農村公共環境衛生的治理模式演進與“三治融合”理路

2021-03-26 03:11:32徐信貴

重慶大學學報(社會科學版) 2021年5期

摘要：村容整潔”“生態宜居”是鄉村振興的重要內容。當前，農村的公共環境衛生狀況與社會主義新農村的要求存在差距。我國農村公共環境衛生治理大致經歷了“自發性治理模式”“干預性治理模式”“外包化治理模式”三個階段。“干預性治理模式”“外包化治理模式”并不是最優化的治理模式，其自身缺陷使得農村公共環境衛生治理極易出現“張弛無序”現象。自治、法治、德治的“三治融合”是農村公共環境衛生治理的必然選擇。農村公共環境衛生治理自治具有制度依賴性和技術依賴性，應以自治管理制度構建和農村環保技術開發為突破口;自治應注重“量力而為”原則，不能排斥市場行為和社會參與。農村公共環境衛生治理法治體系構造應以制度完善為切入點，改變城鄉分治的立法局面，出臺與我國法律規定相配套的實施制度，引入人工智能、地理信息和遠程監控技術，創新生態環保監管執法方式和格局。農村公共環境衛生治理的德治功能應當通過雙向激勵性宣教、農村人口結構優化、鄉規民約重塑予以實現。

關鍵詞：農村地區;公共環境衛生;自治;法治;德治;融合治理

中圖分類號：D922.16;X321;R127文獻標志碼：A文章編號：1008-5831（2021）05-0208-09

一、問題導出：受調研農村地區的公共環境衛生基本情況

近年來，我國農村地區的公共環境衛生總體狀況持續向好，但是各地農村人居環境狀況較不平衡。由于經濟社會發展水平的差異，農村人居環境整治的全域推進工作參差不齊，部分農村地區的臟亂差問題仍然較為突出。調研組通過采取走訪、問卷、座談等方式對西部農村地區的公共環境衛生進行了調研，發現這些行政村的村民公共環境衛生意識有待增強，公共環境衛生設施相對落后，農村常規性垃圾的處理方式有待改進，農村公共環境衛生治理的可持續性相對不足。

（一）農村居民公共環境衛生意識有待增強

農村地區公共環境衛生狀況與農村居民的環境意識和生活習慣密切相關。農村居民長期形成的衛生習慣和生活方式與社會主義新農村建設的要求存在一定差距。對于農村環境衛生整治工作，農村居民出現認知與實踐的脫節現象，即在環境衛生整治的必要性上有高度共識，但參與治理的積極性卻不高。有調研顯示，“村民對農村人居環境整治的參與度較低，各村均已配備保潔員，52%的人從未參加過衛生大掃除”[1]。有的農村居民受傳統生活習慣和衛生環境意識影響，亂扔垃圾、亂倒污水等現象較為普遍，特別是農村地區的公共道路、公共場壩、農貿市場的公共環境衛生問題仍然較為突出。“多數人污染和少數人治理”的局面并未有本質性變革。

近年來，農村地區的空心化現象日益嚴重，一定程度上影響了農村居民公共環境衛生的整體意識。“在農村人口中，留守兒童、留守老人、留守婦女分別達到5000萬人、4000萬人、4700萬人……農村空心化導致了農村‘三留人口’比例過大、務農農民年齡偏大素質偏低”[2]，短期內讓這些農村居民改變既有生活習慣、轉變原有環境衛生觀念的難度較大。部分地方在動員群眾方面出現了不恰當的路徑依賴，偏重經濟手段、給錢給物，忽視教育引導、宣傳發動，政府包攬過多，作為改善農村人居環境主體的農民反而成了局外人、旁觀者，有些農戶缺乏內生動力，不愿投工投勞，甚至將農村人居環境整治視為政府的事情，出現“干部進村自己干，農民站在路邊看”的現象。

（二）農村地區公共環境衛生設施相對落后

許多地方的新農村建設改變了農民原來的空間居住形態，但與之相適應的環境設施并未同步配套跟進。農村居民由分散居住到集中居住有利于充分利用土地資源開展規模化的農業生產。但與此同時，集中居住也使得垃圾分散丟棄轉向集合堆放，自然環境對聚合性垃圾的分解功能日益下降。加之，農村地區的公共環境衛生基礎設施相對落后，基礎設施建設的步伐趕不上日益增加和變化的垃圾處理需求，有的村莊甚至還沒有統一的垃圾收集處理站，部分村莊的垃圾處理方法仍停留在相對原始的狀態，公共環境衛生問題日益凸顯。此外，農村地區的環境治理存在“重岸上、輕水上”的傾向，農村居民生活污水、鄉鎮企業污水直接排入河流的現象還時有發生。部分鄉鎮污水管網建設短板明顯，鄉鎮生活污水直排情況較為普遍，鄉鎮生活污水集中處理率仍有較大提升空間。

（三）農村常規性垃圾的處理方式有待改進

農村工業化是推動農村經濟和社會進步必由之路。但是農村工業化是一把雙刃劍，“近年來，我國農村工業化發展迅速，農村工業化對農村的經濟發展和產業結構調整起到了促進作用，但同時也給農村造成了嚴重的環境污染，成為農村重要的點源污染”[3]。當前，農村地區的垃圾幾乎涵蓋了現代工業化的產物，并且垃圾產生速度加快。日趨復雜的垃圾構成和日益增長垃圾總量大大增加了垃圾處理難度。農村地區傳統的垃圾處理方式和處理技術仍然無法滿足現實需求。雖然有的地方已經開始推行“村收集、鄉鎮轉運、縣集中處理”的城鄉一體化垃圾治理模式，但是生活垃圾“分、收、運、處”全過程管控機制仍不完善，特別是在“分”“收”兩個環節還存在“分不徹底，收又混同”的現象。有的地方的生活垃圾無害化處理覆蓋率較低，直接影響農村地區居民的居住環境和生態安全。另外，隨著社會經濟的發展，農村居民的收入日益提高，修新房的人越來越來多。特別是回流的外出務工人員的住房要求和面子需要直接加快了部分農村地區的建房速度。農村居民大量建房會產生大量的建筑垃圾。由于在農村地區沒有專門的建筑垃圾處理場，農村地區建筑垃圾管理相對無序，容易形成土地資源浪費和環境污染。

（四）農村公共環境衛生治理的持續性不足

農村公共環境衛生整治工作具有“重突擊性輕持續性”的特點。農村公共環境衛生治理的持續性不足主要體現在三個方面：一是鎮村干部的動力無持續性。農村公共環境衛生整治存在“上頭熱、下邊冷”的傾向。在突擊性整治機制下，鎮、村干部容易出現角色迷失和動力不足。有的鎮、村干部甚至認為“社會主義新農村建設的關鍵還是在于經濟的發展和GDP的增長”。二是經費較少，影響了農村公共環境衛生治理工作的延續性。例如，鄉鎮污水處理廠的建設資金主要來源于農村環境連片整治項目和地方自籌，而鄉鎮污水管網建設資金上級轉移支付不足，主要靠區縣財政自籌，部分區縣資金缺口較大。農村人居環境整治量大面廣、任務艱巨。隨著工作的深入推進，整治工作難度越大，資金需求越大。如果無強有力的資金保障，公共環境衛生治理工作將落入“巧婦難為無米之炊”的困境。三是運維機制不健全，影響了農村公共環境衛生治理的持續性。當前，村級公共環境衛生仍然是環境衛生管理的難點。由于直接涉及居民日常生活，生活污水直排亂排執法難，治理上難“動真格”，鄉鎮生活污水直排情況仍然較為普遍。而農村公共環境衛生治理較為重視前端的基礎設施建設，對后端運行管護機制研究不夠。有的項目沒有落實管理人員和經費，特別是農村生活污水治理、公共廁所等設施運行維護缺乏穩定的經費來源，保潔隊伍不健全。因此，農村公共環境衛生治理效果的穩定性相對不足。

二、模式演進：農村公共環境衛生治理的既往模式及評價

農村人居環境的“不平衡”狀況表明農村公共環境衛生治理機制存在一定缺陷。我國農村公共環境衛生治理大致經歷了“自發性治理模式”“干預性治理模式”“外包化治理模式”三個階段。“自發性治理到干預性治理”“干預性治理到外包化治理”兩次治理模式的轉變對我國農村公共環境衛生的改善發揮了重要作用，但是農村公共環境衛生問題并沒有得到根本性解決。“干預性治理模式”“外包化治理模式”并不是最優化的治理模式，其自身缺陷使得農村公共環境衛生治理極易出現“張弛無序”的現象，治理的連續性往往無法保證。“實現鄉村現代化的目標、多組織共同參與、克服鄉村現代化的主要矛盾、制度法律政策的變革與創新是鄉村治理的內在邏輯體現”[4]，有必要進行機制完善和模式革新以釋放農村公共環境衛生治理的新活力。

（一）農村公共環境衛生的自發性治理模式

農村公共環境衛生的自發性治理模式的時間跨度較長，“長期以來，我國鄉村治理保持著‘簡約治理’模式”[5]。自20世紀80年代初至20世紀末，我國大多數農村地區的公共環境衛生治理基本處于自發性治理階段。一些邊遠貧困農村地區的自發性治理狀態甚至一直延續至21世紀的前10年。自發性治理模式實質上是一種“在地化”處理機制。在傳統生活性垃圾構成不復雜的情況下，這種“自產自銷”的“在地化”的處理方式簡便且生態，因而成為農村公共環境衛生治理的第一選擇。然而，“伴隨著城鎮化的不斷發展，勞動力外流對鄉土社會帶來的巨大沖擊……使得村莊的經濟異質性增強、社會資本薄弱、領導力匱乏等，以致村莊集體行動能力不足，出現了農村公共治理的危機”[6]。

自發性治理模式是環境衛生治理的自然狀態，在環境承載限度內的局部性自我消化并不會增加環境負擔和社會負累。但尚需注意的是，由于受制于群體素質、垃圾處理技術、環境承載力等諸多因素，自發性治理模式只適用于農村社會的初級階段和高級階段，并不適用所有階段的農村社會。當群體素質和垃圾處理技術能夠保證“自產自銷”在環境承載限度之內時，自發性治理模式就具有可持續性;反之，就會產生環境治理危機和生態環境惡化。事實上，“公共悲劇”和“技術黑洞”是農村公共環境衛生自發性治理模式難以跨越的兩大障礙。由于權責界定不清、垃圾處理技術單一、農村居民環境意識不強，農村垃圾常常是以“就近邊化”的方式處理，即將垃圾隨意丟棄或傾倒屋邊、路邊、溝邊、河邊、塘邊、田邊、村邊、山邊。

（二）農村公共環境衛生的干預性治理模式

在自發性治理模式下，農村公共環境衛生容易出現“治理失靈”，公共環境衛生狀況惡化現象。為了建設秀美山村，一些地方政府開始介入農村公共環境衛生的治理工作，農村公共環境衛生進入了干預性治理階段。然而，農村公共環境衛生的干預性治理是一種政府主導性的治理模式，“在傳統單中心、單向度的國家管理模式下……行政決定遭遇正當性和公共性等價值層面的詰問”[7]，農村居民的參與權被虛化，參與公共環境衛生治理的積極性并未得到充分釋放。在農村公共環境衛生的干預性治理模式下，對公權力的過度依賴可能導致農民自治責任的“逃逸”。在調研過程中，有的農村居民甚至認為“農村公共環境衛生治理是政府的事，與自己無關”。

農村公共環境衛生治理需要多方主體共同參與，配套政策和政府干預及時到位十分重要，但不是治本之策。事實上，“治理不如自覺”，除了及時清運和處理垃圾外，更為重要的是樹立村民環境保護的自覺意識和行為習慣。隨著環境治理工作的日益復雜，成本日益增大，缺乏村民主體有效參與的政府單方性治理模式亦可能存在“不堪重負”的可持續性危機。

（三）農村公共環境衛生的外包化治理模式

農村公共環境衛生的外包化治理模式是指政府以購買服務的方式，通過“公司化管理，市場化運作”以確保農村公共環境衛生治理的效果。近年來，不少市縣、街鎮開始了通過購買服務以改善農村人居環境的嘗試，例如2017年12月21日，江西省在德興市、靖安縣、寧都縣啟動了農村環境整治政府購買服務試點工作。外包化治理模式實質上是干預性治理模式的升級版，是一種融入市場化因素的干預性治理，其本質上仍然是政府主導，村民參與不足。干預性治理模式可能面臨的難題同樣存在于外包化治理模式，并且外包化治理模式還面臨著市場化的困境，“PPP模式極為復雜且在實踐應用中面臨諸多困境，包括欠發達地區市場競爭不充分、項目合作企業過度強調利潤導向而忽視社會責任、地方政府治理能力弱、農民和村集體被邊緣化等……需客觀且辯證看待農村環境治理PPP模式，其具體實施要因地制宜和審慎推進”[8]。

從某種意義上說，外包化治理模式是城市社區公共環境衛生治理方式在農村地區的一次嘗試。但由于物管機制和垃圾產業化機制上的不足，公共環境衛生的外包化治理模式會受到“操作指引充足性”“購買服務程序合規性”“市場主體穩定性”“服務專業性”等因素掣肘，“基層政府購買農村環境治理服務存在缺乏制度配套與政策執行滯后，承接主體缺失與評估機制不健全，社會組織選擇性承接與民眾參與度低等制度困境”[9]。實踐中，承接農村公共環境衛生外包服務的主體往往是市場化運作的公司，這些公司一旦發生經營危機，外包服務合同義務無法履行，農村公共環境衛生治理則可能處于失序狀態。此外，有的外包服務承接主體基于利益最大化的考慮，可能會采取“簡單焚燒”“異地偷倒”等方式處理垃圾，進而形成二次污染。

“自發性治理模式”“干預性治理模式”“外包化治理模式”的固有缺陷和實踐問題，意味著農村公共環境衛生的治理模式仍然要進行不斷“優化升級”，整合不同治理要素，進而促進農村人居環境的進一步改善。

三、三治融合：農村公共環境衛生治理融合模式及其要素

農村公共環境衛生治理的融合模式是指在整體性治理的思路下將各個治理要素融為一體的農村公共環境衛生長效治理機制。在實踐中，有的地方亦開始探索農村公共環境衛生治理的融合模式，形成了“城鄉融合”“主體融合”“線上線下融合”等不同形式，但這些是部分要素的融合，有時候難以真正呈現整體性治理的效果。黨的十九大報告明確提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，確立了我國農村基層治理的基本模式，具有巨大的實踐力量。從某意義上說，“千村示范、萬村整治”工程就是“三治融合”的具體實踐。

（一）融合性治理模式的自治要素

自治是農村社會治理的底色，是釋放農村活力的基本手段，是農村公共環境衛生融合治理的關鍵要素。“近40年的歷史實踐表明，村民自治適應了人民公社體制解體后的農村社會治理和改革開放后農村經濟放活的需求，維系了農村社會的穩定，釋放了農村發展的巨大活力”[10]。“自治、德治、法治”的三治融合是基于農村社會治理特質而產生的一種治理模式。熟人社會的屬性和村民對村社的依賴性決定了農村公共環境衛生既不能簡單采取“城市行政”手段，亦不能簡單用市場方式代替村民自治。

農村公共環境衛生的最有效的管理是自我管理。事實上，農村的公共環境衛生“臟、亂、差”是一個量變到質變的過程，它是一個傳統陋習和落后觀念的累積效應。如果不通過村民自治形成良好的公共衛生習慣和環保意識，改善農村公共環境衛生的目的將難以全面達成。農村公共區域雖然具有一定的“公共性”，但是這是一種集體所有制下的“排他公共性”，農村居民基于產權上的共有而產生相應的自治義務。因此，農村公共環境衛生融合治理應將“村民自治”作為基礎性要素。當前，農村公共環境衛生治理應創新村民自治機制，擴大村民“自我教育”“自我管理”“自我服務”的輻射半徑，引入“院前、田前、地前”三包責任機制和“網格化”治理機制，全面提高農村居民參與農村公共環境衛生治理的積極性，擴大農村公共環境衛生自治范圍，提升農村公共環境衛生自治的行動力。

（二）融合性治理模式的法治要素

法治是新時代農村社會生活的基本方式，是融合治理的“壓艙石”，是農村公共環境衛生治理的根本保障。將法治融入農村基層社會治理有助于化解“公共性危機”。法治是以不信任為基礎的規則之治、程序之治，法治通過權利義務的合理分配以凝聚共識，保證各方主體各司其職，從而促進良性互動的鄉村治理秩序，避免“公地悲劇”。“社會公共性衰微是當前農村基層治理的難點問題……法治之于農村基層治理公共性難題化解的作用發揮，其基礎在于法治本身的豐富功能，其操作則應著眼于農村社會主體公共性的制度構建、行為公共性的規范依據提供以及農村公共性實踐的法律保障等方面”[11]。

法治是農村公共環境衛生治理的基本構成要素。當前，農村社會的“熟人社會”特質并未發生根本性改變，在“情、理、法”三種行為調整規則中，“情”“理”仍然具有一定“優先性”，國家法律對農村環境保護的“公共性”塑造未達到預期效果，基于自利性目的而破壞公共環境衛生的現象仍較為常見。因此，應當圍繞著“增強法律意識”“完善鄉村立法”“強化法治監督”等方面，加強農村公共環境衛生治理的法治建設，提高村民的環境法律意識，實現國家法律與鄉規民約的有效銜接，重塑法律權威。值得注意的是，法治要素的充分融入并不等同于加強對村民的懲治力度。事實上，法治在社會治理過程中的最主要功能是“教育、指引”，“懲治”僅是次要功能。因此，不能將“法治”作為農村公共環境衛生治理的“唯一手段”，必須警惕“事事立法”“過度懲治”“以罰代管”的現象。

（三）融合性治理模式的德治要素

德治是農村社會治理的傳統方式，是融合治理的“潤滑劑”，是農村公共環境衛生治理的先導機制。道德認同是社會治理的基本前提和內化機制。脫離道德認同的自治和法治如同“無源之水，無本之木”，無法形成持續性效果。“中國傳統鄉村社會以自給自足的生產方式和相對封閉的生活方式為基本特征，在此基礎上產生了具有自身特色的鄉村倫理關系、道德生活樣式和對人與人之間公平、公正關系的基本理解。今天，與現代化進程中的中國社會轉型相伴隨的，是以農業的工業技術化、農村的城鎮化和農民的流動性、市民化為基本內容的鄉村社會變遷”[12]。改革開放以來，我國高速的現代化進程對農村社會亦產生巨大影響，部分農村社會在現代化轉變過程中亦出現了道德繼受斷裂，甚至出現了“禮法沖突”“道德失重”的現象。

另外，農村空心化和權利義務割裂傾向加劇了鄉村道德失范和“自我中心主義”，這在一定程度上增加了農村公共環境衛生的治理難度。農村空心化一方面使得農村傳統道德發生了代際傳承的斷裂，另一方面返鄉青壯年村民的城市化思維對農村傳統道德形成了巨大沖擊。當前，農村公共環境衛生治理應當將公共環境道德建設作為一個重要的支撐點，將農村傳統道德與社會主義核心價值觀進行有效銜接，豐富新時代鄉規民約的內涵，更好地發揮其在農村公共環境衛生治理中的“凝聚共識”“教育引導”“行為規制”功能。

四、實踐理路：農村公共環境衛生治理融合模式的具體運作

農村公共環境衛生整治不是簡單地清淤、治污、建房、刷墻，而是事關改善農村居民生活品質的系統工程。當前，應當在全面梳理農村社會事業發展狀況的前提下，堅持整體性思維和統籌治理思路，探索農村公共環境衛生治理“三治融合”的實踐理路。農村公共環境衛生治理融合模式是在自治、法治、德治各個要素有機融合與協同下全面推進農村公共環境衛生治理的“社會化、法治化、智能化、專業化”。當前，“部分鄉村卻存在自治主體缺位與迷失、行動規則破碎與解體、鄉土文化衰落與斷層以及合作治理遲緩與乏力等難題，直接阻斷了‘三治’工作的開展及其高效融合”[13]，應當從自治路徑選擇、法治體系構造、德治功能實現等方面入手，進一步完善農村公共環境衛生治理的“三治融合”，跳出“不管就亂，一管就死”的治理怪圈，從而形成“共建共治共享”的基本圖景。

（一）農村公共環境衛生治理融合模式的自治路徑選擇

自治首先是“自我管理”，自我管理具有制度依賴性和技術依賴性。我國部分農村地區的公共環境衛生管理機制還不甚健全，突出表現為激勵機制不健全。目前，部分村莊環境保潔大多數停留在要求農戶自我清掃保潔上，對農戶沒有行之有效的雙向激勵機制，衛生保潔的實際效果不佳。在農村公共環境衛生保護意識尚未達到理想狀態時，激勵性自我管理機制對農村公共環境衛生治理的效果往往十分直接。因此，可以試點“社區生態環保銀行”制度，將居民“存入”煙頭、舊電池等垃圾的環境公益行為量化為具體分值，積分可兌換生活用品，從而全面調動農村居民進行“自我管理”的積極性。

農村公共環境衛生治理具有高度的技術依賴性。在現代社會，沒有技術支撐的自治都不是一種理想的自治形態。當前，應當加大對農村環境衛生技術研究工作的支持力度。政府可以通過設立基金項目或技術研發補貼引導科研機構開展便捷性環境衛生治理技術的專項研發，建立健全農村環保技術的推廣機制，提高基層農村環保技術的推廣能力和使用率，提高農村居民運用新技術、新設備進行農村公共環境衛生自我管理、自我服務和自我監督的能力。

農村公共環境衛生治理的自治是一種“量力而為”性質的“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。自治并不是要求農村居民承擔所有農村公共環境衛生治理工作。事實上，“市場能做的交給市場去做，社會能做的交給社會去做，居民能做的交給居民去做”是現代社會治理的基本理念。農村公共環境衛生問題不僅僅是農村問題，更是一個社會性的問題。走出農村公共環境衛生的治理困境，需要調動全社會的各種力量，豐富農村公共環境衛生服務的供給主體。還應充分利用“稅收”“信貸”“獎勵”等手段，吸引民間資本與社會力量參與農村公共環境衛生的治理;培育和整合勞動密集型的農村集體經濟組織，允許村級集體經濟組織組建環境治理企業，承接農村公共環境衛生整治等工程;加大對固體廢物回收利用行業的支持力度，壯大環保產業和生態經濟;探索利用工程污水垃圾處理等預期收益質押貸款，逐步放開地方融資平臺對環境保護類項目的融資限制;試點實施“重金屬”“石油化工”“危險化學品”等高環境風險行業的環境污染強制責任保險制度。

（二）農村公共環境衛生治理融合模式的法治體系構造

完善規則體系是農村公共環境衛生治理法治體系構造的首要內容。一方面應完善我國現有的法律規定，回應農村公共環境衛生治理的現實問題，例如設區的市人民政府可以制定《城鄉水域垃圾管理規定》，改變《城市水域垃圾管理規定》只適用城區不適用農村地區的局面;另一方面，完善我國法律規定的配套實施制度，“環境治理法律政策的實現，要求健全和完善相關法律法規之間的銜接機制”[14]。具體而言，要做好以下三項制度建設：一是規范運行管理機制。鎮、村建立環境衛生管理辦公室和村級環境衛生管理站，專門處理農村地區公共環境衛生保潔事宜;加強對農村地區垃圾分類化收集清運管理，加強對運輸車輛垃圾滲透液滴漏二次污染的現象開展專項整治工作。二是引入“三同時”制度。在今后的農村新建項目中引入“三同時制度”，配套建設污染防治和垃圾處理設施。農村新建項目的公共環境衛生設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時建成使用。三是設置財政專項基金。在區縣財政局建立各個行政村的公共環境衛生治理專用賬戶，實施“專戶、專賬、專人”管理，以保障農村公共環境衛生治理專項資金的有效利用率。

落實法律規定是保障農村公共環境衛生依法治理效果的基本路徑。當前，應當創新“生態環保+”模式，開展部門聯動執法，構建“生態環保+公安”“生態環保+檢察”“生態環保+法院”“生態環保+監委”的生態環保監管執法新格局。推廣非現場執法方式，加強遠程監控設施建設，通過定位和監控系統對環境衛生違法行為進行“電子鎖定”，為環境衛生執法工作提供證據;豐富執法手段，采用電子警示、積分機制等柔性執法措施，加大對環境違法的失信聯合懲戒力度、制定和完善公共環境行政處罰自由裁量規則和基準。

（三）農村公共環境衛生治理融合模式的德治功能實現

雙向激勵性宣教是促進德治功能實現的重要方式。德治是一種自律機制，自律源于自覺，自覺源于認同。農村公共環境衛生的治理效果與農村居民的環境意識和價值認知息息相關，因此有必要通過雙向激勵性宣教方式，促進農村居民樹立公共責任觀念與現代環境衛生意識。當前，應當以“創建社會主義新農村”為契機，加強農村精神文明建設，把生態文明新農村示范點建設與培育新型農民結合起來。完善環境衛生宣傳工作制度，加大宣傳力度，將健康教育與開展環境衛生整治有機結合，通過“發資料”“貼標語”“樹典型”等方式提高農村居民的公共環境衛生意識，鼓勵本地居民創制適用于農村場域的環境衛生設施。以環境衛生先進評比制度為載體，引導廣大農村居民樹立自覺維護環境衛生的意識。對于嚴重破壞公共環境衛生的農戶或個人進行通報批評。

農村人口結構優化是德治功能實現的基本保障。農村公共環境衛生日益惡化與農村人口結構失衡密切相關。采取宣傳、教育等手段提高農村居民公共環境意識有助于改善農村公共環境衛生狀況，但該手段總體效果有限且見效較慢。全面改善農村公共環境衛生狀況要從改善農村人口結構入手，引入青壯年人口，稀釋村民環境陋習發生率，重塑新鄉賢精英文化，以行為示范直接影響和改善村民的環境習慣，“發揮鄉賢精英參與社會治理是切實可行的，其能夠在法治和自治之外形成德治的第三方約束力量，這對于彌補社會治理中情感缺失亦具現實意義”[15]。因此，一方面通過實施“青壯年勞動力回流計劃”，建立返鄉人才激勵機制，引導有文化的青壯年勞動力回流農村;另一方面實施人才下鄉村計劃，進一步實施選聘上級干部、大學畢業生到村任職，制定具有社會競爭力的工作待遇保障機制，吸引更多的上級干部和大學生村官循環駐村或長期留村工作。

鄉規民約是農村公共環境衛生治理德治功能實現的最直接方式。鄉村民約是一種村民共識，這種共識不能憑空產生。“環境權文化規范的形成一方面依靠社會強制力規范的保障，另一方面則更多地依靠教育和每個人對自身與自然關系的深刻感知，從而增強對社會生態文化和秩序的認同”[16]。在雙向激勵性宣教和農村人口結構優化達到理想效果時，農村居民對公共環境衛生保護會形成價值共識和環保觀念，當這些價值共識和環保觀念成為不成文的鄉規民約時，農村公共環境衛生治理才真正具有“生命力”。

黨的十九大報告明確提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，確立了我國農村基層治理的基本模式。“自治、法治、德治”的“三治融合”治理模式是對我國農村基層客觀實際的回應，亦適用于農村公共環境衛生的治理實踐。“三治融合”中的“自治”“法治”“德治”之間并無明確的先后位序或孰輕孰重之分，但是作為“三治主體”的基層黨組織、基層政府、農村自治組織、社會組織、農村居民在“自治”“法治”“德治”三種不同治理方式中的地位、作用、權利、義務不盡相同。值得注意的是，“三治融合”模式的治理效果在一定程度上取決于“自治”“法治”“德治”之間的協同程度。從某種意義上說，“自治”“法治”“德治”之間的協同程度直接關系到農村公共環境衛生共治格局的形成和“村容整潔、生態宜居”目標的實現。正確處理好“自治”“法治”“德治”的協同關系是理論界與實務部門應當共同關注的問題。

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