師的經(jīng)費來源[3];周瑤對中法戰(zhàn)爭時期廣東代借款及其償還問題進(jìn)行了分析[4]。以上研究大多就海防經(jīng)費的來源進(jìn)行分析，對海防籌餉過程所引起的中央與地方財權(quán)之爭關(guān)注較少，仍有很大的研究空間。太平天國運動爆發(fā)后，各省軍務(wù)倥傯，餉需浩繁，清廷轉(zhuǎn)而允許自行籌餉，地方事務(wù)增多，但中央與地方并沒有對各級政府的責(zé)任進(jìn)行明確的劃分。以本文研究的海防為例，根據(jù)現(xiàn)代財政理論，國防本為中央政府的責(zé)任，屬于中央的“事權(quán)”，由于晚清“事權(quán)”“財權(quán)”劃分不清，導(dǎo)致海防等維持社會秩序的責(zé)任需要廣東省自行承擔(dān)。廣東為南海前沿，海岸線長達(dá)三千余里，其海防主要由本省興辦，經(jīng)費來源與中央管控的北洋、南洋水師有很大的差別。近年新出版的中國社會科學(xué)院近代史研究所藏張之洞檔案、張樹聲檔案，為本文的分析提供了史料基礎(chǔ)。同時本文充分利用未刊、已刊檔案、文集、奏稿等資料，分析中法戰(zhàn)爭以前廣東海防經(jīng)費的來源，并對中法戰(zhàn)爭時期最重要的借洋債與開辦海防捐進(jìn)行討論，希望從事權(quán)與財權(quán)劃分的角度重新審視晚清中央與各省財政的關(guān)系。

一、自行籌款與海防建設(shè)進(jìn)展緩慢

清前期，廣東海防主要依靠木帆船，除了水師外，還雇募漁船、商船協(xié)助防衛(wèi)。第一次鴉片戰(zhàn)爭后，廣東沿海炮臺被毀壞殆盡，不得不重建沿海海防。道光二十二年（1842年），廣東當(dāng)局在虎門增設(shè)炮臺，添設(shè)額兵，并將溢坦沙田所征租銀按月支發(fā)額兵經(jīng)費。至太平天國運動爆發(fā)之后，軍務(wù)倥傯，需餉孔亟，海防所需經(jīng)費被挪用，如溢坦沙田租銀從海防經(jīng)費改為軍需經(jīng)費，海防經(jīng)費則另外通過發(fā)商生息提供，“該省所定價銀外，再行增估銀二十萬兩，發(fā)商生息，充作臺兵口糧之用”《戶部尚書肅順奏為廣東省溢坦屯田變價屢經(jīng)逾限請嚴(yán)催以濟(jì)軍餉事》，咸豐十年十二月二十六日，臺北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號：406013817。。此后，由于軍務(wù)繁忙，雖然偶爾有籌辦沿海炮臺的提議，但無款可用，也僅停留在商議階段。如同治二年（1863年）時任戶部尚書、廣東順德籍羅惇衍曾提出要求廣東督撫籌議修筑廣州炮臺《戶部尚書羅惇衍奏為廣東省垣無險可守請飭廣東督撫籌修炮臺等事》，同治二年四月初八日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-4839-010。，但因“捐款所收無幾，各路軍餉隨時撥放，炮臺經(jīng)費所需甚巨，至今未能興修”，最終廣東巡撫郭嵩燾只是在原炮臺的基礎(chǔ)上簡單修繕，以節(jié)省經(jīng)費[5]42。

太平天國運動結(jié)束后，同治四年（1865年）御史汪朝奏請各省整頓海防，“沿海水師營務(wù)廢弛，請飭提鎮(zhèn)各官勤加操演”，清廷下令各省整飭水師營務(wù)《廣州將軍兼署兩廣總督瑞麟奏報查廣東沿海水師營務(wù)情形事》，同治四年九月二十一日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-4762-063。。從同治五年（1866年）至同治七年（1868年），兩廣總督瑞麟、廣東巡撫蔣益澧先后向英、法兩國購買大小輪船7艘，共花費價銀28.4437萬兩，加上購置炮臺等費用合計32.2萬兩《兩廣總督瑞麟奏為粵東購買輪船在各洋面巡緝將支用經(jīng)費專案報銷由》，同治十二年十二月十九日，臺北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號：113957。。為了籌措經(jīng)費，廣東督撫決定開征沙田溢坦花息，至同治六年（1867年）底止，收銀39萬余兩[6]，最終共收銀70萬余兩《兩廣總督瑞麟奏報廣東省先后購辦外國輪船情形》，同治十年九月初四日，臺北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號：109262。。此時廣東水師的主要職責(zé)是緝捕強(qiáng)盜和土匪，保護(hù)商船往來，而非抵御西方列強(qiáng)的侵略，因此訂購小輪船即可滿足緝捕的需求。

瑞麟、蔣益澧購買的7艘輪船，每月合計需要薪工煤炭、修補機(jī)器等費1萬余兩。晚清財政擴(kuò)張，但相關(guān)的財政奏銷制度并沒有跟進(jìn)，導(dǎo)致輪船日常經(jīng)費無法歸入財政支出體系之中。輪船經(jīng)費不屬于軍費，不能歸入軍需報銷，瑞麟奏請“指定溢坦花息一項專款動支”。到同治九年（1870年）十二月，溢坦花息“以后并無續(xù)收之款”，停止征收后，改在洋藥厘金項下動支輪船經(jīng)費，洋藥厘金逐漸成為廣東海防經(jīng)費的主要來源《兩廣總督瑞麟奏報廣東先后購辦外國輪船情形》，同治十年九月初四日，臺北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號：109262。。早期廣東海防建設(shè)規(guī)模較小，通過自行籌款即可解決。

同治十三年（1874年），由于日本覬覦臺灣，福建海防吃緊，引發(fā)了全國海防大討論，各省督撫紛紛上呈海防建議[7]。該年五月，兩廣總督瑞麟提出，廣東沿海受到日本的威脅，澳門、瓊州、汕頭等處皆需加強(qiáng)防備。但此前廣東購買的輪船都為緝捕之用，只能用于近海緝拿匪盜，沒有大號兵船，“于內(nèi)洋追剿之捕盜則有余，以之御外患則不足”，因此請求停止解送其他省份的協(xié)餉，以籌備餉銀購買大號輪船《兩廣總督瑞麟奏請將陜甘各省協(xié)餉悉數(shù)贊同起解事》，同治十三年五月十三日，臺北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號：115407。。廣東巡撫張兆棟亦請求截留陜甘、云南、貴州、山西、廣西各省協(xié)餉，盡快建設(shè)廣東海防《廣東巡撫張兆棟奏為粵東籌辦海防需費緊要請將協(xié)濟(jì)各省餉需暫停起解》，同治十三年五月十三日，臺北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號：115402。。七月，瑞麟再次奏請：“近省則有廣州之虎門及澳門等處，東路則有潮州之汕頭及南澳等處，而西南之瓊州孤懸海外，地雜民黎，亦不容稍涉輕視。”請求立即停止廣東所需解送的協(xié)餉《兩廣總督瑞麟奏報籌辦廣東海防事宜》，同治十三年七月初八日，臺北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號：116341。。此次海防大討論之后，雖然最終清廷認(rèn)同廣東為海防重鎮(zhèn)，但并沒有設(shè)置單獨的廣東水師，而是設(shè)置閩粵水師，駐扎福建。廣東不僅沒有得到清廷撥付的海防經(jīng)費，反而需要每年從本省厘金項下?lián)茔y30萬兩給北洋水師，粵海關(guān)的四成洋稅也全部解交用于建設(shè)南洋、北洋水師。對于廣東海防，清廷繼續(xù)讓福建水師負(fù)責(zé)，要求欽差大臣沈葆楨派員前往督辦廣東海防建設(shè)[8]3386。

實際上，福建巡撫沈葆楨在海防方面難以兼顧廣東，如同治十一年（1872年）兩廣總督瑞麟提出希望福建派遣伏波輪船前來廣東，但該船卻最終被派往浙江巡洋，只給廣東派遣了一艘安瀾輪船[8]3528，與伏波輪船相比，安瀾輪船船身略短，瑞麟本想獲得大號輪船用于外洋巡邏，卻沒有得到福建的支持[8]3475。雖然清廷劃定由福建統(tǒng)籌廣東海防，但廣東從福建方面得到的支持很少。由于清廷沒有提供餉銀，廣東巡撫張兆棟不得不從善后局經(jīng)費中勉力籌措，修筑炮臺，購買槍炮，并聯(lián)絡(luò)沿海民團(tuán)協(xié)助，以資守御《廣東巡撫張兆棟奏為密陳籌辦海防由》，同治十三年八月十二日，臺北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號：116769。。

同治十三年（1874年），在廣東巡撫張兆棟的努力下，廣東開始建設(shè)新式的虎門炮臺，廣州造船廠也成功試造三艘淺水輪船，并計劃加以改良，在之后建造能夠用于外洋巡防的中號輪船。但張兆棟也承認(rèn)，目前開源節(jié)流各項籌款辦法皆難籌得海防所需的巨款《廣東巡撫張兆棟奏聞粵東現(xiàn)辦海防情形》，同治十三年，臺北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號：118570。。張兆棟還與瑞麟商議建造本省的機(jī)器局，“因軍火購自外洋，所費較巨，不若置買機(jī)器，自行制造，較為省便”[9]508。但因資金有限，機(jī)器局規(guī)模較小。

由于沒有得到中央的支持，廣東只能自籌經(jīng)費。廣東方面采取加征沙田捐稅、抽收鴉片稅厘進(jìn)行籌款。首先是沙田捐稅，光緒元年（1875年），廣東巡撫張兆棟開辦沙田捐以用于海防建設(shè)，“每畝抽銀二錢，以充經(jīng)費”[9]569。此次沙田捐最終共收銀191159.77兩[10]。此后光緒八年（1882年），張樹聲奏請開辦沙田捐輸，以繳納海防經(jīng)費。張樹聲認(rèn)為，沙田之中，“年久成熟沙坦，或僅納斥稅，或請補升，或報墾逾期，并未編列約數(shù)千傾之多”。根據(jù)沙田不同的生成時間、肥瘠情況確定稅率。通過對南海、番禺二縣試辦，補升上則沙田236頃68畝，共收銀11萬兩《兩廣總督張樹聲奏為沙坦捐繳海防經(jīng)費請準(zhǔn)隨辦隨咨以裕餉課》，光緒八年二月九日，臺北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號：121548。。

其次是開征鴉片稅厘。由于籌餉不足，沿海的炮臺工程時斷時續(xù)，即使是最為重要的虎門炮臺，“因經(jīng)費維艱，尚未竣事”[11]1-385。光緒七年（1881年），廣東開始抽收鴉片厘金，由商人包辦，并將之前的洋藥捐與膏厘合并，每年認(rèn)繳90萬兩《兩廣總督張樹聲奏為陳明海防經(jīng)費支絀試辦包抽廣東洋藥海防經(jīng)費情形事》，光緒七年五月二十二日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-6606-001。。由于開征洋藥海防經(jīng)費后，走私嚴(yán)重，廣州之前每年進(jìn)口洋藥900～1000箱，至光緒七年（1881年）減少為600余箱;汕頭原本每年9000～10000箱，至光緒七年（1881年）減少為約8000箱《兩廣總督張樹聲奏為遵旨議復(fù)加增洋藥土煙稅厘情形事》，光緒七年七月初四日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-6491-034。。洋藥報稅數(shù)額減少，導(dǎo)致商人不愿承辦，因商虧改為官辦，隨即又招商包辦，每年收入減為五六十萬兩，光緒十一年（1885年）收數(shù)減至47萬兩[12]411。

廣東還希望模仿左宗棠西征中的借債籌款，但沒有得到清廷的批準(zhǔn)。光緒元年（1875年），為了籌辦海防，時任兩廣總督英翰提出借洋款200萬兩。英翰指出福建、甘肅曾分別向洋行借款200萬兩、300萬兩，廣東可以仿照成案，向洋行借款200萬兩，分10年償還，每年所需償還的本銀，從本省鹽課項下籌銀10萬兩，粵海關(guān)六成洋稅協(xié)解各省餉銀項下?lián)茔y10萬兩，息銀也由廣東省自行籌措《兩廣總督英翰奏為粵省辦理海防請準(zhǔn)息借洋款事》，光緒元年五月二十五日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-6690-002。。該提議沒有得到清廷的支持，戶部討論后認(rèn)為：“尋議海防經(jīng)費，請于江蘇等省厘金項下提撥，擬借洋款，應(yīng)毋庸議，從之。”[13]52-201

從同治后期廣東籌備水師緝捕海盜，到光緒元年（1875年）以后正式籌辦海防，廣東的經(jīng)費來源一直以本省為主。由于缺乏充足、可持續(xù)的經(jīng)費來源，廣東的炮臺建設(shè)工程停滯，購買的輪船也都是小型輪船，至光緒二年（1876年），廣東共購買及自行制造輪船二十余號，“內(nèi)有五號較大，堪以巡緝外洋，然亦不足以支巨敵;其余皆系船身短小，只可顧內(nèi)河”[11]1-391。光緒五年（1879年），清廷要求各省水師派遣輪船前往南洋聯(lián)合訓(xùn)練，廣東無大船可派，只能請求免派，說明廣東海防建設(shè)成績有限[11]2-524。表1為從同治五年（1866年）至光緒八年（1882年）廣東水師支出經(jīng)費數(shù)額情況。

從表1可以看出，同治八年（1869年）以前海防經(jīng)費支出較多，平均每年達(dá)到20萬兩，主要是因為這一階段購買鐵甲輪船所花費經(jīng)費較多。此后每年經(jīng)費保持在14萬兩至16萬兩之間，合計花費接近260萬兩。

綜上所述，從同治五年（1866年）購買輪船緝捕海盜開始，廣東海防正式開啟輪船時代。同治十三年（1874年）以后，廣東加速海防建設(shè)，“所有買船、買炮及修理炮臺，均系于本省司局應(yīng)用之項隨時挹注”。瑞麟、張兆棟屢次請求停止解送協(xié)餉，劉坤一在光緒五年（1879年）請求將粵海關(guān)四成洋稅改撥廣東，停止解送償還洋款外的西征協(xié)餉，但都沒有得到清廷的同意。廣東本省的經(jīng)費中，從最初的溢坦花息，沙田捐、沙田升科，再到洋藥捐，都依賴于新開征的稅源。在傳統(tǒng)財政收入都有明確指撥的情況下，此時新辦事業(yè)只能通過新稅來實現(xiàn)。由于新式稅收并不持續(xù)，加上部分督撫對海防建設(shè)的認(rèn)識不足，如劉坤一認(rèn)為大號木殼兵輪相較于輪船性價比更高，因此仍推行木船[9]427，導(dǎo)致初期廣東海防的建設(shè)成效有限。

二、舉借外債與截留京協(xié)餉

光緒八年（1882年）底，入侵越南的法國軍隊與清軍開始交戰(zhàn)，中法之間的關(guān)系驟然緊張。光緒九年（1883年），法國增兵越南，并派遣軍艦前往東南沿海游弋，繼續(xù)對中國施壓。由于廣東位于南海前沿，“粵東南控交州，水陸相接，其在今日實為首沖”[14]316，廣東戰(zhàn)略地位提升，時任兩廣總督張樹聲提議發(fā)展廣東海防，以防備法國入侵[14]237。光緒帝亦下令求張樹聲悉心經(jīng)營，并要求戶部協(xié)助籌措餉銀[13]53-701。廣東海防建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段。

為應(yīng)對海防經(jīng)費的需求，戶部首先同意了此前兩廣總督劉坤一截留北洋海防經(jīng)費的奏請[15]。但實際上由于廣東本省財政收不敷支，藩庫每年應(yīng)收地丁、關(guān)稅、厘金項下僅二百五六十萬兩，而官兵俸餉、文武養(yǎng)廉、善后經(jīng)費、京協(xié)各餉、部撥各款支出多達(dá)390余萬兩，此次截留厘金30萬兩，“雖系留歸海防之款，亦不得不挪湊以應(yīng)追呼也”，實際難以全部用于海防建設(shè)[16]。

為了籌措經(jīng)費以建設(shè)水師，光緒八年（1882年）廣東督撫決定向本省行商借款200萬兩，其中100萬兩用于購買船艦，剩余100萬兩作為防務(wù)之用。由于海防緊急，該請求得到清廷批準(zhǔn)，但因廣州十三行行商不愿借款，張樹聲只能求助于香港匯豐銀行。因擔(dān)心向洋商借款會成為“國債”，當(dāng)年并未立即辦理[17]194。光緒九年（1883年）海防經(jīng)費不足，張樹聲最終決定向洋行借取該款項。其中先行交銀100萬兩，每月0.75%計算利息[18]。由于當(dāng)時歐洲并無可供購買的戰(zhàn)艦，加上中法戰(zhàn)爭正在進(jìn)行，清廷無法從歐洲購買輪船，因此剩余用于購買船艦的100萬兩先行訂立合同，需用時再行提取，以減少利息支出。隨后因軍費不足，剩余100萬兩提取用于軍費[19]。

對于償還，張樹聲希望停止廣東應(yīng)解甘餉及代還西征借款共67.1萬兩，他認(rèn)為現(xiàn)在西北局勢安定，因此請求從光緒十年（1884年）起，“將粵東應(yīng)解陜甘協(xié)餉及代還甘省洋款全數(shù)停解，用以歸還本省現(xiàn)借商款;其陜甘協(xié)餉及劃還洋款，由部另在他省指撥”。最終清廷同意廣東停止解送陜甘協(xié)餉，但洋款如果由其他省代還，勢必難以兼顧，仍要求廣東負(fù)責(zé)，“所有該省代還洋款仍令按期照數(shù)批解歸還，以免貽誤”[17]194。以光緒十年（1884年）為例，該年為閏年共需解銀91萬兩，內(nèi)扣抵海防經(jīng)費19萬兩，劃還洋款49萬余兩，應(yīng)解西征協(xié)餉約24萬兩，廣東多獲得了約24萬兩的海防經(jīng)費[17]220。

由于中法戰(zhàn)爭中北寧之戰(zhàn)的失敗，張樹聲主動請求辭去兩廣總督，清廷派遣主戰(zhàn)派的山西巡撫張之洞接任兩廣總督[20]。張之洞決意重振廣東海防，提出了自己建設(shè)海防的方案。光緒十年（1884年）九月，由于廣東海防以及協(xié)濟(jì)廣西、云南、福建等省協(xié)餉無措，不得不再向洋行續(xù)借商款100萬兩[12]254。又因本省兵餉不繼，再次向匯豐借款50.5萬鎊，折銀200萬兩，“聲明粵借粵還，不累各省各關(guān)”[1]145-650。加上此前張樹聲所借的200萬兩，廣東本省合計借款多達(dá)500萬兩。此外廣東還有替云南、貴州、福建等省借款400余萬，向匯豐借款14萬余兩用于解決沙面案[1]145-664。實際上張之洞不愿代借洋款，光緒十一年（1885年）三月云貴總督岑毓英奏請由廣東代借100萬兩，張之洞指出廣東此前已分撥借款40萬兩給云南，拒絕再為云南借款[1]6-114。但為了西南戰(zhàn)局，張之洞不得不勉為借債。廣東所借洋款雖然由張樹聲、張之洞所借，并聲明自行償還，但戶部仍希望提撥該款項，要求廣東方面“迅速詳晰奏報，候旨撥用”，張之洞直接奏報已經(jīng)動用無存，拒絕了清廷的要求[1]145-651。

相較于張樹聲借款已經(jīng)指明截留京協(xié)餉償還，張之洞所借的300萬兩并未提前確定償還來源。張之洞聲明此款粵借粵還，最初寄希望于由廣東省洋藥稅厘來償還。光緒十一年（1885年）討論洋藥稅厘并征時，清廷估計全國每年將共收銀400萬兩，其中一半用于造船之款。根據(jù)張之洞的計劃，他希望從中每年提出80萬兩用于廣東水師建設(shè)，張之洞認(rèn)為廣東水師作為四大水師之一，五年內(nèi)可以得到400萬兩，而五年之后的洋藥厘金則作為海軍日常經(jīng)費。由于需要五年分籌，因此為了盡快建成水師，張之洞希望從戶部提撥銀80萬兩，暫借洋款80萬兩，剩余之?dāng)?shù)則令四川、湖北、湖南、江西、安徽沿江五省勸捐協(xié)濟(jì)，每省認(rèn)捐32萬兩[1]145-599。但最初清廷卻希望將洋藥稅歸入海軍衙門，根據(jù)慈禧太后的懿旨，所有征收的洋藥稅厘，“先從北洋精練水師一支，此外分年興辦”[1]145-624，慈禧太后提出將洋藥稅厘先集中用于建設(shè)北洋水師。此時廣東每年還款所需甚巨，張之洞不得不向中央力爭，以賠款急需償還為由，屢次請求將每年藥厘80萬兩撥還廣東[21]816。

張之洞實際上是希望通過借洋款迅速建成廣東海防體系，根據(jù)他的計劃，籌款430萬兩便可完成建設(shè)[1]145-595，然后利用償還洋款為由來迫使清廷增加對廣東的援助。廣東于光緒七年（1881年）開始抽收鴉片厘金，此前劉坤一曾征收商捐海防經(jīng)費和膏捐，此次鴉片厘金由商人包辦，并將之前的洋藥捐與膏厘合并，每年認(rèn)繳90萬兩《兩廣總督張樹聲奏為陳明海防經(jīng)費支絀試辦包抽廣東洋藥海防經(jīng)費情形事》，光緒七年五月二十二日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-6606-001。。由于開征洋藥海防經(jīng)費后，走私嚴(yán)重，廣州之前每年進(jìn)口洋藥900～1000箱，至光緒七年減少為600余箱;汕頭原本每年9000～10000箱，至光緒七年（1881年）減少為約8000箱《兩廣總督張樹聲奏為遵旨議復(fù)加增洋藥土煙稅厘情形事》，光緒七年七月初四日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-6491-034。。最終清廷同意廣東省暫由海關(guān)洋藥稅內(nèi)提撥以應(yīng)付償還洋款，但由于該項稅收已由海關(guān)征收，在撥解時往往受到掣肘，撥解不及，只能從司局各庫先行騰挪墊付[21]884。洋藥厘金改歸粵海關(guān)庫后，實際上還是造成了廣東財政收入的減少。光緒十三年（1887年）廣東籌還洋款，前往海關(guān)催繳，“因稅司初辦無收，不得已挪用要款墊付”[1]39-403，此后屢經(jīng)催提，至十一月粵海關(guān)先后解到68.2萬余兩，已基本達(dá)到原先的要求[1]39-675。光緒末年時任兩廣總督譚鐘麟指出：“洋藥稅向系解交藩庫，每年約八十余萬，自改章并征后，又改入關(guān)庫，此入款之大減也。”《兩廣總督譚鐘麟奏報廣東司庫銀款入不敷出情形事》，光緒二十五年四月十五日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-6577-025。

償還借款的另一筆經(jīng)費來自于開征賭稅。咸豐、同治時期

后，廣東曾屢次以罰款的名義抽收賭稅，同治三年（1864年）郭嵩燾曾罰捐賭餉14萬兩，歸入善后局作為本省經(jīng)費[5]523;同治十一年（1872年）瑞麟、張兆棟罰款闈姓323500兩《兩廣總督瑞麟奏為飭將闈姓名目賭博罰銀交充軍餉事》，同治十二年正月二十五日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-4835-044。闈姓是清代廣東利用科舉考試進(jìn)行的一種賭博，通過購買闈場中士子之姓氏來決定輸贏。。但征收賭餉的前提是弛禁賭博，這遭到很多官員的反對，同治十三年（1874年）御史鄧承修、光緒元年（1875年）御史黃槐森先后上奏請旨禁止賭博[22]。即便是作為兩廣總督的張樹聲，也反對開放賭博，光緒六年（1880年）御史鐘孟鴻提出開賭，遭到張樹聲的拒絕《兩廣總督張樹聲奏為據(jù)理阻止御史鐘孟鴻主開賭禁折事》，光緒六年，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-7409-068。。

光緒十年（1884年）九月，翰林院代遞檢討潘仕釗的奏折，指出現(xiàn)在澳門開設(shè)闈姓公司，導(dǎo)致利源流失[23]409。雖然御史何崇光、翰林院侍讀梁耀樞、順天府府丞楊頤相繼提出反對意見《掌江南道監(jiān)察御史何崇光奏為粵東闈姓賭匪復(fù)圖開設(shè)貽害無窮請旨嚴(yán)禁事》，光緒十年十月二十三日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-5512-003;《翰林院侍讀梁耀樞奏為風(fēng)聞廣東闈姓賭博詭謀復(fù)開請旨嚴(yán)禁事》，光緒十年十一月初九日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-5512-006。，軍機(jī)處根據(jù)總督張之洞和欽差大臣彭玉麟的建議，同意了開放闈姓。彭玉麟指出，法國與葡萄牙聯(lián)系緊密，任由澳門開辦闈姓賭博，只會助長法國的氣焰，增強(qiáng)澳門的軍事力量，廣州則永無安枕之日[23]410。經(jīng)張之洞、彭玉麟與廣東闈姓商人商議后，“正項由三百萬加認(rèn)一百四十萬”[23]413，實際上廣東通過海防為由要求開辦賭稅，從而增加了財政收入。

至于廣東為云南、廣西、臺灣所借洋款，名義上規(guī)定由各省、海關(guān)償還，實際上也由廣東償還。云南所借寶源借款，“除由氣炮款撥還本息銀七十萬余兩外”，剩余的46.6萬余兩，其中截留西征協(xié)餉24萬兩，剩余的22.6萬兩由廣東償還[1]148-642。所謂氣炮款，是因為廣西邊防吃緊，清廷從借款中挪出約98萬兩訂購氣炮[1]147-653，后改為償還洋款;該款項本屬于協(xié)餉，現(xiàn)直接用于償還洋款，此外廣東本省所挪湊的款項，實際上加重了廣東本省的財政負(fù)擔(dān)。

綜上，中法戰(zhàn)爭爆發(fā)后，張樹聲、張之洞相繼舉借外債，利用借款盡快購買船艦、修建炮臺。在償還洋款過程中，張之洞要求保留洋藥厘金，并征收此前一直遭到抵制的闈姓賭稅。通過引入西方力量，迫使中央政府重視洋債的償還，從而增加了本省的財政來源。無論是自行借款還是代云南、廣西所借之款，均需廣東自行償還，實際上清廷將國家債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖墏鶆?wù)，由廣東一省承擔(dān)，這一方面將償還責(zé)任交給了廣東省，增加了廣東的財政壓力;實際上也成為廣東擴(kuò)張本省財源的正當(dāng)理由，進(jìn)一步加劇了財權(quán)下移。

三、海防捐開辦權(quán)之爭

清前期實行定額化財政體制，遇有災(zāi)荒、軍事、河工等事務(wù)時，往往通過開辦捐納、捐輸?shù)男问綇浹a財政不足，隨著捐納的普遍化，各省往往以推廣捐輸?shù)拿x賣官，捐輸和捐納逐漸合流。道光三十年（1850年）太平天國運動爆發(fā)，廣東率先設(shè)立捐局，捐輸和厘金是廣東重要的籌餉方式，通過收捐的方式籌餉。同治初年，云南、貴州、甘肅等省先后來粵設(shè)局勸捐，導(dǎo)致廣東捐輸收入逐漸被外省所侵占。直至光緒五年（1879年）籌餉事例停止，廣東所設(shè)外省捐局才正式裁撤。此次籌辦海防，廣東再次開辦多種捐輸，并對商人進(jìn)行派捐。光緒十年（1884年）戶部決定開辦海防捐，從而導(dǎo)致廣東與戶部的財權(quán)之爭。

光緒八年（1882年）海疆告急后，廣東方面再次提出通過收捐籌餉，“前督臣曾國荃會同撫臣裕寬奏請嗣后如有情愿捐資，俾助海防者，擬核其所捐之多寡，以為獎勵”[17]310。但是由于沒有確定獎勵章程，捐生一直持猶豫態(tài)度，無人報捐，只能依靠官員捐養(yǎng)廉銀助餉。光緒九年（1883年）七月，戶部提出“海防需款孔急，擬辦捐輸以裨經(jīng)費”[13]54-325，并允許沿海各省開捐，“聲明收有實在銀數(shù)，按月咨報，撥歸該省糧臺軍營，實收實銷”[24]82。光緒九年（1883年）張樹聲、裕寬請求援照直隸、山東賑捐章程，報捐請獎，正式開辦海防捐[17]311。捐輸大部分是官員捐輸、商人捐輸和士紳捐輸，此時由于海氛緊張，“捐輸事例亦強(qiáng)弩之末，防費殷繁，終難為繼”《兩廣總督張樹聲奏為倡捐海防人員請予獎敘由》，光緒十年五月七日，臺北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號：127815。。

此后廣東將捐輸海防經(jīng)費變?yōu)榕删瑁瑥V東將之交給省城愛育堂負(fù)責(zé)向各行籌款，“各按本行生意大小分別抽繳，聲明與厘金無涉”，每年認(rèn)捐31萬兩。此后戰(zhàn)事緊張，未能足額征收，光緒十一年（1885年）廣東決定將捐輸改為牙捐，因廣東商業(yè)交易有九七扣平的規(guī)則，即因銀兩成色問題購買者只向商人支付97%的價格，現(xiàn)要求補足該3%作為牙捐，所得以80%充當(dāng)海防經(jīng)費，20%作為牙行經(jīng)費，從而激勵牙行多籌捐款[1]145-712。廣東所辦海防捐，“照現(xiàn)行常例，指明捐職銜、貢監(jiān)等項，均已繳足十成實銀”《兩廣總督兼署廣東巡撫張之洞奏為廣東勸捐海防經(jīng)費第四次收捐銀數(shù)請分別獎敘》，光緒十五年二月十三日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0545-150。。該方案與海防捐有明顯的區(qū)別，海防捐章程為“開捐道府州縣，以及各項實官、分發(fā)、指省、花樣，仿照籌餉例定銀數(shù)，核減二成;常例捐數(shù)一并減二成核收，均以八成實銀上兌”[25]。

在清廷所辦理的統(tǒng)一海防捐之前，廣東即可勸諭官員、商人、士紳捐輸，其中官員捐款數(shù)額較少，最大的部分來自厘金和鹽商。光緒十年（1884年）中法戰(zhàn)爭爆發(fā)，清廷經(jīng)費更加緊張，九月初五日慈禧太后頒發(fā)懿旨，要求軍機(jī)大臣、戶部、總理衙門妥議籌款辦法，將方案交給各省督撫，“勒限四五個月，一體認(rèn)真分別舉辦”，要求各省于光緒十一年（1885年）六月之前回復(fù)[26]409，對此戶部提出開源節(jié)流24條方案。但在這次所提出的24條中，并未提及海防捐，或許是因為開源節(jié)流24條需要與各省督撫商議，為了防止督撫反對，開捐事宜直接由軍機(jī)大臣、戶部和總理衙門決定。即便是在中央內(nèi)部，對海防捐的意見也不一致。如戶部尚書閻敬銘對開捐事宜并不贊成，在寫給同鄉(xiāng)翁曾榮的信中提及，“戶部將開捐，照臺例減成，并欲使各省欠交錢糧者先交三成，免七成，然何濟(jì)于事哉”[27]。在未經(jīng)督撫商議的情況下，光緒十年（1884年）十二月經(jīng)戶部、軍機(jī)處、總理衙門會議，奏請開辦海防捐，統(tǒng)一稱為“海防事例”[26]428。戶部指出“此時流未易節(jié)，源未易開，求其不病商累民，而于財用即可稍裨者，惟有開捐一事”[28]。

光緒十年（1884年）戶部海防捐開設(shè)后，要求“順天、直隸、河南、浙江、安徽、湖北各賑捐，廣東軍火捐以及福建洋藥、茶捐，云南米捐，統(tǒng)請一并停止”[26]427。對清廷停止賑捐的指令，各省紛紛請求展限，其中直隸請求將賑捐展限三個月[24]39。廣東所辦軍火捐，即張樹聲當(dāng)任兩廣總督時期要求富紳捐銀購買團(tuán)練所需軍火[1]147-85，得到清廷停止軍火捐的指令后，張之洞對此十分不滿，要求展限一年。

光緒十二年（1886年），張之洞多次致電福建布政使張夢元，詢問福建捐輸是否被戶部侵占，“閩省已奏準(zhǔn)留用否？并速示洞”[1]38-557。隨后張之洞再次請求張夢元回復(fù)，“閩實捐是否奏準(zhǔn)留作閩用，抑系海用，即前函未到”[1]38-565。實際上僅有臺灣因孤懸海外而允許截留海防捐，“其閩省與各直省應(yīng)令將此項捐款認(rèn)真存儲，均專候部，概不準(zhǔn)擅行動用”[1]147-304。張之洞在得知該消息后，提出瓊州與臺灣島類似，應(yīng)允許廣東截留海防實官捐《兩廣總督張之洞奏請截留捐輸銀兩以繼餉需事》，光緒十二年十一月二十三日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-6535-105。。清廷在收到張之洞的奏請后，認(rèn)為海軍衙門和東北練兵經(jīng)費都依賴于海防捐，若任由外省截留，“往往私自減成，廣為羅致，必致京捐大為減色”，因此要求廣東本省海防捐輸至光緒十二年（1886年）年底即行停止。

次年二月張之洞再次上奏，指出粵省捐輸不會影響京捐，因為廣東所辦捐輸不僅吸引中國內(nèi)地民眾報捐，還可以吸引南洋諸島、甚至是北美舊金山的大姓巨商報捐，請求再開一年捐輸，并承諾無論廣東收捐多寡，都會向戶部解交捐輸銀20萬兩，剩余部分則留存廣東《兩廣總督張之洞奏為粵省防餉無出請準(zhǔn)留新例捐輸一年并擬認(rèn)解海軍巨款事》，光緒十三年二月十九日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-30-0212-019。。四月初三日廣東收到清廷同意延展一年捐輸?shù)纳现I，但一個月后，戶部再次奏請停止粵省捐輸，認(rèn)為“有礙部捐全局，請旨將廣東展限捐輸停辦，專歸部庫兌收”，如果允許廣東辦理海防捐，比如會引起其他省份的爭相效仿，因此戶部要求必須停止各省所辦海防捐。

為了彌補廣東停捐所帶來的損失，戶部同意廣東該年截留籌邊軍餉20萬兩，免解一年固本京餉連閏共13萬兩，合計可得33萬兩。在這一個月內(nèi)廣東收捐265806兩，張之洞主動解送海軍衙門10萬兩，剩余則作為廣東本省之用《兩廣總督張之洞奏請核準(zhǔn)續(xù)收捐銀并截提十萬兩解京余款留粵省事》，光緒十三年閏四月二十日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-35-0697-058。。此后實際上捐輸所得仍被廣東所挪用，從光緒十二年（1886年）正月至十三年（1887年）年底，廣東海防捐共收捐50余萬兩，“其捐項均已撥充本省海防經(jīng)費之用”《兩廣總督兼署廣東巡撫張之洞奏為廣東勸捐海防經(jīng)費第四次收捐銀數(shù)請分別獎敘》，光緒十五年二月十三日，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0545-150。。隨后因黃河決口，清廷將海防捐轉(zhuǎn)而開辦鄭工捐，廣東即從光緒十三年（1887年）十二月辦理鄭工捐，捐輸才改歸戶部。

中法戰(zhàn)爭時期，張之洞以軍務(wù)緊急為由，“粵海以籌餉為急務(wù)，現(xiàn)已令沙坦認(rèn)真升科，太平、潮肇各關(guān)皆有加額，且權(quán)收闈姓之利，專設(shè)礦物之局，若再核勇名，稽軍用，財用不匱，然竊謂尚有數(shù)端，一轉(zhuǎn)移間可增巨餉二三百萬”[29]。廣東通過海防事務(wù)極大地擴(kuò)張了本省財政。在艦隊建設(shè)方面，張之洞向福州造船廠購買了四艘鐵甲巡洋艦，廣東得以擁有大型戰(zhàn)艦。此外，還購買了十余艘炮艦，基本建成了一支頗具規(guī)模的艦隊。光緒十一年（1885年）時人觀察廣東的海防時指出，“自省河至虎門皆設(shè)重兵把守，又澳門通省之路新筑關(guān)隘百二十丈，至大木橋之北”，并認(rèn)為“法（國）若內(nèi)侵，正如以卵擊石”[30]。由于資金充裕，廣東海防建設(shè)取得了較好的成效，“自法越構(gòu)釁以后，經(jīng)營武備已逾十年，非若昔之臨時猝辦可比”;而瓊州海防，從無到有，“新筑炮臺，頗據(jù)形勝……海南一路，當(dāng)無可虞”《兩廣總督李瀚章奏報籌備海防并添調(diào)布置情形》，光緒二十年七月八日，臺北“故宮博物院”藏，文獻(xiàn)編號：134403。。廣東作為戰(zhàn)爭前線，通過與清廷、戶部的協(xié)商，從而獲得了辦理捐輸?shù)臋?quán)限，通過與中央的協(xié)餉與積極開辦新稅，使得光緒中期廣東海防取得了較好的建設(shè)成效。

四、結(jié)語

同治中期以后，沿海各省興辦海防，廣東省由于未能得到清廷指撥的餉源，不得不自籌款項。在籌措海防經(jīng)費過程中，兩廣總督瑞麟、劉坤一、張樹聲，廣東巡撫張兆棟先后請求截留協(xié)餉留充海防經(jīng)費，但都遭到清廷的拒絕。此時僅獲得粵海關(guān)每月2萬兩作為廣東海防經(jīng)費，實際上中法戰(zhàn)爭之前的海防經(jīng)費主要由廣東自籌。直到光緒九年（1883年）中法戰(zhàn)爭爆發(fā)后，戶部才同意廣東截留京協(xié)餉作為軍費和用于償還洋款，同時得以開辦闈姓賭稅。在捐輸方面，戶部和廣東都十分重視海防捐，雖然戶部屢次要求廣東停捐，但在面對中法戰(zhàn)爭的關(guān)鍵時期，廣東依然保留開捐權(quán)限和對海防捐收入的支配權(quán)，直到光緒十三年（1887年）年底鄭工捐的開設(shè)，才將此權(quán)限交出。戰(zhàn)爭需求導(dǎo)致了財政規(guī)模的擴(kuò)張，成為清末財政汲取能力提升的重要動力。從本文的研究來看，近代財政國家的建構(gòu)，與國家資本不發(fā)達(dá)有密切關(guān)系[31]，同時，中央與地方的分權(quán)，導(dǎo)致國家債務(wù)變成省級債務(wù)，中央既無力也無意去建設(shè)信用體系，也阻礙了國家借債體系的完善和財政國家的構(gòu)建。

在籌款的過程中，兩廣總督張樹聲、張之洞利用借洋債的方式，迫使清廷同意截留西征協(xié)餉和保留洋藥厘金，同時得以開辦此前屢次遭到御史彈劾的闈姓捐款，晚清地方督撫利用西方力量來與清廷博弈，從而獲得了部分財權(quán)。但不斷開征的新稅，實際上是為了完成本屬于中央的責(zé)任。何漢威指出“他們（督撫）截留的稅款中，不少支出項目在權(quán)力歸屬上仍為中央用款，省當(dāng)局并未將之作為割據(jù)的資源”[32];徐楊亦認(rèn)為“防軍、新軍的軍費應(yīng)由中央政府承擔(dān)，但實際上，中央政府將這些職能轉(zhuǎn)嫁給了直省政府”[33]。中法戰(zhàn)爭、廣東海防等事務(wù)，本是屬于中央籌款的范圍，正是因為晚清事權(quán)與財政劃分不清，才導(dǎo)致中央授權(quán)地方自行籌款，從而促使地方加增舊稅、開征新稅。因此從這個意義上，晚清所謂財權(quán)下移，是在事權(quán)劃分不清的背景下，導(dǎo)致地方所需提供的公共服務(wù)增多，從而獲得了更大的財政資金支配權(quán)。

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